鄒平學(xué)，曾祥義

（深圳大學(xué)法學(xué)院，深圳518060）

構(gòu)建我國(guó)憲法監(jiān)督制度的理論思考——以完善實(shí)效性違憲審查制度為視角

鄒平學(xué)，曾祥義

（深圳大學(xué)法學(xué)院，深圳518060）

縱觀世界各國(guó)可以發(fā)現(xiàn)，是否存在具有實(shí)效性的違憲審查制度是衡量一個(gè)國(guó)家民主和法治發(fā)展程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，我國(guó)應(yīng)該盡快建立起具有實(shí)效性的違憲審查制度。這一制度對(duì)于解決我國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)治理面臨的基本矛盾具有重要作用，我國(guó)憲法監(jiān)督制度失效失能的癥結(jié)在于違憲審查制度不夠健全、完善并切實(shí)有效，盡快建立實(shí)效性的違憲審查制度顯得十分緊迫和必要。而要建立具有中國(guó)特色的違憲審查制度，就必須澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，破解理論難題，解決人民主權(quán)與分權(quán)制衡是否存在矛盾沖突、憲法至上和憲法適用之間的邏輯斷裂如何彌合、人民主權(quán)理論與違憲審查制度是否沖突、違憲審查機(jī)關(guān)與憲法解釋機(jī)關(guān)是否存在權(quán)力沖突、違憲審查機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源及獨(dú)立性和民主正當(dāng)性等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，借鑒其他國(guó)家違憲審查制度模式，建立起我國(guó)復(fù)合型的違憲審查模式。

實(shí)效性；違憲審查制度；憲法監(jiān)督制度

一、問(wèn)題的提出

違憲審查制度的構(gòu)建，是各國(guó)憲法實(shí)施制度的重中之重。從世界各國(guó)違憲審查制度的實(shí)踐來(lái)看，全球194個(gè)具有成文憲法的國(guó)家中，已有165個(gè)國(guó)家明確規(guī)定了違憲審查制度，違憲審查制度在全球成文憲法國(guó)家中的覆蓋率接近90%［1］。這表明違憲審查制度已成為現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展憲治民主和實(shí)現(xiàn)法治的一項(xiàng)重要制度。從我國(guó)1982年憲法頒布實(shí)施以來(lái)，理論界和法律實(shí)務(wù)人士一直呼吁落實(shí)憲法規(guī)定，建立違憲審查制度。探討構(gòu)建違憲審查制度的必要性、可行性和制度機(jī)制方案等諸問(wèn)題一直是我國(guó)憲法學(xué)界的研究熱點(diǎn)，對(duì)此問(wèn)題研究的持續(xù)之久，討論之熱，論證之深，比較之廣，在我國(guó)憲法學(xué)的所有問(wèn)題域里無(wú)出其右，無(wú)數(shù)學(xué)者提出諸多方案、建議和設(shè)想，但現(xiàn)實(shí)是我國(guó)遲遲未能建立起具有實(shí)效性的違憲審查制度。當(dāng)務(wù)之急，不僅在于違憲審查制度是否完美和先進(jìn)，更在于是否具有實(shí)效性，是否具有符合憲治國(guó)家憲法監(jiān)督共同性的、常規(guī)常理的制度安排，是否能夠解決實(shí)際問(wèn)題。2014年10月，中共中央十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》提出要健全和完善憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。《決定》同時(shí)提出要完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度。這個(gè)《決定》為我國(guó)新時(shí)期構(gòu)建實(shí)效性違憲審查制度提供了政策指引和路線指南。從《決定》的內(nèi)容可以看出，一切國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。這表明即使是作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨、作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)，也必須以憲法作為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，若它們有違反憲法的行為也必須予以追究和糾正。但該《決定》只是提到加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。可以說(shuō)，《決定》對(duì)憲法監(jiān)督制度的規(guī)定的著力點(diǎn)僅限于法規(guī)備案審查制度，還沒(méi)有把法律納入審查的范圍，離實(shí)效性的違憲審查制度仍有不小的距離。本文對(duì)建立我國(guó)實(shí)效性的違憲審查制度進(jìn)行再審視，闡述構(gòu)建實(shí)效性違憲審查制度的現(xiàn)實(shí)迫切性，澄清既有認(rèn)識(shí)誤區(qū)，破解理論難題，設(shè)計(jì)可行的體制機(jī)制構(gòu)建路徑，以期對(duì)這個(gè)老生常談的話題作出新的理論思考。

二、實(shí)效性的違憲審查制度對(duì)解決國(guó)家及社會(huì)治理面臨的基本矛盾具有重要作用

違憲審查制度對(duì)于保證憲法實(shí)施的價(jià)值和功能首屈一指，它對(duì)一國(guó)的民主法治建設(shè)的重要意義不言而喻。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，提出全面建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)和任務(wù)，提出要發(fā)揮憲法的根本大法的作用。實(shí)事求是地看，我國(guó)憲法的最高法律效力和根本大法的作用并沒(méi)有在社會(huì)實(shí)踐中發(fā)揮出來(lái)，究其癥結(jié)乃在于憲法實(shí)施缺乏實(shí)效性的違憲審查制度予以保障。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)不是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需求與落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的矛盾，而是人民日益增長(zhǎng)的民主法治訴求、日益提高的權(quán)利意識(shí)與我們黨和政府工作人員尤其是基層公務(wù)人員相對(duì)落后的民主執(zhí)政能力、依法執(zhí)政能力和科學(xué)執(zhí)政能力之間的矛盾，是民間社會(huì)日益增長(zhǎng)的民主法治需求動(dòng)力與快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提升較高的生活水準(zhǔn)對(duì)于增強(qiáng)執(zhí)政合法性的邊際效應(yīng)遞減之間的矛盾。一言以蔽之，是廣大民眾和社會(huì)日益增長(zhǎng)的法治觀念、法治需求與國(guó)家的法治供給能力不足之間的矛盾。要解決這一基本矛盾，則必須發(fā)揮違憲審查制度在解決國(guó)家和社會(huì)治理的基本矛盾中重要和不可替代的功能。依據(jù)世界各國(guó)違憲審查制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，違憲審查制度在以下四個(gè)方面可以較好地解決上述基本矛盾。

第一，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，可以確保中央和地方各級(jí)立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定行使立法權(quán)。確保在《立法法》修改后，中央、地方的立法權(quán)行使做到真正依據(jù)憲法規(guī)定，從而確保我國(guó)法律體系的有機(jī)統(tǒng)一，確保法制的統(tǒng)一。防止地方立法出現(xiàn)違反憲法和上位法，防止上位法和下位法沖突混亂；減少因立法混亂導(dǎo)致的執(zhí)法、司法混亂［2］24-25。

