陳 振

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 中國(guó)廉政研究中心， 北京 100732)

關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用函詢(xún)處置問(wèn)題線(xiàn)索的思考

陳 振

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 中國(guó)廉政研究中心， 北京 100732)

黨的十八大以來(lái)，中央紀(jì)委高度重視運(yùn)用函詢(xún)處置問(wèn)題線(xiàn)索，體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處置問(wèn)題線(xiàn)索方式的創(chuàng)新和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)理念的轉(zhuǎn)型。函詢(xún)主要適用于比較輕微，帶有一般性或較為籠統(tǒng)，可查性不強(qiáng)的問(wèn)題。函詢(xún)說(shuō)明要由被反映人所在單位黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人簽字背書(shū)，通過(guò)審核把關(guān)起到擔(dān)保、證明、監(jiān)督作用，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任落到實(shí)處。被反映人應(yīng)如實(shí)向組織說(shuō)明情況，認(rèn)真書(shū)寫(xiě)函詢(xún)說(shuō)明，隱瞞、欺騙組織的要嚴(yán)肅處理，視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育、組織處理或黨紀(jì)處分。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)； 函詢(xún)； 問(wèn)題線(xiàn)索； 處置； 思考

一、 前 言

函詢(xún)是指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)對(duì)群眾反映黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的有關(guān)問(wèn)題，可以發(fā)函形式由被反映人作出書(shū)面說(shuō)明。作為一種黨內(nèi)監(jiān)督方式，函詢(xún)具有自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，它打破了以往先做外圍了解再向被反映人核實(shí)的常規(guī)做法，將問(wèn)題以書(shū)面形式直接和被反映人見(jiàn)面，給一個(gè)說(shuō)清問(wèn)題的機(jī)會(huì)，一定程度上能夠淡化對(duì)立色彩，減輕對(duì)抗情緒，彰顯組織信任，體現(xiàn)組織的關(guān)心和愛(ài)護(hù)；另一方面，函詢(xún)也是對(duì)被反映人組織忠誠(chéng)度的考驗(yàn)，看其能否信守入黨誓言，對(duì)組織懷有敬畏之心，如實(shí)回答組織提出的問(wèn)題。和談話(huà)相比，函詢(xún)不要求現(xiàn)場(chǎng)作答，被反映人有足夠的準(zhǔn)備時(shí)間，可以向組織說(shuō)明事情原委，還可以發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，充分收集有關(guān)證明材料，特別是一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不便收集的材料，有利于節(jié)省核查時(shí)間，盡快查清問(wèn)題。

2005年，中央紀(jì)委、中央組織部制定了《關(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話(huà)和函詢(xún)的暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，對(duì)函詢(xún)的適用范圍、回復(fù)要求、審批程序、保密紀(jì)律做了原則規(guī)定。黨的十八大以來(lái)，中央紀(jì)委高度重視運(yùn)用函詢(xún)處置問(wèn)題線(xiàn)索，先將函詢(xún)列入初步核實(shí)類(lèi)，后將函詢(xún)從初步核實(shí)類(lèi)中劃出，和談話(huà)予以單列，作為問(wèn)題線(xiàn)索新的五種處置方式之一，①2013年，中央紀(jì)委規(guī)范問(wèn)題線(xiàn)索管理，確定問(wèn)題線(xiàn)索處置方式為擬立案、初步核實(shí)、暫存、留存、了結(jié)。2014年，中央紀(jì)委調(diào)整問(wèn)題線(xiàn)索處置方式，即擬立案、初步核實(shí)、談話(huà)函詢(xún)、暫存、了結(jié)。突出了函詢(xún)的重要地位和作用。重視運(yùn)用函詢(xún)處置問(wèn)題線(xiàn)索，是貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求、突出從嚴(yán)管理干部的具體舉措，體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處置問(wèn)題線(xiàn)索方式的創(chuàng)新和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)理念的轉(zhuǎn)型，不再以大要案論英雄，更加注重抓早抓小，有利于防微杜漸，及時(shí)解決問(wèn)題，達(dá)到更好效果。本文擬對(duì)函詢(xún)的適用范圍、簽字背書(shū)、審核把關(guān)、紀(jì)律要求等幾個(gè)主要問(wèn)題作一探討，希望對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解和運(yùn)用函詢(xún)，規(guī)范問(wèn)題線(xiàn)索處置工作有所助益。

