姚宇華

(武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072)

教育改革中的社會(huì)缺位和再定位審思：社會(huì)參與的視角

姚宇華

(武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072)

隨著教育改革的逐步推進(jìn)和深化，社會(huì)參與成為一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。考察我國(guó)教育改革中社會(huì)參與的發(fā)展歷程，主要經(jīng)歷了初步探索、逐步確立以及全面發(fā)展和落實(shí)階段。由于政治文化的制約，科層制管理模式的限制和社會(huì)參與制度建設(shè)的滯后等因素的影響，我國(guó)社會(huì)在教育改革中長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，存在社會(huì)參與主體不夠廣泛，社會(huì)參與客體范圍過(guò)窄和社會(huì)參與手段過(guò)少等困境。我國(guó)教育改革中的社會(huì)亟需進(jìn)行再定位，應(yīng)該推進(jìn)政府和社會(huì)共治，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升社會(huì)參與質(zhì)量，健全社會(huì)參與制度。

教育改革； 社會(huì)缺位； 社會(huì)參與； 協(xié)同治理

一、 問(wèn)題的提出

人類社會(huì)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程，美國(guó)未來(lái)學(xué)家丹尼爾·貝爾把人類社會(huì)分為前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)等三個(gè)階段。人類社會(huì)產(chǎn)生之后，便有了治理模式。社會(huì)治理模式是不同社會(huì)治理主體對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理、建立秩序的基本方式和基本機(jī)構(gòu)。而自從國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，社會(huì)治理的主體便由政府承擔(dān)了。[1]長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程扮演著重要的角色。尤其是在西方國(guó)家的工業(yè)社會(huì)時(shí)期，由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境的影響以及凱恩斯理論的盛行，政府在社會(huì)管理中占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，其他社會(huì)主體極少參與。20世紀(jì)下半葉以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種社會(huì)問(wèn)題不管是數(shù)量還是復(fù)雜程度都呈現(xiàn)劇增的趨勢(shì)。政府在各種復(fù)雜的問(wèn)題面前往往束手無(wú)策，陷入了所謂“治理危機(jī)”的境地。因此，如何改變這種現(xiàn)狀，就成為一個(gè)重要的議題。

長(zhǎng)期以來(lái)，改革似乎總局限于精簡(jiǎn)或擴(kuò)大政府職能的“無(wú)解之爭(zhēng)”。鑒于此，英國(guó)當(dāng)代社會(huì)理論學(xué)者吉登斯提出了“第三條道路”，認(rèn)為當(dāng)代的人民有必要重構(gòu)傳統(tǒng)上對(duì)于國(guó)家的刻板理解，重新去認(rèn)識(shí)國(guó)家在目前及未來(lái)應(yīng)有的定位及角色。為政府重新定位，需要外力的融入和參與，建構(gòu)政府和民間共同合作的治理新模式。[2]3-4也就是說(shuō)，在新的社會(huì)背景下，為了解決愈來(lái)愈復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，需要更多社會(huì)主體參與其中，與政府一起合作來(lái)迎接挑戰(zhàn)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系中，社會(huì)一直處于式微的地位。社會(huì)更多的是嵌入到國(guó)家之中，呈現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)一元化的格局。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)，社會(huì)的自主性得到了一定的彰顯，國(guó)家和社會(huì)逐步向二元化的格局發(fā)展，但與國(guó)家相比，社會(huì)還是較為弱勢(shì)。教育作為社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)之一，也需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。尤其是在經(jīng)濟(jì)蕭條和衰退時(shí)期，對(duì)教育改革提出了更多的要求。[3]所謂教育改革主要是指改變學(xué)校治理模式，厘清政府、高校和社會(huì)三者之間的關(guān)系，改革的趨勢(shì)是政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)、增大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和擴(kuò)大社會(huì)參與。

較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)主要以高度集權(quán)的管理體制為主，因此社會(huì)在教育改革中長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，教育進(jìn)入了一個(gè)變革的時(shí)代，社會(huì)的角色也在逐步發(fā)生變化。尤其是2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)正式提出“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系”，標(biāo)志著在未來(lái)的教育改革中，社會(huì)將會(huì)扮演越來(lái)越重要的角色，社會(huì)亟需進(jìn)行再定位。