第二，依據(jù)憲法解決中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間、中央與地方國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭(zhēng)議，防止部門(mén)主義和地方主義現(xiàn)象，防止權(quán)力過(guò)于集中或權(quán)力過(guò)于分散。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型改革時(shí)期，中央與地方的權(quán)力分配、國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭(zhēng)議急需依據(jù)憲法來(lái)化解。部門(mén)主義和地方保護(hù)主義的立法，需要違憲審查制度來(lái)加以糾正［2］24-25。

第三，構(gòu)建違憲審查制度，建立憲法訴訟制度，有效防范國(guó)家權(quán)力隨意侵犯公民基本權(quán)利，為公民基本權(quán)利保障提供憲法上的救濟(jì)途徑。我國(guó)雖已建成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，但是憲法上的公民基本權(quán)利在部門(mén)法律中缺少保障的情況還很多，比如隱私權(quán)、宗教信仰自由、居住遷移自由、受教育權(quán)、言論自由、出版自由等權(quán)利在民事法律、刑事法律中沒(méi)有建立起配套的保護(hù)救濟(jì)制度。近年來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)侵犯公民基本權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，但公民無(wú)法通過(guò)有效途徑為自己的基本權(quán)利尋求救濟(jì)。

第四，建立違憲審查制度，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，維護(hù)法律秩序的安定和統(tǒng)一，有助于維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施憲法和法律活動(dòng)的權(quán)威性，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)法律權(quán)威的信仰，從而在全社會(huì)形成對(duì)制度的“信賴原則”。依法治國(guó)賴以實(shí)現(xiàn)的最深厚基礎(chǔ)在于全社會(huì)形成依法辦事的風(fēng)氣，公權(quán)機(jī)關(guān)和公民對(duì)憲法和法律有虔誠(chéng)的信仰。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法、司法行為在全社會(huì)缺乏公信力和權(quán)威性的主要原因就是沒(méi)有樹(shù)立起對(duì)憲法和法律的信仰。比如，我國(guó)憲法和法律規(guī)定司法的兩審終審制，但現(xiàn)實(shí)情況是，生效判決或終審判決未起到定紛止?fàn)幍淖饔茫芏喟讣?jīng)過(guò)二審、再審后，還會(huì)有繼續(xù)進(jìn)行上訪、申訴的情況。

三、我國(guó)憲法監(jiān)督制度失效失能的癥結(jié)在于實(shí)效性的違憲審查制度闕如

憲法和立法法明確規(guī)定了違反憲法的行為必須予以追究，也明確規(guī)定了憲法監(jiān)督制度，不少學(xué)者認(rèn)為我國(guó)憲法和立法法中已存在違憲審查制度。但筆者認(rèn)為，從憲法和立法法的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)目前只存在形式意義上的憲法監(jiān)督制度，但違憲審查制度這個(gè)核心制度不夠健全、完善并切實(shí)有效。這導(dǎo)致我國(guó)憲法監(jiān)督制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出追究違憲行為的作用。其帶來(lái)的負(fù)面影響表現(xiàn)在：

（一）對(duì)憲法的作用欠缺全面正確的認(rèn)識(shí)

由于憲法沒(méi)有發(fā)揮判斷和處理違憲行為的實(shí)質(zhì)作用，以致對(duì)憲法的主流認(rèn)識(shí)僅停留在憲法是國(guó)家的根本大法、具有最高法律效力、憲法是治國(guó)安邦的總章程等諸如此類的政治口號(hào)宣傳式的層面。法治實(shí)踐中只是把憲法作為制定法律的依據(jù)，但是對(duì)于憲法作為根本大法的最高法律效力如何體現(xiàn)，根本法的地位和權(quán)威如何得到保障，憲法是不是立法、執(zhí)法、司法、守法的最高依據(jù)，憲法如何引領(lǐng)依法治國(guó)和推進(jìn)法治國(guó)家等重大內(nèi)容，都缺乏看得見(jiàn)、摸得著的實(shí)踐體認(rèn)，自然全社會(huì)對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也僅僅停留在觀念和理想層面。

（二）對(duì)違憲概念缺乏正確認(rèn)識(shí)

由于沒(méi)有實(shí)效性的違憲審查制度，以致不少人對(duì)違憲的概念、違憲與違法的界限和關(guān)系、違憲的本質(zhì)等缺乏正確認(rèn)識(shí)。例如傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，違憲和違法是同一概念，違憲行為不需要單獨(dú)追究，只要追究違法行為就可以糾正違憲行為了。還有，對(duì)違憲應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任、應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么樣的形式體現(xiàn)出來(lái)，違憲責(zé)任與違法責(zé)任有什么不同，違憲行為的處理與違法行為的處理應(yīng)該如何銜接等等，全社會(huì)普遍對(duì)這些問(wèn)題缺乏認(rèn)識(shí)［3］181。

（三）對(duì)違憲主體、違憲審查的對(duì)象等基本問(wèn)題缺少法律規(guī)定

《憲法》第5條規(guī)定：一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。但哪些機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人可能成為違憲的主體，憲法沒(méi)有規(guī)定，其他法律中也找不到明確規(guī)定。同樣，既然一切違憲行為都要予以追究，那么對(duì)違憲行為進(jìn)行審查的對(duì)象具體包括哪些范圍呢，這些都在憲法和法律中找不到具體規(guī)定。

（四）對(duì)全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律的違憲可能性欠缺認(rèn)識(shí)，缺少對(duì)法律進(jìn)行違憲審查的制度［3］179-180

首先，從實(shí)定法規(guī)定來(lái)看，《立法法》第87條規(guī)定：憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。從這個(gè)條文可以發(fā)現(xiàn)，“一切法律”都不得同憲法相抵觸，這自然就包括全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律。由此可見(jiàn)，全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律顯然具有違憲可能性。①?gòu)睦碚撋蟻?lái)講，憲法制定是全國(guó)人大作為制憲機(jī)關(guān)行使的制憲權(quán)，立法和憲法修改是全國(guó)人大作為立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)。制憲權(quán)和立法權(quán)是原創(chuàng)性權(quán)力和派生性權(quán)力的關(guān)系。雖然二者的主體都是全國(guó)人大，但權(quán)力的屬性和行使程序均不同，全國(guó)人大行使立法權(quán)違憲的可能性是完全存在的。但問(wèn)題是如果全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律違憲，什么機(jī)關(guān)具有判斷權(quán)呢？根據(jù)立法法的備案審查規(guī)定，法律不是備案審查的范圍。從憲法規(guī)定來(lái)看，全國(guó)人大有權(quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)制定的違憲的法律，但全國(guó)人大制定的法律是否違憲，誰(shuí)來(lái)判斷？憲法和法律中找不到明確規(guī)定。

還有，從《行政訴訟法》第53條規(guī)定來(lái)看，只能對(duì)規(guī)范性文件提出附帶性審查，對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章均不能提出審查。因此，在我國(guó)民事、刑事、行政三大訴訟中，法院均不能對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行合憲性審查。