二、 函詢(xún)的適用范圍

《暫行辦法》對(duì)函詢(xún)的適用范圍規(guī)定較為寬泛，只要是反映政治思想、道德品質(zhì)、廉政勤政、選人用人等方面的問(wèn)題都可以函詢(xún)。問(wèn)題線(xiàn)索處置是紀(jì)律審查的源頭和基礎(chǔ)，是一項(xiàng)政治性、政策性都很強(qiáng)的工作，處置是否得當(dāng)直接關(guān)系到五種處置方式的使用效果，有的甚至影響紀(jì)律審查工作的有效開(kāi)展。函詢(xún)是出于組織信任而采取的一種便捷靈活的處置方式，運(yùn)用得當(dāng)，可以很快了解清楚有關(guān)事實(shí)，不用大費(fèi)周章開(kāi)展相關(guān)核實(shí)工作，對(duì)被反映人也能起到教育提醒作用；運(yùn)用不當(dāng)，可能跑風(fēng)漏氣，泄露問(wèn)題線(xiàn)索，給后續(xù)工作造成被動(dòng)，也可能給被反映人造成心理壓力，打擊主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。所以，函詢(xún)有其特定的適用范圍，并不是所有的問(wèn)題線(xiàn)索都適合函詢(xún)。

要妥當(dāng)劃定函詢(xún)的適用范圍，可以從反映問(wèn)題的嚴(yán)重程度和清晰程度兩個(gè)方面進(jìn)行判斷。從反映問(wèn)題的嚴(yán)重程度來(lái)看，函詢(xún)適用于比較輕微的問(wèn)題，而且問(wèn)題帶有一般性，即使查清了也只能給予較輕的處分甚至是批評(píng)教育。如果是比較嚴(yán)重的問(wèn)題，應(yīng)直接初步核實(shí)，根據(jù)核實(shí)結(jié)果決定下一步的處置措施，而不應(yīng)簡(jiǎn)單采用函詢(xún)方式了解情況，以免引起被反映人的警覺(jué)，延誤處置時(shí)機(jī)。如果是非常輕微的問(wèn)題，給予批評(píng)教育或提醒談話(huà)即可，不需要函詢(xún)。如果是根本不屬于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)受理范圍內(nèi)的問(wèn)題，直接轉(zhuǎn)有關(guān)部門(mén)處理即可，也不應(yīng)函詢(xún)。從反映問(wèn)題的清晰程度來(lái)看，函詢(xún)適用于較為籠統(tǒng)，可查性不強(qiáng)的問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題多為道聽(tīng)途說(shuō)或主觀(guān)臆測(cè)，往往很難直接核實(shí)，或者直接核實(shí)的成本很高，采用函詢(xún)方式可以不用繞彎子，能較快了解清楚。如果反映的問(wèn)題完全沒(méi)有可查性或者明顯不實(shí)的，直接作了結(jié)處理，不宜先函詢(xún)?cè)倭私Y(jié)，避免浪費(fèi)執(zhí)紀(jì)資源，也防止給被反映人造成不利影響。如果反映的問(wèn)題雖具有一定的可查性，但暫不具備核查條件的，作暫存處理。如果反映的問(wèn)題清楚、可查性強(qiáng)，即使是比較輕微的問(wèn)題，也要初步核實(shí)，快查快結(jié)，而不應(yīng)采用函詢(xún)方式依賴(lài)被反映人的書(shū)面說(shuō)明，避免因函詢(xún)說(shuō)明含糊其辭再行初步核實(shí)延誤辦理時(shí)機(jī)。具體說(shuō)來(lái)，以下七種情形可以適用函詢(xún)。

一是反映違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，但大而化之無(wú)具體線(xiàn)索的問(wèn)題。紀(jì)律是黨的生命，違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的問(wèn)題不是小問(wèn)題，而是涉及大是大非，是一個(gè)政治立場(chǎng)、觀(guān)點(diǎn)、方法的問(wèn)題。中央三令五申，要求嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，問(wèn)題線(xiàn)索處置中要突出這方面的問(wèn)題，不能因?yàn)榫€(xiàn)索籠統(tǒng)就匆匆放過(guò)，作了結(jié)處理，可以對(duì)被反映人函詢(xún)。這既是一次告知提醒，也是一次學(xué)習(xí)回顧，有利于被反映人時(shí)刻繃緊政治紀(jì)律這根弦，始終做政治上的明白人。在此，要堅(jiān)持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子，把握政策界限，注意區(qū)分政治問(wèn)題與學(xué)術(shù)問(wèn)題，不要把一般的學(xué)術(shù)問(wèn)題當(dāng)成政治問(wèn)題處理。