二、 社會(huì)參與概念的辨析與厘定

與社會(huì)參與概念相關(guān)的還有諸如公民參與、政治參與等，為了更好地理解社會(huì)參與的內(nèi)涵，有必要厘清與此相關(guān)的概念。

在早期，社會(huì)參與關(guān)注的更多地的是與公民政治權(quán)利相關(guān)的研究。如盧梭在《社會(huì)契約論》中從公民權(quán)利的角度出發(fā)來(lái)論述公共權(quán)力，認(rèn)為公共權(quán)力合法性的來(lái)源和基礎(chǔ)是公民權(quán)利，公民參與是一切合法權(quán)力的來(lái)源。隨著民主政治和公民社會(huì)的發(fā)展，對(duì)“公民參與”概念的研究有不斷泛化的趨勢(shì)。因此近年來(lái)不斷有學(xué)者對(duì)此提出異議，認(rèn)為如果公民參與包括所有的公共參與，那么它面臨一個(gè)“概念延展”的問(wèn)題，即將一個(gè)概念運(yùn)用到不同的案例中，以至于概念的涵義發(fā)生變化并影響到研究結(jié)論。[4]鑒于此，為了解決公民參與概念難以操作化的問(wèn)題，B.Berger提出的解決方案是主張放棄對(duì)“公民參與”概念的采用，取而代之把其分為社會(huì)參與、政治參與和道德參與等三個(gè)具體概念。其中政治參與是指與政治活動(dòng)有關(guān)的參與，社會(huì)參與則是對(duì)各種與政治無(wú)關(guān)的民間組織的參與。也有學(xué)者認(rèn)為公民參與不能僅僅局限于政治領(lǐng)域，而是應(yīng)該從一種比較寬泛的角度對(duì)公民參與作出定義，應(yīng)包括三個(gè)要素：其一是參與的主體，即“誰(shuí)參與”；其二是參與的客體，即“參與什么”；其三是參與的途徑，即“怎樣參與”。[2]18因此，與公民參與的概念相比，社會(huì)參與的概念的內(nèi)涵和外延相對(duì)較窄。二者既有一定的區(qū)別，同時(shí)也有內(nèi)在的聯(lián)系。由于研究范疇不同，對(duì)社會(huì)參與概念的界定相應(yīng)有所不同，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、普遍適用的確切界定。

本文較為認(rèn)同通過(guò)包含的三個(gè)基本要素來(lái)界定公民參與概念，因此相應(yīng)地可以從社會(huì)參與包含的參與主體、參與客體和參與途徑等三個(gè)方面可以對(duì)教育改革中的社會(huì)參與內(nèi)涵作一初步界定。首先，從參與主體看，即為社會(huì)。社會(huì)一般有廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)一般被認(rèn)為是政治、經(jīng)濟(jì)和文化的綜合體，教育只是其中一個(gè)重要的組成部分，而教育領(lǐng)域的“社會(huì)”則是指狹義的社會(huì)，即政府、教育行政部門和教育機(jī)構(gòu)之外的所有社會(huì)公眾、團(tuán)體組織和學(xué)生家長(zhǎng)等。因此，教育改革中的社會(huì)參與主體主要是指狹義的社會(huì)主體，即由公民個(gè)體組成的社會(huì)組織；參與客體主要是指與公民利益相關(guān)的教育改革中的相關(guān)事務(wù)；參與途徑則是指參與主體根據(jù)自身所擁有的知識(shí)和能力，較為理性地選擇合法、有效的手段。

三、 我國(guó)教育改革中社會(huì)缺位的現(xiàn)狀考察

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是集權(quán)式的計(jì)劃體制，學(xué)校附屬于政府，學(xué)校和社會(huì)處在一種相互隔離的狀態(tài)。自1978年實(shí)施改革開(kāi)放政策以來(lái)，隨著教育體制改革的逐步推進(jìn)，社會(huì)參與逐步得以發(fā)展，政府與社會(huì)的關(guān)系不斷得到改進(jìn)。但總體而言，社會(huì)在教育改革中還是處于一種缺位的狀態(tài)。

(一) 教育改革中社會(huì)參與的歷程嬗變

總的來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)參與在我國(guó)教育改革中的發(fā)展大致經(jīng)歷了初步探索、逐步確立以及深入發(fā)展和落實(shí)等三個(gè)階段。

1. 初步探索階段(1978～1998年)

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)參與逐步得到關(guān)注和重視。1985年頒布的對(duì)我國(guó)教育具有深遠(yuǎn)影響的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，拉開(kāi)了教育改革的序幕。在社會(huì)參與方面，《決定》初步提出“發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，鼓勵(lì)集體、個(gè)人和其他社會(huì)力量辦學(xué)”；同時(shí)要擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，“加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會(huì)其他各方面的聯(lián)系”，并第一次提出對(duì)高等學(xué)校后勤服務(wù)實(shí)行社會(huì)化的改革。1993年國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，提出要改變政府包攬辦學(xué)的格局,逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制；同時(shí)政府要轉(zhuǎn)變職能，借助教育和社會(huì)各界專家參加的咨詢、審議、評(píng)估等機(jī)構(gòu)的力量，形成民主科學(xué)的決策程序。這兩個(gè)文件初步提出了社會(huì)參與的問(wèn)題，隨后在1995年和1998年相繼頒布的《教育法》和《高等教育法》把有關(guān)社會(huì)參與的內(nèi)容上升到了法律層面的高度。如《教育法》第二十五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”等；同時(shí)明確規(guī)定社會(huì)組織和個(gè)人通過(guò)適當(dāng)?shù)男问?，可以“參與學(xué)校管理”。