（五）違憲審查主體模糊不清，違憲審查機(jī)構(gòu)一直沒(méi)有實(shí)際建立起來(lái)［3］182-183

從世界各國(guó)違憲審查實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)都規(guī)定了專門(mén)的審查機(jī)構(gòu)來(lái)從事違憲審查。但是我國(guó)自1954年以來(lái)，一直沒(méi)有能建立起專門(mén)的違憲審查機(jī)構(gòu)，且對(duì)違憲審查的主體的認(rèn)識(shí)一直模糊不清。

首先，從憲法的規(guī)定來(lái)看，憲法規(guī)定全國(guó)人大修改憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施，有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃ǎO(jiān)督憲法實(shí)施，有權(quán)改變或撤銷國(guó)務(wù)院及省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的違憲及違法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。從這些規(guī)定來(lái)看，似乎全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是違憲審查機(jī)關(guān)。但憲法又規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)命令、指示和規(guī)章，有權(quán)改變或撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。從這些規(guī)定來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的違憲審查機(jī)關(guān)并不是專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，而是由多元的、多層級(jí)的主體構(gòu)成的。

其次，從憲法和立法法的規(guī)定來(lái)看，憲法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)都沒(méi)有憲法解釋權(quán)。這樣，問(wèn)題就來(lái)了，沒(méi)有憲法解釋權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)能行使違憲審查權(quán)嗎？如果不能，那么憲法和立法法中的“有權(quán)改變或撤銷”該如何理解？顯然，這是憲法和立法法中存在立法上的混亂。

（六）憲法監(jiān)督方式單一，違憲審查缺乏程序保障和實(shí)操性，違憲制裁措施的制裁性不強(qiáng)，憲法監(jiān)督缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性［3］185-187

首先，憲法監(jiān)督制度只在憲法和立法法中有規(guī)定，主要的監(jiān)督是針對(duì)法規(guī)、規(guī)章的審查，以及規(guī)范性文件的審查，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)侵犯公民基本權(quán)利的違憲行為，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的制裁性措施。國(guó)家賠償法中只規(guī)定了刑事賠償和行政賠償，沒(méi)有規(guī)定違憲行為造成損害的賠償，也沒(méi)有規(guī)定針對(duì)違憲行為的救濟(jì)。行政訴訟中只能針對(duì)規(guī)范性文件提出附帶性審查，對(duì)法規(guī)、規(guī)章均不得提出審查請(qǐng)求。

其次，盡管存在法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的審查，但是這種審查是備案審查，事后審查，無(wú)法事先防范違憲法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)。若違憲的法規(guī)、規(guī)章違憲并侵犯了公民基本權(quán)利，其制定機(jī)關(guān)需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任？有哪些懲罰性或制裁性措施？憲法和立法法中均找不到規(guī)定。

再次，憲法監(jiān)督缺少程序保障。憲法規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)均有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，但是如何進(jìn)行監(jiān)督，按照什么程序進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的形式有哪些，對(duì)哪些對(duì)象進(jìn)行什么方式的監(jiān)督等等，這些問(wèn)題憲法上均找不到相應(yīng)的規(guī)定。立法法規(guī)定了法規(guī)規(guī)章備案審查制度，但沒(méi)有對(duì)程序進(jìn)行明確規(guī)定。

四、盡快建立實(shí)效性的違憲審查制度的緊迫性和必要性

（一）行政訴訟無(wú)法起到追究和糾正違憲行為的作用

2014年11月，我國(guó)《行政訴訟法》完成了自1989年以來(lái)的最大修改，本次修正最值得關(guān)注的亮點(diǎn)之一是增加了第53條的規(guī)定：當(dāng)事人在行政訴訟中可以附帶對(duì)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求。這一條款被理論界和司法實(shí)踐人士稱為行政訴訟中的一大進(jìn)步。但認(rèn)真研究該條款就不難看出，這一新增條款的進(jìn)步性非常有限：第一，沒(méi)有明確規(guī)定規(guī)范性文件的定義，也沒(méi)有規(guī)定規(guī)范性文件的范圍，更沒(méi)有規(guī)定規(guī)范性文件與規(guī)章、行政法規(guī)的區(qū)別是什么；第二，該條僅限于規(guī)范性文件，不能適用于行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章，因此當(dāng)事人無(wú)法提出具體行政行為所依據(jù)的行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章是否合法的審查請(qǐng)求；第三，規(guī)范性文件與部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)、地方規(guī)章沒(méi)有清晰區(qū)分。實(shí)踐中很多具體行政行為所依據(jù)的可能看起來(lái)是規(guī)章，實(shí)則是規(guī)范性文件，以致當(dāng)事人可能也無(wú)法提出審查請(qǐng)求；第四，人民法院收到審查請(qǐng)求后，只能轉(zhuǎn)給規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)處理，人民法院自身無(wú)權(quán)作出處理；第五，人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不能直接裁定撤銷和廢止，只能選擇不適用該文件，法院的這種處理僅對(duì)個(gè)案具有效力［4］。

從上述情況來(lái)看，現(xiàn)行的行政訴訟法對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查制度，無(wú)法真正起到追究和糾正規(guī)范性文件違憲的作用。

（二）立法法修改凸顯了建立實(shí)效性違憲審查制度的緊迫性

中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)的決定的提出，明確了地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月，我國(guó)立法法迎來(lái)了一次大的修改，其中最大亮點(diǎn)之一在于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。全國(guó)設(shè)區(qū)的市共284個(gè)，根據(jù)修改前的立法法規(guī)定，享有地方立法權(quán)的僅有49個(gè)（包括27個(gè)省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市），其他235個(gè)設(shè)區(qū)的市沒(méi)有地方立法權(quán)。這次立法法的修改依據(jù)十八屆四中全會(huì)的決定，賦予了284個(gè)設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，極大地?cái)U(kuò)大了享有地方立法權(quán)的范圍。其積極意義雖不容低估，但卻帶來(lái)一系列新的隱憂與問(wèn)題：

一是地方立法權(quán)擴(kuò)大后，相比從前，各級(jí)地方人大及其常委會(huì)和各級(jí)地方政府制定的地方法規(guī)、地方規(guī)章的數(shù)量將會(huì)成倍增長(zhǎng)，但是地方法規(guī)與行政法規(guī)、地方法規(guī)與行政規(guī)章、行政規(guī)章與地方規(guī)章的立法權(quán)限如何劃分，如何規(guī)范地方立法權(quán)行使等立法權(quán)劃分系列問(wèn)題，新的立法法仍然欠缺配套的制度。

二是立法法對(duì)行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章的備案審查制度沒(méi)有作出重大修改，立法主體擴(kuò)大和地方立法權(quán)擴(kuò)大后，由于地方人大及其常委會(huì)和地方政府立法能力參差不齊、立法水平良莠不齊，因此地方法規(guī)和地方規(guī)章違反憲法和法律的可能性大大增加。