二是反映違反生活紀(jì)律的問(wèn)題，如反映與他人發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系但無(wú)具體線(xiàn)索，或雖有具體線(xiàn)索但通過(guò)外圍核查仍不能完全排除問(wèn)題存在的，可以通過(guò)函詢(xún)對(duì)被反映人起到警示提醒作用。如果純屬無(wú)中生有、惡意中傷，甚至有誣告陷害之嫌的，直接作了結(jié)處理，并視情節(jié)輕重追究舉報(bào)人的相關(guān)責(zé)任。

三是反映領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)申報(bào)不實(shí)，經(jīng)抽查核實(shí)情節(jié)較輕的，可以函詢(xún)讓本人作出解釋說(shuō)明。如果不如實(shí)向組織報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)情節(jié)較重的，直接初步核實(shí)，構(gòu)成違紀(jì)的追究有關(guān)黨紀(jì)責(zé)任。

四是反映異地原單位工作期間的問(wèn)題或者需到國(guó)(境)外查證核實(shí)的問(wèn)題，如果問(wèn)題較輕可以函詢(xún)，不必派人前往異地或境外了解，節(jié)約核查成本。

五是反映問(wèn)題比較籠統(tǒng)，雖列明部分情節(jié)，但欠缺關(guān)鍵要素，不具有可查性，如舉報(bào)被反映人在某某地方多次收受賄賂，但無(wú)具體時(shí)間和行賄對(duì)象，查證難度較大，可以函詢(xún)形式存檔備查。

六是反映的問(wèn)題時(shí)間比較久遠(yuǎn)，查證起來(lái)難度很大，如反映十年前的問(wèn)題，后來(lái)也沒(méi)有收到有關(guān)這一問(wèn)題新的反映，不適合暫存的，可以函詢(xún)讓被反映人說(shuō)明情況，便于將此類(lèi)歷史問(wèn)題盡快作了結(jié)處理，集中精力處理反映當(dāng)前的主要問(wèn)題。

七是被反映人已退休多年，反映其當(dāng)時(shí)在職期間的有關(guān)問(wèn)題，如果問(wèn)題較輕的可以函詢(xún)；如果被反映人已離休或去世的，作了結(jié)處理。*根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第37條的規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)給予開(kāi)除黨籍處分的，即使被反映人已離休或去世的，仍應(yīng)進(jìn)行處置，不能直接了結(jié)。

以下五種情形不宜函詢(xún)：一是反映違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的問(wèn)題，尤其是反映發(fā)生在十八大后、中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后、群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展后仍然頂風(fēng)違紀(jì)的問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題有的雖然比較輕微，但發(fā)生在群眾身邊、社會(huì)關(guān)注度高，需要嚴(yán)查快處、動(dòng)輒則咎，不宜采用函詢(xún)方式，避免影響處置效果；二是反映打擊報(bào)復(fù)類(lèi)問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題多為實(shí)名舉報(bào)，與舉報(bào)人個(gè)人利益訴求密切相關(guān)，一旦函詢(xún)，被反映人極有可能推斷、知曉舉報(bào)人的個(gè)人情況，不利于對(duì)實(shí)名舉報(bào)人的保護(hù)；三是通過(guò)內(nèi)部組織程序，如通過(guò)查閱被反映人的干部人事檔案和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告表》可以了解清楚的事實(shí)，不必函詢(xún)；四是函詢(xún)后又接到相同內(nèi)容信訪(fǎng)舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)被反映人在函詢(xún)中故意隱瞞有關(guān)事實(shí)，未如實(shí)說(shuō)明的，不宜再次函詢(xún)；五是反映問(wèn)題同時(shí)涉及被反映人和所在單位黨組織或紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人的，不宜函詢(xún)，可考慮通過(guò)單獨(dú)談話(huà)了解情況。

三、 函詢(xún)的簽字背書(shū)