在此階段，我國(guó)教育改革中社會(huì)參與更多的是處于一個(gè)探索的階段，主要特點(diǎn)有二：一是初步提出了教育改革中有關(guān)社會(huì)參與的一些政策主張，但內(nèi)容較少和范圍較窄；二是有關(guān)社會(huì)參與的政策內(nèi)容通過(guò)立法上升到了法律高度，為以后社會(huì)參與的改革和發(fā)展提供了法制保障和指導(dǎo)。

2. 逐步確立階段(1999～2010年)

為了落實(shí)“十五大”提出的“科教興國(guó)”戰(zhàn)略，1999年經(jīng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布，提出了高校要與其他機(jī)構(gòu)“加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作”，同時(shí)要大力鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，明確提出在“今后3—5年，基本形成以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體制”。2004年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃 》，除了繼續(xù)對(duì)高校與企業(yè)等機(jī)構(gòu)的產(chǎn)學(xué)研和高校的后勤的社會(huì)化改革進(jìn)行強(qiáng)調(diào)之外，對(duì)職業(yè)教育中的社會(huì)參與進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，如提出要逐步完善“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的職業(yè)教育管理體制等。同時(shí)積極鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校健康發(fā)展。在即將步入21世紀(jì)，《綱要》對(duì)我國(guó)未來(lái)十余年的教育改革作了系統(tǒng)的部署。把社會(huì)上升到了與政府和學(xué)校同等的地位，對(duì)教育管理中的社會(huì)參與進(jìn)行了一個(gè)較為全面的規(guī)定。從社會(huì)參與的內(nèi)容來(lái)看，涉及評(píng)價(jià)、投資辦學(xué)、決策、監(jiān)督、家長(zhǎng)參與等各方面，如提出“推進(jìn)專業(yè)評(píng)價(jià)；形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局；成立教育咨詢委員會(huì)；培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)”等。從不同學(xué)校類型來(lái)看，主要對(duì)職業(yè)學(xué)校和中小學(xué)的社會(huì)參與改革力度較大，如“建立中小學(xué)家長(zhǎng)委員會(huì)……建立中等職業(yè)學(xué)校與行業(yè)、企業(yè)合作機(jī)制”等。

與前一階段相比，社會(huì)參與不管是在廣度還是深度上均有了較大發(fā)展。其一，高度重視社會(huì)力量參與教育服務(wù)的提供。這與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景密切相關(guān)，出于應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)的考慮，我國(guó)在1999年實(shí)施了高校擴(kuò)招戰(zhàn)略；其二，教育改革中社會(huì)參與框架基本確立。社會(huì)被提升到了與政府、學(xué)校同等的地位，社會(huì)參與不管是主體、客體還是方法都有了較大程度的發(fā)展，社會(huì)參與的基本框架得以確立，為下一階段的深入發(fā)展和落實(shí)，提供了宏觀的政策指導(dǎo)。

3. 全面發(fā)展和落實(shí)階段(2011年至今)

在社會(huì)參與有關(guān)內(nèi)容框架基本形成的前提下，如何落實(shí)以及不斷深入發(fā)展就成為了重要議題。2012年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》把有關(guān)社會(huì)參與的規(guī)定提升到了依法治校的高度，如文件提出了要依法健全科學(xué)民主決策機(jī)制，在中小學(xué)要建立教師、學(xué)生及家長(zhǎng)代表參加的校務(wù)委員會(huì)、職業(yè)學(xué)校要建立有行業(yè)企業(yè)人員參加的學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)及民辦學(xué)校和中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)要健全學(xué)校董事會(huì)或者理事會(huì)等。2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)各領(lǐng)域的深化改革作了全面的戰(zhàn)略部署，明確提出深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力”，對(duì)教育改革提出了更高要求。2014 年袁貴仁部長(zhǎng)在全國(guó)教育工作會(huì)議上對(duì)教育領(lǐng)域綜合改革進(jìn)行了部署和安排。提出了以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系為核心，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的格局。并對(duì)社會(huì)參與的廣泛性進(jìn)行了界定，即教育質(zhì)量要接受社會(huì)評(píng)價(jià)、教育成果要接受社會(huì)檢驗(yàn)、教育決策要接受社會(huì)監(jiān)督，最大限度吸引社會(huì)資源進(jìn)入教育領(lǐng)域。同年9月頒布實(shí)施的《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》也第一次明確提出了要在國(guó)家舉辦的普通高校建立由包括政府、學(xué)校和社會(huì)組織等各方代表組成的理事會(huì)。2015 年袁貴仁部長(zhǎng)在全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中，進(jìn)一步把“擴(kuò)大社會(huì)參與”提升為“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”的關(guān)鍵因素。2015年5月4日發(fā)布的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》明確提出，“到2020年，要基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局，為基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供重要制度保障”，并對(duì)《綱要》提出的有關(guān)社會(huì)參與的規(guī)定就如何落實(shí)執(zhí)行進(jìn)行了較為詳盡的安排和部署。

