盛　斌　“長江學者”特聘教授、博導

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G20杭州峰會：開啟全球貿(mào)易投資合作新時代

盛斌“長江學者”特聘教授、博導

編者按：2016年9月4-5日，中國首次以主席國身份在杭州主辦G20峰會。G20杭州峰會圍繞會議主題和重點議題進行了熱烈而富有成果的討論，就加強政策協(xié)調(diào)、創(chuàng)新增長方式、全球經(jīng)濟金融治理、國際貿(mào)易和投資、包容和聯(lián)動式發(fā)展等議題，以及影響世界經(jīng)濟的其他突出問題進行了深入探討，達成了許多重要共識，成為“促進世界經(jīng)濟增長、加強國際經(jīng)濟合作、推動G20發(fā)展”的歷史性會議。本刊特約請南開大學盛斌教授以“G20杭州峰會：開啟全球貿(mào)易投資合作新時代”為題，就G20杭州峰會的時代背景、歷史性成果與中國角色、歷史作用、G20貿(mào)易投資合作與執(zhí)行機制，以及G20作為全球貿(mào)易投資治理的新平臺的意義等內(nèi)容進行了全方位分析，希望對大家更系統(tǒng)深入地把握本次G20杭州峰會、G20發(fā)展前景，以及世界經(jīng)濟未來走勢有所助益。

2016年9月4-5日，全球的目光再次聚焦中國。2016年二十國集團(G20)領(lǐng)導人峰會在素有“人間天堂”美譽的杭州舉行。本次會議以“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容的世界經(jīng)濟”為主題，將“創(chuàng)新增長方式”、“更高效的全球經(jīng)濟金融治理”、“強勁的國際貿(mào)易和投資”和“包容和聯(lián)動的發(fā)展模式”作為四大核心議題。其中，全球貿(mào)易與投資合作首次成為在G20歷史上引人注目的議題。在2016年7月于中國上海舉行的G20貿(mào)易部長級會議上取得的一系列令人振奮的先期成果，為峰會取得豐碩而務實的成果奠定了堅實基礎(chǔ)。它們充分體現(xiàn)了本次峰會所強調(diào)的發(fā)展、可持續(xù)和包容性的基本理念，為構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟注入了“中國智慧”。

一、G20杭州峰會背景：直面挑戰(zhàn)，重建信心

從全球貿(mào)易與投資發(fā)展的視角看，G20杭州峰會是在一個十分復雜而危急的背景下召開的。

首先，全球貿(mào)易和外國直接投資(FDI)增長低迷。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的預測，2016年全球經(jīng)濟增長率為3.2%，美國加息預期、主權(quán)債務困境、大宗商品價格波動、跨境資本流動沖擊和地緣政治沖突使全球經(jīng)濟復蘇的基礎(chǔ)十分脆弱。而全球貿(mào)易的形勢則更為不利。WTO在2016年4月的預測顯示，2016年全球貿(mào)易量的增長率僅為2.8%，這使它連續(xù)第五年低于3%的增速以及連續(xù)第四年低于世界經(jīng)濟的增長率。這意味著當前國際貿(mào)易處于近 30年來最疲弱的時期。此外，全球FDI流動的形勢也不樂觀，在2016年1-4月份間全球FDI流量下降了30%，根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展組織(UNCTAD)的有關(guān)預測，2016年全年FDI將下降10%～15%左右，基本回到2014年的水平。

全球貿(mào)易與投資低迷的原因十分復雜，包括周期性、結(jié)構(gòu)性和制度性因素。周期性因素主要是全球總有效需求不足，發(fā)達國家所采取的量化寬松貨幣政策(乃至零或負利率政策)都未能刺激實體經(jīng)濟的復蘇與增長(而只導致資產(chǎn)價格的上漲)，而這些國家又由于受到龐大的公共債務制約無法采取積極的財政政策；此外，全球大宗商品的大幅度下跌使資源型的新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家飽受損失，從而嚴重削弱了其進口需求能力。結(jié)構(gòu)性因素主要包括：發(fā)達國家跨國公司全球價值鏈的地理配置由于受到東道國生產(chǎn)成本上升、政治與營商環(huán)境不穩(wěn)定等因素的影響以及本國再工業(yè)化政策的鼓勵而將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移回國內(nèi)，從而減少了貿(mào)易與FDI流動；新興市場和發(fā)展中國家的加工貿(mào)易正在經(jīng)歷艱難的轉(zhuǎn)型與升級過程而導致貿(mào)易量萎縮；數(shù)字經(jīng)濟與貿(mào)易的興起使傳統(tǒng)的貨物與服務貿(mào)易放緩，而前者又不容易被準確統(tǒng)計度量。制度性因素主要是指日益嚴重的全球貿(mào)易保護主義與尚未被消除的國內(nèi)扭曲性規(guī)制壁壘。