2013年10月，中央紀(jì)委要求國(guó)資委紀(jì)委書(shū)記和中國(guó)鐵建紀(jì)委書(shū)記在中國(guó)鐵建業(yè)務(wù)招待費(fèi)核查報(bào)告上簽字背書(shū)，引發(fā)社會(huì)關(guān)注，紛紛肯定簽字背書(shū)在問(wèn)題核查中的積極作用。為增強(qiáng)黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人在問(wèn)題線(xiàn)索處置工作中的責(zé)任意識(shí)，有的地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定*如湖北省紀(jì)委2014年3月印發(fā)的《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行函詢(xún)的暫行辦法》第4條規(guī)定，函詢(xún)對(duì)象對(duì)函詢(xún)問(wèn)題的書(shū)面回復(fù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)黨委(黨組)以及紀(jì)委(紀(jì)檢組)主要負(fù)責(zé)人審簽后，報(bào)送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)函詢(xún)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的函詢(xún)說(shuō)明要經(jīng)所在單位黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人簽字背書(shū)后報(bào)送上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)函詢(xún)說(shuō)明進(jìn)行簽字背書(shū)，是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任落實(shí)的具體舉措，有利于層層傳導(dǎo)壓力，督促黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人從具體問(wèn)題線(xiàn)索入手，了解本單位黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律情況，有針對(duì)性地加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，真正把紀(jì)律立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，避免小錯(cuò)誤演化成大問(wèn)題。

如何簽字背書(shū)，實(shí)踐中存在不同做法。有的將函詢(xún)說(shuō)明當(dāng)呈報(bào)公文處理，僅簽署姓名和日期，或?qū)懮稀耙验啞倍?，表示知曉此事；有的?duì)函詢(xún)說(shuō)明認(rèn)真審核，并簽署是否同意的具體意見(jiàn)；也有的思想認(rèn)識(shí)不到位，擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)，怕得罪人，在函詢(xún)說(shuō)明上不簽署具體意見(jiàn)，事后向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)單獨(dú)說(shuō)明情況時(shí)，表示自己不同意被反映人的函詢(xún)說(shuō)明。

筆者認(rèn)為，簽字背書(shū)的本意是為了讓黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)督，并不僅僅只是簡(jiǎn)單知曉函詢(xún)說(shuō)明內(nèi)容，而是通過(guò)審核把關(guān)，結(jié)合被反映人的一貫表現(xiàn)簽署實(shí)事求是的意見(jiàn)，起到擔(dān)保、證明、監(jiān)督作用，以此為上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審核函詢(xún)說(shuō)明提供輔助參考。以簽字背書(shū)為抓手，還能督促黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人分別扛起全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，了解掌握本單位廉潔自律整體狀況，科學(xué)研判反腐敗斗爭(zhēng)總體形勢(shì)，恰當(dāng)處理好“樹(shù)木與森林”的關(guān)系，有針對(duì)性地做好黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。

實(shí)踐中，個(gè)別黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人簽字背書(shū)不簽署具體意見(jiàn)，主要還是老好人思想作怪，想置身事外，是黨風(fēng)廉政建設(shè)工作失職的一種表現(xiàn)。當(dāng)然，要求簽署具體意見(jiàn)，并不是說(shuō)對(duì)被反映人函詢(xún)說(shuō)明的所有問(wèn)題都要一一了解清楚后才能簽署意見(jiàn)，而是應(yīng)逐項(xiàng)予以說(shuō)明。函詢(xún)涉及多個(gè)問(wèn)題時(shí)，對(duì)于知道或應(yīng)當(dāng)知道的問(wèn)題，必須簽署是否同意的具體審核意見(jiàn)，有相關(guān)證明材料的應(yīng)一并附上；對(duì)于確實(shí)不了解或者目前無(wú)法查證的問(wèn)題，如被反映人在前任領(lǐng)導(dǎo)期間或在原單位工作期間發(fā)生的問(wèn)題，也應(yīng)如實(shí)說(shuō)明情況，不能含糊其辭、模棱兩可。

從全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的各自?xún)?nèi)涵來(lái)看，黨組織主要負(fù)責(zé)人和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人雖同為簽字背書(shū)，但對(duì)二者的要求是不同的。黨組織主要負(fù)責(zé)人作為全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任第一責(zé)任人，是從宏觀(guān)上總體把關(guān)，結(jié)合平時(shí)工作接觸和談心交心情況對(duì)被反映人的德能勤績(jī)廉進(jìn)行全方位掃描，以此帶好隊(duì)伍，把好選人用人關(guān)，防止“帶病提拔”*2016年8月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見(jiàn)》，明確規(guī)定，各級(jí)黨委(黨組)對(duì)選人用人負(fù)主體責(zé)任，黨委(黨組)書(shū)記是第一責(zé)任人，組織人事部門(mén)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)分別承擔(dān)直接責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。。紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人作為全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任第一責(zé)任人，是從問(wèn)題線(xiàn)索入手，結(jié)合平時(shí)群眾信訪(fǎng)舉報(bào)和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)情況進(jìn)行細(xì)致分析，對(duì)被反映人的廉潔情況進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，起到把好維護(hù)紀(jì)律第一道關(guān)口的作用。