在此階段，治理理念的正式提出和教育綜合改革的深入推進(jìn)，極大的推動(dòng)了社會(huì)參與的發(fā)展和落實(shí)。因此未來(lái)如何落實(shí)和深化發(fā)展社會(huì)參與就成為重要的政策議題。

(二) 社會(huì)參與視角下教育改革中社會(huì)缺位的反思

根據(jù)上述教育改革中社會(huì)參與發(fā)展歷程的簡(jiǎn)要梳理，社會(huì)參與不管是在內(nèi)容上還是在層次上都得到了較大發(fā)展，但與此同時(shí)，目前我國(guó)教育改革中的社會(huì)參與仍然存在一些問(wèn)題和困境。

1. 存在的困境

第一，社會(huì)參與主體不夠廣泛。隨著我國(guó)教育改革的逐步深入，學(xué)校從以前是政府的附屬部門，逐步成為一個(gè)獨(dú)立的法人，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大。學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)從主要來(lái)源于政府趨于多元化，因此從利益相關(guān)者理論角度考察，學(xué)校是一個(gè)明顯的利益相關(guān)者組織。有學(xué)者根據(jù)利益主體對(duì)大學(xué)的重要性程度而把大學(xué)的利益主體分為核心利益相關(guān)者、重要利益相關(guān)者、邊緣利益相關(guān)者等類型?？疾煳覈?guó)學(xué)校社會(huì)參與的主體，目前主要是集中在投資辦學(xué)的組織和個(gè)人、企業(yè)以及部分學(xué)生家長(zhǎng)，對(duì)其他利益相關(guān)者如校友、社區(qū)以及社會(huì)公眾等關(guān)注較少；同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)主體參與學(xué)校改革較少，缺乏社會(huì)參與的實(shí)踐，因此社會(huì)主體的參與意識(shí)較為淡薄，參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性較低。

第二，社會(huì)參與客體范圍過(guò)窄。教育改革中社會(huì)參與的客體主要是指社會(huì)主體參與的具體內(nèi)容和范圍，這可以從參與學(xué)校的類型、參與層次和參與的具體事務(wù)進(jìn)行考察。其一，從參與學(xué)校的類型來(lái)看，目前我國(guó)社會(huì)參與制度設(shè)計(jì)相對(duì)比較完善的主要是中小學(xué)、職業(yè)學(xué)校和民辦學(xué)校等層次的學(xué)校。如中小學(xué)建立了家長(zhǎng)委員會(huì)，職業(yè)學(xué)校建立了由行業(yè)、企業(yè)代表組成的理事會(huì)制度，而對(duì)由國(guó)家舉辦的公立高校的社會(huì)參與則明顯關(guān)注不夠，社會(huì)參與機(jī)制有待完善。其二，從參與的層次來(lái)看，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)把參與劃分為信息、協(xié)商和積極參與等三個(gè)層次，即信息是一種政府為公民生產(chǎn)和提供信息的單向關(guān)系，協(xié)商是一種公民也可給政府提供反饋信息的雙向關(guān)系，積極的參與是一種以與政府合作為基礎(chǔ)的關(guān)系。[5]因此從目前我國(guó)教育改革中社會(huì)參與的層次來(lái)看，更多的是處于信息和協(xié)商的層次，政府還是處于主導(dǎo)地位，社會(huì)參與的機(jī)制和有關(guān)議題主要還是由政府制訂，政府和社會(huì)是一種不平等的關(guān)系。其三，從參與教育改革中的具體事務(wù)來(lái)看，主要集中在投資辦學(xué)和后勤化服務(wù)，以及對(duì)學(xué)校的有關(guān)方針政策、發(fā)展規(guī)劃的制定擁有一定的咨詢和建議權(quán)等方面，而對(duì)學(xué)校具體的管理、政策的制定和相關(guān)決策等參與較少。因此不管是從廣度上還是深度上，社會(huì)參與的內(nèi)容都有待提升。