其次，反全球化思潮與貿(mào)易投資保護主義蔓延。當前，反全球化的浪潮已由發(fā)展中國家擴散到發(fā)達國家，在發(fā)達國家內(nèi)由低收入階層擴大到中產(chǎn)階級。在全球范圍內(nèi)，民粹主義、孤立主義和保守主義的勢力明顯抬頭，如美國的特朗普主義、英國脫歐、歐洲右翼政治的發(fā)展等都是典型的例證，它們一個共同的反對目標都是對準了自由貿(mào)易、移民與經(jīng)濟開放。一些關(guān)鍵國家正處在選舉政治的敏感窗口期，更加劇了這種極其危險的傾向。同時，復雜而尖銳的地緣政治沖突也嚴重破壞了經(jīng)貿(mào)合作的環(huán)境，使得大國之間在市場、資源與規(guī)則方面的競爭日益激化。

另一方面，盡管歷屆G20峰會都要求各成員保證“維持現(xiàn)狀和取消已有貿(mào)易限制”，但事實并非如此。WTO于2016年6月發(fā)布的關(guān)于G20貿(mào)易措施的最新監(jiān)控報告表明，自2009以來G20經(jīng)濟體共采取了1583項貿(mào)易限制性措施，而其中只有約1/4被取消。更為令人擔憂的是，在2015年10月至2016年5月期間，G20經(jīng)濟體共采取了145項新的貿(mào)易限制措施，平均每月近21項，這也使G20的貿(mào)易限制措施達到了自金融危機以來的峰值。其中，最被廣泛使用的是反傾銷措施，尤其針對鋼鐵和其他金屬制品。與此同時，投資限制措施也有增長勢頭。根據(jù)經(jīng)合組織(OECD)和UNCTAD在同期發(fā)布的監(jiān)控報告，在2015年10月至2016年5月期間，G20中有8個國家采取了專門針對FDI的限制措施，有4個國家采取了不單獨針對FDI的限制措施(同時也針對資本管制和金融市場)，而且這些限制還不包括非正式的措施，如政府行政指令和條例等。此外，近年來，各國都加強了出于國家安全和產(chǎn)業(yè)安全考慮對FDI(尤其是跨國并購)的監(jiān)管，對安全定義的涵蓋范圍在不斷拓寬，安全審查的程序也更加繁瑣，裁定的靈活性也越來越大。

再次，多邊貿(mào)易體制受到前所未有的挑戰(zhàn)。第一個挑戰(zhàn)是信心危機。自2001年開始的WTO多哈回合談判已進行了15年，多次延期，久拖未決，可謂步履蹣跚，不見起色。在經(jīng)歷了2013年巴厘島協(xié)定的短暫曙光后，2015年WTO內(nèi)羅畢部長級會議再次就重大議題無果而終。這嚴重侵蝕了各國對多邊貿(mào)易體制的信心。第二個挑戰(zhàn)是適應能力危機。全球價值鏈和新型國際生產(chǎn)網(wǎng)絡的興起呼喚以規(guī)制融合為核心的深層次一體化和新商業(yè)規(guī)則，新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家力量的壯大要求直面發(fā)展議題并實現(xiàn)公正的治理體系，氣候變化、糧食安全、電子商務、數(shù)據(jù)流動等越來越多的“與貿(mào)易有關(guān)的”新議題亟待解決，仍處在傳統(tǒng)規(guī)則與治理框架下的WTO顯然應接不暇，力所不及。第三個挑戰(zhàn)是替代危機。由于多邊進程舉步維艱，并不能有效應對新挑戰(zhàn)，一些WTO關(guān)鍵成員決心另辟蹊徑，通過區(qū)域貿(mào)易安排推進更具雄心水平的行動議程。截至2016年7月，向WTO通報的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(RTAs)共有635個，其中生效的有423個。更顯著的動向就是GATT/WTO的創(chuàng)建者和領(lǐng)導者——美國將政策重心轉(zhuǎn)移到TPP和TTIP談判。此外，在亞洲進行的RCEP談判(以及構(gòu)想中的FTAAP)和TISA談判也都代表了區(qū)域主義與諸邊主義日益興起。WTO已處在成員交疊、規(guī)則碎片化和充斥著政治角力的“意大利面碗”的包圍之中。