在簽字背書(shū)時(shí)，應(yīng)先由紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人簽署意見(jiàn)，再由黨組織主要負(fù)責(zé)人簽署意見(jiàn)，這樣可以防止黨組織主要負(fù)責(zé)人先行簽署意見(jiàn)后，紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人不敢堅(jiān)持原則，隨意附和黨組織主要負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)，使監(jiān)督責(zé)任無(wú)法真正落實(shí)。有的黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人心存顧慮，擔(dān)心簽署不同意見(jiàn)，被反映人知道審簽內(nèi)容后會(huì)記恨在心。在此，應(yīng)該明確審簽流程，作為一種組織程序，被反映人寫(xiě)好函詢(xún)說(shuō)明交所在單位紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人審簽后，由紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人直接轉(zhuǎn)交黨組織主要負(fù)責(zé)人審簽，黨組織主要負(fù)責(zé)人審簽后徑送上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?？茖W(xué)合理設(shè)計(jì)審簽流程，可以防止簽字背書(shū)流于形式，保證簽字背書(shū)的獨(dú)立性和真實(shí)性，保障黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人大膽履職，簽署真實(shí)意見(jiàn)，而不是礙于情面、敷衍塞責(zé)或按照所在單位主要領(lǐng)導(dǎo)的意思簽字背書(shū)。

被反映人為黨組織主要負(fù)責(zé)人或紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人時(shí)，如何簽字背書(shū)。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》要求，各級(jí)紀(jì)委要加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)作用。黨委書(shū)記作為黨委會(huì)的一員，應(yīng)該自覺(jué)接受同級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督，所以，黨委書(shū)記的函詢(xún)說(shuō)明應(yīng)由同級(jí)紀(jì)委書(shū)記審簽監(jiān)督意見(jiàn)。同時(shí)，為了落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”的要求，對(duì)于下級(jí)單位黨組織主要負(fù)責(zé)人的函詢(xún)說(shuō)明，還應(yīng)由分管該單位黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)簽字背書(shū)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)的首要職責(zé)是監(jiān)督駐在部門(mén)(含綜合監(jiān)督的覆蓋單位)黨組及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員，對(duì)于駐在部門(mén)黨組書(shū)記的函詢(xún)說(shuō)明，應(yīng)由派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)審簽監(jiān)督意見(jiàn)。紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人與同級(jí)黨組織主要負(fù)責(zé)人是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，如果紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人的函詢(xún)說(shuō)明由同級(jí)黨組織主要負(fù)責(zé)人簽字背書(shū)，顯然不符合監(jiān)督原理，而且互相簽字背書(shū)也會(huì)使監(jiān)督效果大打折扣。按照黨中央關(guān)于紀(jì)檢體制改革的總體部署，各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主，強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督管理職責(zé)，各級(jí)紀(jì)委也專(zhuān)門(mén)在機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)檢組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督。為保證紀(jì)檢組織獨(dú)立履行職責(zé)，同時(shí)接受上級(jí)紀(jì)檢組織的監(jiān)督，對(duì)于下級(jí)紀(jì)檢組織(包括派駐機(jī)構(gòu))主要負(fù)責(zé)人的函詢(xún)說(shuō)明，應(yīng)由上級(jí)紀(jì)委聯(lián)系該紀(jì)檢組織的分管領(lǐng)導(dǎo)簽字背書(shū)。

四、 函詢(xún)的審核把關(guān)

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)從形式和內(nèi)容兩個(gè)方面對(duì)函詢(xún)說(shuō)明進(jìn)行認(rèn)真審核，形式上看函詢(xún)說(shuō)明每頁(yè)是否有被反映人簽字，如有修改之處，是否也有簽字，是否經(jīng)由所在單位黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人簽字背書(shū)，對(duì)寫(xiě)明有附件的是否附有相關(guān)證明材料；內(nèi)容上重點(diǎn)關(guān)注被反映人是否全部回答函詢(xún)所列問(wèn)題，對(duì)每一問(wèn)題是否說(shuō)明清楚，需要的證明材料是否齊全。被反映人對(duì)函詢(xún)問(wèn)題予以否認(rèn)的，不能簡(jiǎn)單以“沒(méi)有”“不存在”之類(lèi)的話(huà)語(yǔ)籠統(tǒng)回復(fù)，應(yīng)視情況進(jìn)行必要說(shuō)明，并附上相關(guān)證明材料。被反映人因客觀(guān)條件限制無(wú)法收集的物證、書(shū)證，應(yīng)注明保存單位和出處；自己不便收集的證人證言，應(yīng)注明證人姓名和所在單位，便于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)核備查。