第三，社會(huì)參與手段過(guò)少。在探討了社會(huì)參與主體和客體后，選擇合理的社會(huì)參與手段就顯得尤為重要?？梢哉f(shuō)，幾乎所有的公民政治行為都會(huì)通過(guò)各種途徑、渠道，或直接或間接，或明顯或隱性地對(duì)政治系統(tǒng)的決策活動(dòng)發(fā)生或大或小的影響作用。[2]33對(duì)于教育改革中的社會(huì)參與來(lái)說(shuō)，社會(huì)參與主體一般也是通過(guò)各種途徑或手段對(duì)教育系統(tǒng)的管理活動(dòng)產(chǎn)生影響。對(duì)于我國(guó)教育改革中社會(huì)參與手段來(lái)說(shuō)，主要存在兩個(gè)問(wèn)題。一是專門的參與渠道有限。目前政府在政策中規(guī)定的社會(huì)參與的渠道主要有諸如教育咨詢委員會(huì)、中小學(xué)家長(zhǎng)委員會(huì)、學(xué)校理事會(huì)等，與西方國(guó)家相比，目前在量上還較為缺乏。二是參與有效性有待提升。目前政府規(guī)定的參與方式，更多的還是處于咨詢性質(zhì)，或者政府更多的是體現(xiàn)在政策層面上的鼓勵(lì)和支持態(tài)度，尚未上升到法律法規(guī)層面的高度。由于規(guī)定較為宏觀，缺乏可操作性和可執(zhí)行性，直接影響到其有效性。

2. 原因探析

我國(guó)教育改革中的社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)之所以處于缺位狀態(tài)，受政治等外部環(huán)境的影響和制約較大。根據(jù)我國(guó)的具體情況，主要有文化、管理模式和法制建設(shè)等因素的影響。

第一，政治文化的制約。阿爾蒙德和維巴以政治文化為研究主題，通過(guò)對(duì)美國(guó)等5個(gè)國(guó)家的比較研究，分析了公民參與的主觀意愿和能力，以一個(gè)國(guó)家人民對(duì)本國(guó)政治結(jié)構(gòu)所持態(tài)度的四個(gè)面向，即對(duì)政治系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)、政治系統(tǒng)的輸入、政治系統(tǒng)的輸出以及對(duì)自我參與的察覺(jué)等，提出了村民型、臣民型和參與型等三種政治文化類型。[2]72-73其中村民型模式是指對(duì)政治體系認(rèn)識(shí)較少、對(duì)政治無(wú)任何期望，其日常生活幾乎與政治系統(tǒng)不發(fā)生關(guān)系；臣民型模式是指公民對(duì)政治系統(tǒng)有所了解，也較為關(guān)注政治系統(tǒng)輸出的政策，但是對(duì)政治參與態(tài)度冷漠，被動(dòng)地接受統(tǒng)治；參與的政治文化則是指政治體系與人民密切相關(guān)，公民關(guān)注政治，而且希望通過(guò)積極的參與能增進(jìn)自己的利益。一般而言，在現(xiàn)代民主制的國(guó)家里，更多的是以參與型的政治文化為主，但是同時(shí)也混合了村民型和臣民型的一些文化特征。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，由于長(zhǎng)期處于宗法意識(shí)、自然經(jīng)濟(jì)和皇權(quán)政治三位一體的文化背景下，國(guó)民意識(shí)較為薄弱，因此更多的是以村民型和臣民型的政治文化為主。正如美國(guó)著名教育史學(xué)家布魯巴克所說(shuō)，在古代，也許沒(méi)有哪個(gè)民族能夠像中國(guó)那樣，教育制度緊密地服務(wù)于政治生活。[6]因此導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)普遍缺乏民主思想和參與意識(shí)，這也直接影響到公民的社會(huì)參與意愿的培育和參與能力的提升。