三是法規(guī)、規(guī)章備案審查為事后審查制，在法規(guī)、規(guī)章頒布生效后才備案，這種備案并不是生效審查、實(shí)質(zhì)審查，徒具形式意義，無(wú)法真正事先防范法規(guī)、規(guī)章違憲情形發(fā)生。

四是享有改變或撤銷違憲法律、法規(guī)、規(guī)章權(quán)力的主體多元、分散。根據(jù)立法法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)均有權(quán)改變或撤銷違憲的法律、法規(guī)或規(guī)章，這樣多元分散的主體實(shí)際上不能嚴(yán)格按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合憲合法審查。

綜上所述，立法法的修改實(shí)際上加劇了我國(guó)建立實(shí)效性違憲審查制度的緊迫性。

（三）憲法實(shí)施的窘境和困局亟需實(shí)效性的違憲審查制度來(lái)化解

毋庸諱言，我國(guó)憲法在實(shí)施過(guò)程中陷入了相當(dāng)?shù)木骄?、困境甚至危機(jī)，其突出表現(xiàn)就是憲法作為國(guó)家的根本大法，沒(méi)有發(fā)揮其作為法的作用和效力，也沒(méi)有在國(guó)家和社會(huì)生活真正得到實(shí)施［5］807-808。這些危機(jī)和困境表現(xiàn)在七個(gè)方面：其一，在國(guó)家機(jī)關(guān)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力層面，國(guó)家機(jī)關(guān)組織構(gòu)成和權(quán)力界限經(jīng)常突破憲法約束，從中央到地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)突破機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定已司空見(jiàn)慣。國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力膨脹的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，這些顯然屬于違反憲法和國(guó)家機(jī)關(guān)組織法的行為，實(shí)踐中被追責(zé)的情況罕見(jiàn)。其二，國(guó)家立法機(jī)關(guān)不必為自己的行為尋求憲法的正當(dāng)性，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)就是憲法的解釋者和監(jiān)督者，自己為自己解釋、自己監(jiān)督自己，這樣的監(jiān)督只能依靠自覺(jué)的道德約束。其三，憲法不是依法行政的根據(jù)，行政機(jī)關(guān)及其官員不必考慮憲法的具體規(guī)定及其立憲意義，也無(wú)須擔(dān)心自己的行政行為是否違反憲法，因?yàn)榭v然存在違反憲法的行為，也不需要接受司法審查。其四，在司法層面，法官早已置身于憲法之外，因?yàn)閼椃ú荒茏鳛榉ㄔ簩徖戆讣姆梢罁?jù)，司法判決不能引用憲法作為判決依據(jù)。在行政訴訟中，法院不能對(duì)行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行合憲性審查［5］807-808。其五，憲法解釋權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)享有，但自1954年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)從未對(duì)憲法進(jìn)行過(guò)正式的解釋。幾次憲法修改案多數(shù)不涉及國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力和公民基本權(quán)利問(wèn)題，只側(cè)重憲法序言和經(jīng)濟(jì)制度等方面的修改。其六，憲法監(jiān)督權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)享有，但自1982年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)從未對(duì)憲法實(shí)施情況進(jìn)行過(guò)檢查或提出過(guò)憲法實(shí)施報(bào)告、憲法監(jiān)督報(bào)告，全國(guó)人大常委會(huì)也從未對(duì)任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)提出過(guò)違憲質(zhì)詢。其七，在社會(huì)生活中，普通公民只能抽象感受到憲法的高高在上，但無(wú)從具體感受到憲法與公民生活息息相關(guān)，公民的憲法權(quán)利遭受侵犯時(shí)，無(wú)法依據(jù)憲法尋求司法救濟(jì)和得到保護(hù)。

從上述七個(gè)方面可以看出，憲法解釋、憲法監(jiān)督幾十年來(lái)在常態(tài)化和有效性上都亟待加強(qiáng)；憲法在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面實(shí)際上沒(méi)有發(fā)揮其根本大法的作用，根本大法被虛置了。憲法實(shí)施面臨的危機(jī)和困境亟待實(shí)效性的違憲審查制度來(lái)化解。

五、建立實(shí)效性違憲審查制度需要澄清的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和破解的理論難題

我國(guó)憲法自1954年頒布以來(lái)，特別是1982年修改以來(lái)，理論界和實(shí)務(wù)界雖然一直在呼吁建立實(shí)效性的違憲審查制度，幾乎窮盡了各種可能的方案，但六十多年過(guò)去了，實(shí)效性的違憲審查制度一直沒(méi)有能建立起來(lái)，其原因有制度的原因，更多的是認(rèn)識(shí)誤區(qū)的干擾和理論難題尚未得到破解。梳理起來(lái)，這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)和理論難題主要有如下六個(gè)方面：

（一）人民主權(quán)與分權(quán)制衡是否存在矛盾沖突

《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！边@一條規(guī)定其實(shí)就是人民主權(quán)原則在憲法中的體現(xiàn)。從世界各國(guó)憲法的規(guī)定來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的憲法都規(guī)定了人民主權(quán)原則。人民主權(quán)理論的主要觀點(diǎn)認(rèn)為：人民是國(guó)家最高權(quán)力的來(lái)源，主權(quán)屬于人民，人民的公意在國(guó)家中表現(xiàn)為最高權(quán)力，主權(quán)是公意的表現(xiàn)。人民主權(quán)理論的創(chuàng)立者盧梭認(rèn)為，人民主權(quán)具有兩個(gè)基本特性：第一是主權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性；第二是主權(quán)的不可分割性［6］。人民主權(quán)理論在英國(guó)法律制度實(shí)踐中發(fā)展成為議會(huì)至上原則。根據(jù)英國(guó)議會(huì)至上原則，英國(guó)議會(huì)制定的法律不接受司法審查。

但從現(xiàn)代民主國(guó)家和政治實(shí)踐來(lái)看，我們知道國(guó)家主權(quán)雖然屬于人民，但人民不可能直接去行使國(guó)家權(quán)力，人民只能選出自己的代表和代表機(jī)關(guān)來(lái)行使國(guó)家權(quán)力。所以，人民代表和人民代表機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)人民的選舉而代表人民行使國(guó)家權(quán)力，這就是現(xiàn)代國(guó)家民主正當(dāng)性通過(guò)間接民主制方式得以實(shí)現(xiàn)的制度形態(tài)。但這是一種擬制的法律正當(dāng)性，因?yàn)檫@種擬制的正當(dāng)性認(rèn)為，人民代表和代表機(jī)關(guān)是人民選舉出來(lái)的，他們代表了人民，體現(xiàn)了人民的意志，實(shí)質(zhì)上是人民主權(quán)的表現(xiàn)。