對(duì)函詢(xún)說(shuō)明審核把關(guān)時(shí)，除重點(diǎn)審核內(nèi)容的完整性、真實(shí)性、可靠性外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還要關(guān)注被反映人的態(tài)度和認(rèn)識(shí)。有的被反映人對(duì)組織心懷感激，能夠如實(shí)承認(rèn)存在問(wèn)題，逐步分析原因，提出改進(jìn)對(duì)策，這是一種正確對(duì)待的平和心態(tài)，是主動(dòng)揭短、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，也是對(duì)黨組織忠誠(chéng)的表現(xiàn)。被反映人在函詢(xún)說(shuō)明中主動(dòng)承認(rèn)存在問(wèn)題的，也要仔細(xì)辨別，審查認(rèn)錯(cuò)是否出于本人真實(shí)意愿，是否知悉認(rèn)錯(cuò)的紀(jì)律后果，是否附有相應(yīng)的證明材料。有的被反映人心存僥幸，對(duì)函詢(xún)問(wèn)題避重就輕，有選擇性地承認(rèn)錯(cuò)誤，企圖以小錯(cuò)誤掩蓋大問(wèn)題，以較輕的處理蒙混過(guò)關(guān)，這其實(shí)是對(duì)抗組織審查的一種表現(xiàn)，必須嚴(yán)肅處理。還有的被反映人避而不談自己的責(zé)任，反而要求對(duì)舉報(bào)人嚴(yán)懲，這是對(duì)黨組織沒(méi)有敬畏之心，如果此后發(fā)現(xiàn)存在隱瞞、欺騙組織的，應(yīng)初步核實(shí)，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題的要立案調(diào)查，給予相應(yīng)的紀(jì)律處分，問(wèn)題一般的給予組織處理，如調(diào)整職務(wù)或崗位、安排提前退休等。參考簽字背書(shū)意見(jiàn)時(shí)，重點(diǎn)審查黨組織和紀(jì)檢組織主要負(fù)責(zé)人是否盡到了職責(zé)范圍內(nèi)的把關(guān)義務(wù)，結(jié)合問(wèn)題線(xiàn)索的復(fù)雜程度、簽字背書(shū)人的履職能力、簽字背書(shū)人與被反映人的關(guān)系、所在單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的整體狀況等因素綜合考慮簽字背書(shū)意見(jiàn)的可采信度。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)函詢(xún)說(shuō)明提出具體審核意見(jiàn)，可區(qū)分不同情況作如下處理：一是函詢(xún)說(shuō)明形式上不完整，沒(méi)有簽字背書(shū)或欠缺相關(guān)證明材料的，通知被反映人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)一次性補(bǔ)齊；二是函詢(xún)說(shuō)明清楚，所附材料齊全，不能認(rèn)定被反映問(wèn)題存在，也無(wú)條件開(kāi)展進(jìn)一步工作的，作了結(jié)處理；三是函詢(xún)說(shuō)明不清、存在疑點(diǎn)需要補(bǔ)充說(shuō)明的，可考慮第二次函詢(xún)，由被反映人對(duì)尚未說(shuō)清的問(wèn)題繼續(xù)進(jìn)行說(shuō)明；四是被反映人已作出說(shuō)明，尚不能完全排除問(wèn)題存在的可能性，且在現(xiàn)有條件下難以進(jìn)一步開(kāi)展工作的，作暫存處理；五是簽字背書(shū)人不同意被反映人的函詢(xún)說(shuō)明，認(rèn)為嚴(yán)重失實(shí)的，可以初步核實(shí)；六是被反映人在函詢(xún)說(shuō)明中交代確有問(wèn)題，要區(qū)分情況穩(wěn)妥處置，考慮被反映人的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度和事實(shí)情節(jié)，予以從輕處理。按照2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》要求，經(jīng)組織函詢(xún)被認(rèn)定為不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的，必須采取調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等方式及時(shí)予以調(diào)整。