第二，科層制管理模式的限制。由于政治體制等因素的影響，我國(guó)社會(huì)治理模式主要以科層制的管理型模式為主。這種模式管理主義傾向明顯，強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威，忽視價(jià)值的多元化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)校主要由政府舉辦和管理，因此采取的也是類似于行政部門的科層制管理模式。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著我國(guó)教育改革的推進(jìn)，學(xué)校獲得了一些辦學(xué)自主權(quán)，但是這種改革的重點(diǎn)還是在縱向的關(guān)系調(diào)整上，即“中央—地方—學(xué)校”之間的權(quán)力分配，而橫向關(guān)系即“政府—社會(huì)—學(xué)?！比叩年P(guān)系的調(diào)整卻長(zhǎng)期遭到忽視。《綱要》第一次明確提出了要構(gòu)建政府、學(xué)校和社會(huì)之間的新型關(guān)系，主要是針對(duì)這種橫向關(guān)系的調(diào)整。科層制模式對(duì)社會(huì)參與產(chǎn)生了消極影響。第一，政府在教育改革起主導(dǎo)地位，更多采取的是強(qiáng)制性的行政手段，排斥社會(huì)主體的參與。政策執(zhí)行過(guò)程是層級(jí)制和封閉式的，缺乏對(duì)社會(huì)主體的回應(yīng)。第二，社會(huì)主體由于長(zhǎng)期以來(lái)在教育改革中沒(méi)有得到重視，因此影響了其參與意識(shí)的培養(yǎng)和參與能力的鍛煉。故盡管政府多次在制定的政策中鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與教育改革的有關(guān)事務(wù)，但是真正有參與意愿和能力的社會(huì)機(jī)構(gòu)卻為數(shù)甚少。

第三，社會(huì)參與制度建設(shè)的滯后。自開(kāi)展教育改革以來(lái)，我國(guó)制定的一系列政策制度包含了相關(guān)的社會(huì)參與內(nèi)容，為提升和保障社會(huì)參與提供了良好的制度保障。但是在外部社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜和教育改革逐步深入的背景下，我國(guó)對(duì)社會(huì)參與制度的建設(shè)尚較為滯后。首先，社會(huì)參與制度有效供給不足。這種不足不僅體現(xiàn)在量上，還表現(xiàn)在質(zhì)上。目前對(duì)社會(huì)參與的制度設(shè)計(jì)更多是體現(xiàn)在一些國(guó)家制定的政策文件里，主要是一些較為零散的條款，缺乏系統(tǒng)性和整體性。對(duì)有關(guān)社會(huì)參與的方式、各利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系界定尚不是很清晰。其次，社會(huì)參與法制化建設(shè)較為滯后。目前關(guān)于教育改革中的社會(huì)參與更多的是以政策文件的形式出現(xiàn)，大部分未經(jīng)立法機(jī)關(guān)表決通過(guò)，因此從法理上說(shuō)，這些相關(guān)的政策還不具有強(qiáng)制性的法律效力。其中上升到法律層面的主要有1995年和1998年頒布的《教育法》和《高等教育法》，但是其涉及社會(huì)參與的更多是一些原則性、方向性的宏觀規(guī)定。而且在目前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等外部環(huán)境已發(fā)生較大改變的背景下，這些法律亟需進(jìn)行修訂。

四、 我國(guó)未來(lái)教育改革中社會(huì)再定位的路徑審思

社會(huì)參與的擴(kuò)大將是未來(lái)教育改革的趨勢(shì)，因此，為了提升和改進(jìn)我國(guó)教育改革中的社會(huì)參與質(zhì)量，社會(huì)亟需進(jìn)行再定位。

(一) 推進(jìn)政府和社會(huì)共治

長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系上，社會(huì)嵌入國(guó)家，發(fā)展式微。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，社會(huì)逐步得到培育和發(fā)展，一元化的“國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)逐漸向二元化發(fā)展，社會(huì)獨(dú)立性得到一定發(fā)展。在國(guó)家治理理念的指導(dǎo)下，政府和社會(huì)協(xié)同治理模式逐步被提出。隨著我國(guó)教育全面深化改革的推進(jìn)，學(xué)校治理模式也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)換，科層制的管理模式逐步向政府和社會(huì)共治模式轉(zhuǎn)變。在此模式下，政府不再是權(quán)力的唯一中心，面對(duì)日益復(fù)雜的教育問(wèn)題，政府只是關(guān)鍵的參與者之一。政府在法治社會(huì)所扮演的角色由管理性轉(zhuǎn)向備位性。[7]所謂政府的備位性是指在法治社會(huì)建設(shè)的背景下，需要推進(jìn)政府和社會(huì)的共治，政府的角色需要進(jìn)行變革，即政府只需要提供基本的公共制度產(chǎn)品，隨時(shí)處于一種補(bǔ)充性和備位性的狀態(tài)，而對(duì)社會(huì)的具體治理，應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)組織的自治能力。因此在學(xué)校改革中，為了增進(jìn)教育改革中的社會(huì)參與，政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)換自己的角色。其一，進(jìn)一步加大政府簡(jiǎn)政放權(quán)力度。減少學(xué)校管理中過(guò)多的行政干預(yù)，綜合運(yùn)用法律、政策、規(guī)劃、財(cái)政撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)和必要的行政措施。建立教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，在部分有條件的地方和學(xué)校開(kāi)展負(fù)面清單管理試點(diǎn)工作。政府由“劃槳者”和“掌舵者”角色不斷轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”的角色。其二，處理好社會(huì)干預(yù)和學(xué)校自治的關(guān)系，推進(jìn)政府與社會(huì)協(xié)同治理。教育體制改革的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)處理好社會(huì)干預(yù)和學(xué)校自治的關(guān)系，共治本身是對(duì)國(guó)家干預(yù)的一種默認(rèn)，在我國(guó)，適當(dāng)?shù)恼深A(yù)是必要的。我國(guó)國(guó)家和社會(huì)的理想模式應(yīng)該是“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”模式，所謂強(qiáng)國(guó)家，用美國(guó)學(xué)者福山的話來(lái)說(shuō)，是指公開(kāi)透明制定和執(zhí)行制度能力的國(guó)家，內(nèi)涵了民主和法治的元素。因此以后的發(fā)展中，需要不斷提升社會(huì)的自治能力。故此在教育改革中，應(yīng)大力推進(jìn)政府和社會(huì)的協(xié)同治理。