進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，人民享有主權(quán)和人民代表、代表機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力是兩個(gè)完全不同意義上的概念。人民享有主權(quán)是立憲意義的概念，它的本質(zhì)是主權(quán)來(lái)源于哪里，主權(quán)屬于誰(shuí)的問(wèn)題；人民代表和代表機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力是立法、執(zhí)法、司法上的概念，它的本質(zhì)是具體的國(guó)家權(quán)力由誰(shuí)來(lái)行使、如何行使的問(wèn)題。從現(xiàn)代國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是議會(huì)制國(guó)家，還是我國(guó)的全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，都是由人民代表組成的代表機(jī)關(guān)，它們只是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。人民主權(quán)是原創(chuàng)性權(quán)力，人民代表、代表機(jī)關(guān)的權(quán)力是派生性權(quán)力，人民代表和代表機(jī)關(guān)行使權(quán)力是完全有可能存在越權(quán)、濫用權(quán)力、權(quán)力腐敗等情形的，因此需要權(quán)力分立、權(quán)力制約來(lái)限制和規(guī)范人民代表機(jī)關(guān)的權(quán)力行使［7］39-40。

事實(shí)上，世界各國(guó)規(guī)定的權(quán)力分立和權(quán)力制衡與人民主權(quán)并不矛盾也并不沖突。這是因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定的人民主權(quán)雖然具有不可分割性、不可轉(zhuǎn)讓性，但國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力分立和權(quán)力制衡制度，并未分割了國(guó)家的主權(quán)，而只是在主權(quán)統(tǒng)攝之下，規(guī)定代表人民行使國(guó)家權(quán)力的各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力分配和權(quán)力監(jiān)督的一種制度?，F(xiàn)代國(guó)家的立法、行政、司法機(jī)關(guān)行使的國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一起來(lái)就代表國(guó)家主權(quán)，國(guó)家主權(quán)之下自然可以細(xì)化分出立法、司法、執(zhí)法等權(quán)力，它們之間的分權(quán)及制衡關(guān)系還是服從和服務(wù)于人民主權(quán)原則的。但我們的問(wèn)題是，雖然承認(rèn)人民主權(quán)原則，但對(duì)分權(quán)制衡卻一直存有偏見(jiàn)，甚至將其妖魔化為西方政治制度而無(wú)端排斥。

（二）憲法至上和憲法適用之間的邏輯斷裂如何彌合

現(xiàn)代憲制民主下，對(duì)權(quán)力的不信任和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的懷疑外化為一種制度性的約束手段，這是現(xiàn)代憲制民主對(duì)政治文化的最大貢獻(xiàn)。在約束立法權(quán)和政府權(quán)力的問(wèn)題上，近代以來(lái)存在兩種對(duì)立的觀念：議會(huì)至上觀念和憲法至上觀念。議會(huì)至上的觀念強(qiáng)調(diào)議會(huì)權(quán)力只受到選民的制約，不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約；立法機(jī)關(guān)立法時(shí)需依據(jù)憲法的規(guī)定，但其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)宣告立法機(jī)關(guān)的立法違憲。憲法至上的觀念強(qiáng)調(diào)議會(huì)的權(quán)力受到憲法的約束，議會(huì)并沒(méi)有高于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT(mén)政治機(jī)關(guān)的合憲審查［8］。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的政治體制和憲法規(guī)定，我國(guó)的全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由它選舉產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)。憲法和立法法規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)違反憲法的行為，必須予以追究；一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。這些規(guī)定表明，我國(guó)的違憲審查要堅(jiān)持憲法至上理念，但又不得否定全國(guó)人大的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。這之間的邏輯斷裂的實(shí)際效果就是帶來(lái)憲法至上的空洞化和憲法適用的擱淺。很顯然，要堅(jiān)持憲法至上觀念，就必須落實(shí)憲法作為根本大法的法律效力和法律權(quán)威，就必須堅(jiān)持把包括全國(guó)人大及其常委會(huì)在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力行為，一切法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都納入合憲審查的范圍［3］125-126。這是憲法至上的必然邏輯結(jié)果，憲法至上必須用憲法適用來(lái)保障。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)憲法只是作為立法機(jī)關(guān)立法的指導(dǎo)和依據(jù)，憲法不是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)和指導(dǎo)。憲法作為根本大法，其法律效力沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，憲法沒(méi)有得到真正適用。要真正落實(shí)憲法至上理念，必須讓?xiě)椃軌虮恍姓C(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中廣泛適用，憲法作為法律，必須在適用中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。憲法只有在適用中通過(guò)反復(fù)地約束立法、執(zhí)法和司法行為，才會(huì)有權(quán)威，才會(huì)被信仰。否則，憲法就只能是“沒(méi)有牙齒的老虎”。

（三）人民主權(quán)理論與違憲審查制度是否沖突

我國(guó)建立實(shí)效性的違憲審查制度，還面臨如何處理好違憲審查機(jī)關(guān)與最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系的難題。堅(jiān)守最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的這個(gè)“最高性”與保障這個(gè)制度的“制度安排”并不矛盾，即使違憲審查制度獲得最高的授權(quán)。如果我們承認(rèn)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的這個(gè)“最高性”派生于人民主權(quán)的話，那么我們就有理由以最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的“最高性”去接受違憲審查制度，就應(yīng)該不僅完善這一制度，還要使其切實(shí)有效。

應(yīng)當(dāng)看到，首先，在現(xiàn)代民主國(guó)家，國(guó)家主權(quán)來(lái)自人民，而不是任何國(guó)家機(jī)關(guān)。人民主權(quán)和代表人民行使主權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)是兩個(gè)概念。邏輯上講，人民主權(quán)的唯一性并不能推演出代表人民行使主權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的唯一性［7］39-40。人民主權(quán)是最廣大民意的體現(xiàn)，民意代表機(jī)關(guān)的意志并不能等同于民意。人民主權(quán)制定憲法，憲法授權(quán)立法、行政、司法機(jī)關(guān)代表人民行使國(guó)家權(quán)力，因此任何國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力均來(lái)自人民的授權(quán)，來(lái)自憲法的授權(quán)。

其次，我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！边@不能必然推導(dǎo)出，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)只能是人大，也就是說(shuō)，全國(guó)人大及地方各級(jí)人大并不能代表主權(quán)的全部。違憲審查機(jī)關(guān)只要獲得人民或憲法的授權(quán)，那么它對(duì)立法的審查就不能被認(rèn)為是侵犯了人大的權(quán)威，違憲審查機(jī)關(guān)合憲地限制人大的立法權(quán)力，這與我國(guó)憲法制度和人民代表大會(huì)制度并不必然矛盾［7］39-40。

最后，即使認(rèn)為人大獲得了人民的全部主權(quán)授權(quán)，違憲審查也并不表明人大的權(quán)力必然受到侵犯，因?yàn)閼椃ǖ男薷臋?quán)歸全國(guó)人大享有。如果違憲審查機(jī)關(guān)的合憲性解釋是錯(cuò)誤的或不適當(dāng)?shù)?，全?guó)人大仍有權(quán)行使憲法修改權(quán)，推翻違憲審查機(jī)關(guān)的判斷［7］39-40。