五、 函詢(xún)的紀(jì)律要求

(一)向組織如實(shí)說(shuō)明

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在函詢(xún)通知書(shū)中應(yīng)對(duì)被反映人提出明確要求，告知函詢(xún)說(shuō)明要記入本人廉政檔案，接受函詢(xún)情況要在本單位年度民主生活會(huì)上說(shuō)清楚、談透徹，必須對(duì)組織忠誠(chéng)老實(shí)，若不如實(shí)向組織說(shuō)明，今后查實(shí)了函詢(xún)問(wèn)題，要以欺騙組織從嚴(yán)處理。被反映人應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地作出說(shuō)明，不得隱瞞、編造、歪曲事實(shí)和回避問(wèn)題，不得無(wú)故不回復(fù)函詢(xún)，不得對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行追查和打擊報(bào)復(fù)。對(duì)違反者應(yīng)進(jìn)行批評(píng)教育，責(zé)令整改；情節(jié)嚴(yán)重的，給予組織處理或者紀(jì)律處分。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，在函詢(xún)時(shí)不如實(shí)向組織說(shuō)明問(wèn)題，情節(jié)較重的，應(yīng)給予警告或者嚴(yán)重警告處分。*2015年12月28日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站對(duì)寧夏回族自治區(qū)政府原黨組成員、副主席白雪山違紀(jì)事實(shí)通報(bào)中，就指出其“在組織函詢(xún)時(shí)不如實(shí)向組織說(shuō)明問(wèn)題”。被反映人認(rèn)為需要向組織說(shuō)明的其他問(wèn)題，也可以在函詢(xún)中一并作出說(shuō)明，如果向組織主動(dòng)交代本人應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的問(wèn)題，可以依紀(jì)依規(guī)予以從輕或者減輕處分；如果主動(dòng)交代的其他問(wèn)題涉嫌犯罪的，量刑時(shí)應(yīng)被認(rèn)定為自首，依法予以從輕、減輕或者免除處罰。*參見(jiàn)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2009〕13號(hào))。

(二)認(rèn)真書(shū)寫(xiě)函詢(xún)說(shuō)明

函詢(xún)說(shuō)明是被反映人寫(xiě)給組織的自書(shū)材料，是一件非常莊重、嚴(yán)肅的事情，被反映人必須珍惜機(jī)會(huì)、認(rèn)真對(duì)待，本著對(duì)自己和組織負(fù)責(zé)的態(tài)度，毫無(wú)保留地回答函詢(xún)問(wèn)題。實(shí)踐中，有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要求函詢(xún)說(shuō)明必須由被反映人親筆書(shū)寫(xiě)，這有助于促使被反映人引起重視、積極對(duì)待，但有的被反映人由于事務(wù)繁忙或個(gè)人書(shū)寫(xiě)習(xí)慣，手寫(xiě)字跡潦草、難以辨認(rèn)，容易給簽字背書(shū)以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的后續(xù)審核工作帶來(lái)難度。因此，函詢(xún)說(shuō)明由被反映人親筆書(shū)寫(xiě)的，必須規(guī)范書(shū)寫(xiě)、字跡工整、易于審閱。

(三)嚴(yán)格遵守保密紀(jì)律

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要處理好函詢(xún)與保密的關(guān)系，不能把所有問(wèn)題線(xiàn)索都函詢(xún)，特別是比較嚴(yán)重的問(wèn)題不適合函詢(xún)，否則將掌握的線(xiàn)索和盤(pán)托出，很容易造成失密泄密。即使是適合函詢(xún)的問(wèn)題線(xiàn)索，在總結(jié)歸納問(wèn)題摘要時(shí)也要突出重點(diǎn)，講究方法，轉(zhuǎn)換用語(yǔ)方式，盡量采用寫(xiě)實(shí)手法，恰當(dāng)歸納函詢(xún)問(wèn)題，不能原樣摘錄問(wèn)題線(xiàn)索，更不能摘抄舉報(bào)人的原話(huà)，防止泄密。被反映人不得擴(kuò)散函詢(xún)問(wèn)題，不得與他人串通函詢(xún)說(shuō)明，不得詢(xún)問(wèn)、打聽(tīng)簽字背書(shū)人對(duì)自己所寫(xiě)函詢(xún)說(shuō)明的審簽意見(jiàn)。簽字背書(shū)人也要嚴(yán)守秘密，不得泄露、散布函詢(xún)問(wèn)題和被反映人的函詢(xún)說(shuō)明，不得以任何形式復(fù)印、留存函詢(xún)說(shuō)明材料。

(四)認(rèn)真履行簽字背書(shū)職責(zé)