(二) 提升社會(huì)參與質(zhì)量

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育改革中的社會(huì)參與存在質(zhì)量不高的問(wèn)題，其主要表現(xiàn)為社會(huì)參與主體不夠廣泛、社會(huì)參與客體過(guò)窄和參與手段過(guò)少等問(wèn)題。因此為了提升社會(huì)參與質(zhì)量，應(yīng)做好三方面工作。其一，應(yīng)不斷培育積極的參與文化。由于長(zhǎng)期封建君主專制的影響，我國(guó)主要以服從的村民型和臣民型的政治文化為主，人們對(duì)政治系統(tǒng)缺乏認(rèn)識(shí)以及參與政治的意愿較為薄弱。因此在我國(guó)民主政治不斷發(fā)展的背景下，政府應(yīng)該支持倡導(dǎo)建立一種積極參與的政治文化，增強(qiáng)公民的參與意識(shí)，提升其參與能力。其二，支持和發(fā)展社會(huì)中介組織。近些年，我國(guó)教育領(lǐng)域的社會(huì)中介組織發(fā)展較快，相繼出現(xiàn)了一批行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等社會(huì)組織。但與西方國(guó)家相比，我國(guó)參與教育改革的社會(huì)組織不管是數(shù)量還是質(zhì)量都有待改進(jìn)。目前西方國(guó)家已形成了一個(gè)較為完整、系統(tǒng)和層次分明的社會(huì)參與機(jī)構(gòu)組織網(wǎng)絡(luò)。如從縱向上看，大部分國(guó)家建立了全國(guó)性的、地方性的和學(xué)校等不同層級(jí)的社會(huì)參與機(jī)構(gòu)。其三，提升社會(huì)參與客體和參與手段的量和質(zhì)。目前我國(guó)教育改革中社會(huì)參與的具體事務(wù)和各種渠道還是較少的，因此要不斷增大社會(huì)參與事務(wù)的數(shù)量，同時(shí)需要賦予社會(huì)主體更多實(shí)質(zhì)的決策權(quán)，提升社會(huì)參與的質(zhì)量；此外，要?jiǎng)?chuàng)建多種渠道和方式，以促進(jìn)社會(huì)主體能合法和理性參與教育改革。

(三) 健全社會(huì)參與制度

完善的制度體系在保障社會(huì)參與的落實(shí)中發(fā)揮了重要作用，因此應(yīng)不斷健全社會(huì)參與的制度體系。一方面，加強(qiáng)社會(huì)參與的立法工作。目前針對(duì)我國(guó)教育改革中社會(huì)參與的法律還是20世紀(jì)90年代所制定的，因此已不太適應(yīng)目前不斷變革的教育現(xiàn)實(shí)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，依法治校也是應(yīng)有之義。應(yīng)依據(jù)教育的實(shí)際情況，及時(shí)修訂有關(guān)教育法律法規(guī)。根據(jù)西方國(guó)家社會(huì)參與教育改革的經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)高度重視立法工作。有些國(guó)家甚至把社會(huì)團(tuán)體和公眾參與教育管理寫進(jìn)了《憲法》之中，如西班牙1978年《憲法》等；其他各國(guó)也為社會(huì)參與制訂了專門的教育法律法規(guī)，如英國(guó)1988年制定的《教育改革法》等。另一方面，加大社會(huì)參與制度的供給。為了提升社會(huì)參與的效力和執(zhí)行力，需要制定系統(tǒng)完整的參與制度，主要包括社會(huì)參與的運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制等相關(guān)制度，對(duì)社會(huì)參與主體的職責(zé)權(quán)等進(jìn)行清晰明確的界定。