（四）違憲審查機(jī)關(guān)與憲法解釋機(jī)關(guān)是否存在權(quán)力沖突

違憲審查機(jī)關(guān)在對(duì)違憲行為進(jìn)行審查的過(guò)程中，需要對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，以及國(guó)家機(jī)關(guān)的具體違憲行為進(jìn)行合憲性審查，這當(dāng)然就包括了對(duì)憲法的解釋權(quán)，因此建立實(shí)效性的違憲審查制度后，違憲審查機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)享有憲法解釋權(quán)。目前，我國(guó)憲法解釋權(quán)歸全國(guó)人大常委會(huì)享有，那么違憲審查機(jī)關(guān)的憲法解釋權(quán)與全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)是否會(huì)存在矛盾和沖突呢？筆者認(rèn)為，二者的憲法解釋權(quán)不會(huì)存在沖突。

首先，憲法授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)行使憲法解釋權(quán)，但不能必然推導(dǎo)出全國(guó)人大常委會(huì)壟斷了憲法解釋權(quán)。根據(jù)《憲法》第89條、第104條，以及《立法法》第97條等規(guī)定，國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行審查時(shí)就涉及合憲性解釋，均享有部分憲法解釋權(quán)。所以，從憲法和立法法的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)的憲法解釋權(quán)并不是專屬于全國(guó)人大常委會(huì)。

其次，全國(guó)人大常委會(huì)享有的憲法解釋權(quán)來(lái)自憲法授權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有天然的憲法解釋權(quán)，憲法既然授權(quán)給它，也同樣可以授權(quán)給違憲審查機(jī)關(guān)［7］43-44。因此，建立實(shí)效性的違憲審查制度并授權(quán)違憲審查機(jī)關(guān)行使憲法解釋權(quán)，與現(xiàn)行憲法規(guī)定不沖突。

（五）違憲審查機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源及獨(dú)立性問(wèn)題

首先，違憲審查機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源只能直接來(lái)源于人民授權(quán)或憲法授權(quán)，不能來(lái)自人民的間接授權(quán)，必須保證違憲審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

其次，違憲審查機(jī)關(guān)的地位必須與全國(guó)人大是平行的平等關(guān)系，還是可以處于全國(guó)人大之下，由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界的理論似乎對(duì)這個(gè)問(wèn)題存在一個(gè)兩難的判斷，也存在兩種明顯對(duì)立的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果違憲審查機(jī)關(guān)與全國(guó)人大是平行的平等關(guān)系，那么違憲審查機(jī)關(guān)就不能通過(guò)全國(guó)人大的選舉產(chǎn)生，需要另外通過(guò)其他的選舉方式產(chǎn)生才有民主正當(dāng)性。這顯然與我國(guó)的現(xiàn)行憲法體制和國(guó)家政權(quán)體制相沖突，所以實(shí)行起來(lái)難度太大［7］244-252。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，違憲審查機(jī)關(guān)仍可以處于全國(guó)人大之下，由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，因?yàn)檫`憲審查機(jī)關(guān)是取得憲法授權(quán)的機(jī)關(guān)，雖由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，但只要憲法授權(quán)其具有足夠大的權(quán)力，違憲審查機(jī)關(guān)就可以獨(dú)立于全國(guó)人大，具有足夠的獨(dú)立性。況且，這樣的體制設(shè)計(jì)，可以既樹(shù)立起違憲審查機(jī)關(guān)的權(quán)威性，又不打破現(xiàn)行的憲法體制和政體形式［3］208-215。筆者認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)符合國(guó)情，具有切實(shí)可行性，可確保違憲審查機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。

最后，違憲審查機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)該兼具司法性和政治性，違憲審查機(jī)關(guān)作出的決定或判決應(yīng)該既具有對(duì)人的效力，又具有對(duì)事的效力。違憲審查機(jī)關(guān)的司法性可以確保它能夠保證公民憲法權(quán)利免受公權(quán)力侵犯；違憲審查機(jī)關(guān)的政治性可以確保它能夠維護(hù)好憲法秩序和國(guó)家法制統(tǒng)一，防止行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的行為破壞法律體系的統(tǒng)一性，防止行政權(quán)、立法權(quán)濫用或越權(quán)。因此，要解決我國(guó)違憲審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題，必須從其權(quán)力來(lái)源和職責(zé)權(quán)能兩方面來(lái)解決。由此也可以看出，我國(guó)的違憲審查機(jī)關(guān)應(yīng)該是復(fù)合機(jī)關(guān)，而不應(yīng)是單一的機(jī)關(guān)。

（六）違憲審查機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性問(wèn)題

違憲審查機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性問(wèn)題，主要是針對(duì)司法機(jī)關(guān)作為違憲審查機(jī)關(guān)，對(duì)具體違憲行為與法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查是否違反現(xiàn)代民主政治的制度架構(gòu)，是否欠缺民主正當(dāng)性的問(wèn)題。從世界各國(guó)的違憲審查機(jī)關(guān)來(lái)看，美國(guó)的普通法院模式和德國(guó)的憲法法院模式，就涉及民主正當(dāng)性問(wèn)題，法國(guó)的憲法委員會(huì)就是議會(huì)選舉出來(lái)的，因此就不存在這個(gè)問(wèn)題。如前所述，我國(guó)的違憲審查模式可能需要采取復(fù)合型的模式，那么是否會(huì)存在欠缺民主正當(dāng)性的問(wèn)題呢？

莫諾·卡佩萊蒂認(rèn)為違憲審查并不欠缺民主正當(dāng)性。他認(rèn)為：第一，即使宣稱世界上最民主的國(guó)家，宣稱立法和行政機(jī)關(guān)應(yīng)直接對(duì)人民負(fù)責(zé)，但事實(shí)上從來(lái)沒(méi)有一種代議制民主的完美范式；第二，司法機(jī)關(guān)本身并不完全欠缺代表性。越來(lái)越多的國(guó)家創(chuàng)立了憲法法院，其法官絕大多數(shù)是經(jīng)過(guò)政治途徑任命產(chǎn)生的；第三，司法程序的程序正義，可以最好保障司法職能的民主正當(dāng)性，從而確立違憲審查的民主正當(dāng)性。民主政府本質(zhì)上應(yīng)該是一種人們具有參與感的政府，但實(shí)踐表明，立法和行政官僚機(jī)制使得人們的參與感感覺(jué)很遙遠(yuǎn)。相反，在司法程序中，人們通過(guò)參與司法程序，更能獲得參與感，因此法官可能更能找到失去與社會(huì)聯(lián)系危險(xiǎn)的矯正辦法；第四，司法的中立性、超然性、被動(dòng)性使得司法機(jī)關(guān)表面上看其專業(yè)和職能可能與社會(huì)現(xiàn)實(shí)隔離，但實(shí)質(zhì)上司法機(jī)關(guān)的職責(zé)強(qiáng)制其回到現(xiàn)實(shí)，解決人們實(shí)際生活和實(shí)實(shí)在在的爭(zhēng)議，其實(shí)司法機(jī)關(guān)更貼近和感受到人們的社會(huì)需求和愿望；第五，只有在民主政府中，人權(quán)才有機(jī)會(huì)獲得尊重。民主政府就要求政府是有限政府；民主政府要求消除集權(quán)，要求權(quán)力制衡。因此，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查有助于民主政府的真正建立［9］。