簽字背書(shū)既是一道組織程序，也是一項(xiàng)紀(jì)律要求，簽字背書(shū)人必須主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、盡職盡責(zé)，認(rèn)真履行審核把關(guān)職責(zé)，既不能明知被反映人存在問(wèn)題，放任不管、知情不報(bào)或故意簽署虛假意見(jiàn)包庇隱瞞，也不能在不了解真實(shí)情況時(shí)，僅憑個(gè)人主觀(guān)猜測(cè)或個(gè)人偏見(jiàn)簽署不同意函詢(xún)說(shuō)明的誤導(dǎo)性意見(jiàn)。簽字背書(shū)人不認(rèn)真履行職責(zé)的，要視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育，情節(jié)嚴(yán)重的，要分別追究全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。*如 2016年《湖南省直司法行政系統(tǒng)關(guān)于對(duì)反映黨員干部問(wèn)題線(xiàn)索進(jìn)行談話(huà)函詢(xún)的實(shí)施辦法》第14條規(guī)定，黨委書(shū)記或者紀(jì)委書(shū)記對(duì)本單位函詢(xún)對(duì)象的書(shū)面說(shuō)明要認(rèn)真審核把關(guān)，如果上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)檢查發(fā)現(xiàn)審核把關(guān)不嚴(yán)、存在明顯問(wèn)題的，按照有關(guān)規(guī)定追究其主體責(zé)任或者監(jiān)督責(zé)任。

2015年9月，中央紀(jì)委書(shū)記王岐山在福建調(diào)研時(shí)指出，黨內(nèi)關(guān)系要正?；?，批評(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開(kāi)展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)。函詢(xún)作為一種柔和執(zhí)紀(jì)方式，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不斷深化“三轉(zhuǎn)”，回歸維護(hù)紀(jì)律本職的體現(xiàn)，今后在問(wèn)題線(xiàn)索處置中會(huì)被運(yùn)用得越來(lái)越多*2016年1至6月，中央紀(jì)委處置反映中管干部問(wèn)題線(xiàn)索中，談話(huà)函詢(xún)507件次；全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)談話(huà)函詢(xún)42 341件次，體現(xiàn)出全面從嚴(yán)治黨真正嚴(yán)起來(lái)了。參見(jiàn)：《全面從嚴(yán)治黨 必須用好第一種形態(tài)》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2016年7月25日，第1版。，這就要求我們準(zhǔn)確把握函詢(xún)的定位，既不能泛化函詢(xún)的功能，希望通過(guò)函詢(xún)解決所有問(wèn)題，也不能低估函詢(xún)的積極作用，忽視其在問(wèn)題線(xiàn)索處置中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。2015年6月，中組部印發(fā)了《關(guān)于組織人事部門(mén)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行提醒、函詢(xún)和誡勉的實(shí)施細(xì)則》，對(duì)組織人事部門(mén)運(yùn)用函詢(xún)了解問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范細(xì)化，上述對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用函詢(xún)處置問(wèn)題線(xiàn)索的幾點(diǎn)思考，對(duì)組織人事部門(mén)運(yùn)用函詢(xún)也具有參考借鑒意義。

[責(zé)任編輯 羅海豐]

Reflections on the Application of Inquiry Letter to Disposition of Problem Clues in Discipline Inspection and Supervision Organs

CHEN Zhen

(ChinaAnti-CorruptionResearchCenter,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732,China)

Since the Eighteenth National Congress of the Party, the Central Discipline Inspection Commission has attached great importance to the application of inquiry letter to disposition of problem clues, which reflects that Discipline Inspection and Supervision Organs innovate the disposing method of clues and transform the concept of supervising and enforcing discipline. Inquiry letter is mainly applied to mild, common or more general problems or those with difficulty to verify. The statement of inquiry letter should be signed and endorsed by both the principal of the party organization and the principle of discipline inspection organization in the unit where the person being reported of problems works. By signing and endorsing the statement of inquiry letter, instead of a mere awareness of the content, the principal acknowledges that he or she has reviewed and checked the statement, and would guarantee and certify that the information in the statement?is true and correct, which promotes the implement of the responsibilities of the construction subjects of clean government and the oversight responsibilities. People being reported of problems should truthfully explain the problems to the organization and carefully write statement. Any concealment and deception will be severely punished, based on the seriousness of the circumstances, giving such punishment as criticism and education, organizational punishment or party disciplinary punishment.

Discipline Inspection and Supervision Organs; inquiry letter; problem clues; disposition; reflections

2016- 11- 01

陳振，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院助理研究員，從事刑事法學(xué)與廉政研究。

D630.9

A

1671-394X(2016)12- 0011- 06