(四) 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)

自從20世紀(jì)40年代末興起于美國(guó)，以電子計(jì)算機(jī)、原子能、航天空間技術(shù)為標(biāo)志的第三次科學(xué)技術(shù)革命，促進(jìn)了全球各個(gè)地方的聯(lián)系，打破了政府對(duì)信息的壟斷。時(shí)至今日，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，大數(shù)據(jù)時(shí)代已悄然來(lái)臨。因此對(duì)社會(huì)治理提出了諸多挑戰(zhàn)，同時(shí)也帶來(lái)了許多發(fā)展機(jī)遇。對(duì)于在教育改革中的社會(huì)來(lái)說(shuō)，將為其參與提供可靠的技術(shù)保障，推動(dòng)社會(huì)參與的發(fā)展進(jìn)程。正如哈倫·克利夫蘭(Harlan Cleveland)所言：全球信息的激增將會(huì)導(dǎo)致“等級(jí)制的沒(méi)落時(shí)代”的到來(lái)。因此，在技術(shù)不斷發(fā)展的背景下，為社會(huì)參與提供了更多手段和途徑，促進(jìn)了民主管理和信息公開(kāi)，使社會(huì)參與變得更為便利和有效。在此背景下，對(duì)于政府和學(xué)校來(lái)說(shuō)，應(yīng)不斷加大信息公開(kāi)力度，積極為社會(huì)主體的參與提供便利，提高社會(huì)參與的有效性；社會(huì)組織應(yīng)積極進(jìn)行再定位，充分運(yùn)用信息技術(shù)，豐富參與手段，提高參與能力和效率。

在教育改革中，我國(guó)社會(huì)曾長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，這是與我國(guó)政治體制等外部環(huán)境密切相關(guān)的。教育作為社會(huì)大系統(tǒng)之一的子系統(tǒng)，其改革和發(fā)展受外部環(huán)境影響較大。隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，社會(huì)獨(dú)立性和主體性都得到一定發(fā)展，社會(huì)角色亟需進(jìn)行再定位。目前教育綜合改革逐步深入發(fā)展，在治理和全面推進(jìn)依法治國(guó)理念的指導(dǎo)下，社會(huì)參與主體的日益多元化、參與客體的范圍不斷擴(kuò)大和參與的途徑的進(jìn)一步多樣化，社會(huì)將在我國(guó)教育改革中起著越來(lái)越重要的作用，構(gòu)建“政府—學(xué)?！鐣?huì)”新型關(guān)系的目標(biāo)將會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。

[1] 李傳軍.管理主義的終結(jié)：服務(wù)型政府興起的歷史與邏輯[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：12.

[2] 李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004.

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[4] 王新松.公民參與、政治參與及社會(huì)參與：概念辨析與理論解讀[J].浙江學(xué)刊，2015(1)：204-209.

[5] 登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：94.

[6] 布魯巴克.教育問(wèn)題史[M].單中恵，王強(qiáng)，譯.濟(jì)南：山東教育出版社，2012：24.

[7] 江必新，王紅霞.法治社會(huì)建設(shè)論綱[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014(1):140-157.

[責(zé)任編輯 羅海豐]

A Reflection on the Absence and Relocation of Education Reform: A Perspective of Social Participation

YAO Yuhua

(InstituteofEducationScience,WuhanUniversity,Wuhan,Hubei, 430072,China)

With the gradual advance and deepening of education reform, social participation becomes a development trend. The development of the social participation of educational reform in our country has mainly experienced the preliminary exploration stage, gradual establishment stage and in-depth development and implementation phase. Due to the impact of the restriction of political culture, the limitation of bureaucracy management mode and the lag construction of social participation system, etc, the society of our country is in the long-term absence of state in the process of education reform. The main predicaments include that the social participation main body is not wide, that the social participation object scope is narrow and that the social participation means is too little. The society desiderates relocation in the educational reform of our country. We should promote the joint governance of government and society, improve the quality of social participation and social participation system, and make full use of modern information technology.

educational reform; social absence; social participation; cooperative governance

2016 - 05- 20

湖南省教育科學(xué) “十二五” 規(guī)劃重大委托項(xiàng)目(XJK015ZDWT001)

姚宇華，武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)博士研究生，從事高等教育管理、教育政策研究。

G471

A

1671-394X(2016)12- 0074- 07