六、構(gòu)建實(shí)效性違憲審查制度的路徑選擇

（一）選擇復(fù)合的違憲審查模式

目前，依據(jù)世界各國(guó)違憲審查制度的實(shí)踐，違憲審查制度模式主要分為三種：美國(guó)的普通法院模式、德國(guó)的憲法法院模式、法國(guó)的憲法委員會(huì)和行政法院復(fù)合模式。三種模式各有利弊。我國(guó)的違憲審查制度模式選擇需要根據(jù)本國(guó)國(guó)情和憲法體制來(lái)作出選擇。

根據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，憲法的監(jiān)督權(quán)、解釋權(quán)屬于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)享有。因此，建立和完善我國(guó)違憲審查制度，應(yīng)該在維護(hù)現(xiàn)行憲法體制的前提下進(jìn)行。綜合國(guó)內(nèi)各個(gè)學(xué)者提出的幾種方案，筆者認(rèn)為，選擇符合我國(guó)國(guó)情的復(fù)合模式，可能是一種可行的方案。復(fù)合模式的基本方案是：在全國(guó)人大中設(shè)立與全國(guó)人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)，在省級(jí)人大中設(shè)立與省級(jí)人大常委會(huì)平行的省級(jí)憲法委員會(huì)，在最高人民法院和省級(jí)高級(jí)人民法院中設(shè)立憲法法庭，由憲法委員會(huì)和憲法法庭共同承擔(dān)違憲審查的職責(zé)；全國(guó)憲法委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)是平行機(jī)構(gòu)，是平等關(guān)系，二者同為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，屬于全國(guó)人大的組成部分；全國(guó)憲法委員會(huì)設(shè)立后，原屬于全國(guó)人大常委會(huì)享有的憲法監(jiān)督權(quán)和憲法解釋權(quán)，通過(guò)憲法修改，將該兩項(xiàng)權(quán)力規(guī)定為全國(guó)憲法委員會(huì)享有。復(fù)合模式的優(yōu)勢(shì)在于以下三個(gè)方面：

第一，由憲法委員會(huì)或者憲法法庭任何單一機(jī)關(guān)來(lái)行使違憲審查權(quán)，都存在著缺陷，復(fù)合模式可以克服單一模式存在的缺陷。由單一的憲法委員會(huì)來(lái)行使審查權(quán)，雖然可以對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行事前的審查，但是憲法委員會(huì)無(wú)法處理大量的針對(duì)違憲法律、法規(guī)的審查請(qǐng)求，也無(wú)法直接受理憲法案件；由單一的憲法法庭來(lái)行使審查權(quán)，缺乏權(quán)威性和至上性，對(duì)違憲的法律、行政法規(guī)不能做出處理［10］。復(fù)合模式下，憲法委員會(huì)可以處理違憲的法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)，憲法法院可以受理憲法訴訟，對(duì)具體的違憲行為進(jìn)行審查并配合憲法委員會(huì)行使職權(quán)。

第二，復(fù)合模式下，憲法委員會(huì)具有足夠的民主正當(dāng)性和權(quán)威性，憲法法庭可以直接受理全國(guó)的憲法訴訟和針對(duì)具體違憲行為的審查請(qǐng)求。憲法委員會(huì)和憲法法庭二者相互配合、相互協(xié)作，共同構(gòu)成我國(guó)的違憲審查機(jī)關(guān)，可以把違憲審查、憲法適用、憲法訴訟很好地結(jié)合起來(lái)。

第三，復(fù)合模式下，既可以改變我國(guó)目前憲法監(jiān)督中的監(jiān)督主體多元分散的缺陷，彌補(bǔ)原來(lái)憲法監(jiān)督和備案審查制度中存在的監(jiān)督審查主體多元化、多層級(jí)的制度缺陷，又可以使得憲法委員會(huì)專責(zé)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的違憲審查，使得憲法法庭可以直接受理憲法訴訟，負(fù)責(zé)憲法適用，同時(shí)又可以對(duì)具體違憲行為進(jìn)行審查監(jiān)督，還可以讓?xiě)椃ǚㄍピ趹椃ㄟm用中去發(fā)現(xiàn)違憲的法律、法規(guī)和規(guī)章。

（二）改革現(xiàn)行事后、分散備案審查制為事前、集中備案審查制

根據(jù)《憲法》和《立法法》第97條的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變和撤銷全國(guó)人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)改變和撤銷國(guó)務(wù)院作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令；縣級(jí)以上地方各級(jí)人大有權(quán)改變和撤銷本級(jí)人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令；縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)改變和撤銷本級(jí)人民政府作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令。由此可以看出，這些規(guī)定顯得審查主體多元、分散。

根據(jù)《立法法》第98條的規(guī)定，行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章的備案審查制度是事后的備案審查，且審查主體同樣分為全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方人大常委會(huì)等，審查主體多元分散。

建立實(shí)效性的違憲審查制度后，必須改革現(xiàn)行的事后備案審查制為事前審查制，改革審查主體多元制為集中制。審查主體集中制就是要由全國(guó)憲法委員會(huì)和省級(jí)憲法委員會(huì)集中審查法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章以及規(guī)范性文件的合憲性。事前審查就是在法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章以及規(guī)范性文件頒布實(shí)施前就對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。

（三）建立憲法訴訟制度和憲法適用制度

憲法作為法律、根本大法、最高效力的法律，應(yīng)該得到司法適用，允許針對(duì)憲法性權(quán)利提出憲法訴訟。因此，這就需要在我國(guó)建立憲法訴訟制度和憲法適用制度。

首先，我國(guó)憲法明確規(guī)定的許多公民基本權(quán)利，在部門(mén)法律中沒(méi)有明確規(guī)定，比如隱私權(quán)、居住遷徙自由、受教育權(quán)、宗教信仰自由、言論出版自由等權(quán)利。建立憲法訴訟制度，允許公民就基本權(quán)利提出憲法訴訟，應(yīng)在最高人民法院和省級(jí)高級(jí)人民法院設(shè)立憲法法庭，由憲法法庭集中統(tǒng)一受理公民、組織提出的憲法訴訟［11］。

其次，在國(guó)家賠償法中增設(shè)憲法賠償制度。目前，國(guó)家賠償法中只有刑事和行政賠償，應(yīng)增設(shè)憲法賠償制度。

最后，在司法和行政執(zhí)法中全面推行憲法適用制度，最高人民法院和省級(jí)高級(jí)人民法院設(shè)立的憲法法庭有權(quán)依據(jù)憲法直接對(duì)憲法訴訟進(jìn)行判決，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)憲法作出具體行政行為，其他司法機(jī)關(guān)在案件審理中可以依據(jù)憲法作為判決說(shuō)理的依據(jù)和判決的依據(jù)。

（四）把法律和國(guó)家機(jī)關(guān)的具體憲法行為納入違憲審查的范圍

如前所述，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律都存在違憲的可能性，因此要構(gòu)建和完善違憲審查制度，應(yīng)該把法律納入違憲審查的范圍。

根據(jù)人民主權(quán)理論，憲法制定主體是人民，全國(guó)人大制定憲法是作為制憲機(jī)構(gòu)代表人民行使制憲權(quán)，憲法體現(xiàn)的是全國(guó)人民的意志；立法權(quán)和立法權(quán)主體是由憲法規(guī)定的，全國(guó)人大行使立法權(quán)，是由憲法授權(quán)的。全國(guó)人大行使的制憲權(quán)和立法權(quán)是兩種性質(zhì)不同的權(quán)力，全國(guó)人大制定的法律，其位階和效力當(dāng)然要低于憲法。因此，要修改憲法和立法法的規(guī)定，把全國(guó)人大制定的法律和作出的決定或命令納入憲法監(jiān)督的范圍［12］。

此外，國(guó)家機(jī)關(guān)的具體憲法行為也應(yīng)該納入違憲審查的范圍，比如，國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)外代表國(guó)家簽訂的國(guó)際條約，國(guó)家機(jī)關(guān)作出的侵犯公民基本權(quán)利的抽象行為等，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配爭(zhēng)議等。

（五）堅(jiān)持消極主義價(jià)值立場(chǎng)，妥善處理違憲審查權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)的關(guān)系

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型改革時(shí)期，堅(jiān)持違憲審查的消極主義價(jià)值立場(chǎng)，維護(hù)和尊重國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)威是必要的。尊重和維護(hù)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的政治判斷，有助于法律法規(guī)的制定和修改適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)快速發(fā)展的要求［13］。但違憲審查又必須嚴(yán)格依據(jù)憲法對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章和違憲行為進(jìn)行合憲性審查，這樣可以讓違憲審查機(jī)關(guān)當(dāng)好改革的守護(hù)人。

結(jié) 語(yǔ)

違憲審查是現(xiàn)代民主國(guó)家實(shí)現(xiàn)憲制文明和法治國(guó)家的一種重要制度，它雖不是包治百病的良藥，但是從世界各國(guó)違憲審查制度的實(shí)踐來(lái)看，它對(duì)國(guó)家法治建設(shè)和社會(huì)文明進(jìn)步確實(shí)有著極為重要的作用。我國(guó)正處于全面推進(jìn)依法治國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，應(yīng)該打破傳統(tǒng)觀念的束縛，在尊重我國(guó)國(guó)情的前提下，借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，盡早建立我國(guó)實(shí)效性的違憲審查制度。從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，違憲審查制度不是發(fā)達(dá)國(guó)家的專利，很多發(fā)展中國(guó)家也選擇了這個(gè)制度，并取得了成功。或許我們不應(yīng)該追求一步到位的理想模式，逐步推進(jìn)的改革和完善或許是我們可以考慮的方式。總之，違憲審查制度已經(jīng)在世界各國(guó)展示了它存在的價(jià)值和它應(yīng)有的魅力，我們有理由期待不久的將來(lái)違憲審查這朵制度之花在華夏神州大地綻放其燦爛的光彩。

［1］張千帆.從憲法到憲政——司法審查制度比較研究［J］.比較法研究，2008，（1）：74.

［2］莫紀(jì)宏.違憲審查機(jī)制在解決法律糾紛和社會(huì)矛盾中的作用［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007，28（2）.

［3］林廣華.違憲審查制度比較研究［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

［4］江必新.《中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋》條文理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2015：336-350.

［5］包萬(wàn)超.憲政轉(zhuǎn)型與中國(guó)司法審查制度［J］.中外法學(xué)，2008，（6）.

［6］何華輝.比較憲法學(xué)［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2013：49-50.

［7］張千帆，包萬(wàn)超，等.司法審查制度比較研究［M］.南京：譯林出版社，2012.

［8］朱福惠.違憲審查制度的法理基礎(chǔ)——論憲法對(duì)立法權(quán)的限制和約束［J］.廈門(mén)大學(xué)法學(xué)評(píng)論，2002，（4）：263.

［9］［意］莫諾·卡佩萊蒂.比較法視野中的司法程序［M］.徐昕，王奕，譯.北京：清華大學(xué)出版社，2005：53-62.

［10］包萬(wàn)超.設(shè)立憲法委員會(huì)和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制——完善我國(guó)違憲審查制度的另一種思路［J］.法學(xué)，1998，（4）：13-14.

［11］莫紀(jì)宏.違憲審查的理論與實(shí)踐［M］.北京：法律出版社，2006：428-433.

［12］胡錦光.論對(duì)法律的違憲審查［J］.北方法學(xué)，2007，（2）：64.

［13］林來(lái)梵.憲法審查的原理與技術(shù)［M］.北京：法律出版社，2009：34-37.

Theoretical Thinking on the Establishment of Constructional System of Supervision in China—In the Perspective of Perfection of Effective System of Constitutional Review

ZOU Ping-xue，ZENG Xiang-yi
（School of Law，Shenzhen University，Shenzhen 518060，China）

Based on a worldwide research，whether or not a state has established its judicial-review-system-with-effectiveness is one of the essential criterions to measure the state＇s democracy and the rule-of-law development degree.China shall establish a judicial-review-system-with-effectiveness as early as possible.Such system will play an important role in resolving the basic contradictions in state governing and social governing.The crucial reason that our constitutional supervision system is ineffective and disable lies in the lackness of judicial-review-system-with-effectiveness.Yet，to build a judicial review system with Chinese characteristics，we have to clarify some wrong cognition and solve theoretical problems in the following areas as to resolve if people＇s sovereignty conflicts with check-and-balance，to repair the logical fracture between the supremacy of constitution and the application of constitution，to confirm if the theory of people＇s sovereignty conflicts with judicial review system，to confirm if the powers conflict between judicial review organ and constitutional interpretation organ，to figure out judicial review organ＇s power sources as well as its independence and its democracy legitimacy.Based on the above efforts and taking the lights of other countries，China will establish our own combined judicial review institutions.

effectiveness；judicial review system；Constitutional supervision system

D921

A

1009-1971（2016）06-0001-10

2016-08-15

鄒平學(xué)（1965—），男，湖南長(zhǎng)沙人，教授，法學(xué)博士，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心主任，武漢大學(xué)憲法與行政法學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師，從事憲法學(xué)、基本法研究；曾祥義（1982—），男，湖南邵陽(yáng)人，碩士研究生，從事憲法學(xué)、基本法研究。

［責(zé)任編輯：張蓮英］