在這種陰霾的籠罩下，G20杭州峰會的召開具有特別重要的意義與價值。它努力探索振興全球貿(mào)易與投資增長的新戰(zhàn)略，通過堅定行動促進包容、強勁和可持續(xù)的貿(mào)易投資增長，強調(diào)貿(mào)易與投資應繼續(xù)成為經(jīng)濟增長、促進發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、鼓勵創(chuàng)新與增進福利的重要引擎。它將“向更廣泛的公眾傳遞貿(mào)易投資開放與合作的益處”，充分表達了成員間加強貿(mào)易投資合作的意愿，體現(xiàn)了維護多邊貿(mào)易體制和構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟體系的堅定信念與決心，有力地遏制了反全球化和貿(mào)易保護主義蔓延的危險勢頭。同時，它也將G20的重大關(guān)切由地緣政治與安全問題轉(zhuǎn)移到全球經(jīng)濟增長與經(jīng)貿(mào)合作問題上來，通過凝聚共識、重構(gòu)信任、強化協(xié)同成為維護開放型世界經(jīng)濟體制的中流砥柱。它還將發(fā)展問題與貿(mào)易投資議題緊密聯(lián)系在一起，強調(diào)在全球貿(mào)易投資合作中的可持續(xù)性與包容性，真正為實現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》做出貢獻。

二、G20杭州峰會的歷史性成果與中國角色

從G20布里斯班峰會到安塔利亞峰會，貿(mào)易投資在全球發(fā)展事業(yè)中的重要作用愈發(fā)得到國際社會的高度重視，堅持強有力和高效的多邊貿(mào)易體制、加強協(xié)調(diào)推動貿(mào)易和投資、促進發(fā)展中國家參與全球價值鏈等問題都體現(xiàn)在以往成果公報中。但總的來說，它們在實施上缺乏目標導向、具體行動支撐和機制保障。本屆G20杭州峰會基于先前在上海舉行的貿(mào)易部長會議在加強貿(mào)易投資合作領(lǐng)域取得了重要的歷史性成果，包括：發(fā)布G20歷史上首份貿(mào)易部長聲明；批準《G20全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》、《G20全球投資指導原則》、《G20貿(mào)易投資工作組工作職責》三份文件；達成“加強多邊貿(mào)易體制”和“促進包容協(xié)調(diào)的全球價值鏈”兩項共識。

縱觀G20“強勁的國際貿(mào)易和投資”議題成果，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，大幅度提高了貿(mào)易與投資問題在G20中的地位與影響，使之成為與金融和貨幣、財政和債務議題相并列的“三駕馬車”，將G20的核心功能從狹義的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)拓展為廣義的國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，從而進一步豐富了G20作為未來全球治理網(wǎng)絡平臺的內(nèi)容。

第二，為加強貿(mào)易投資合作勾畫了未來具體行動的路線圖與優(yōu)先領(lǐng)域。這主要包括四個方面，構(gòu)成了一個具有邏輯體系和特點鮮明的結(jié)構(gòu)，并具有較強的實踐性和可操作性。其中，“支持多邊貿(mào)易體制”是基礎(chǔ)，包括重申WTO在當今全球經(jīng)濟中的核心地位、延長關(guān)于維持現(xiàn)狀和撤銷已有貿(mào)易保護主義措施的承諾、盡快批準和實施WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》、加強區(qū)域貿(mào)易協(xié)定透明度和確保其與多邊規(guī)則保持一致性、優(yōu)先推動多哈回合剩余議題等；“全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略”是統(tǒng)領(lǐng)，包括降低貿(mào)易成本、加強貿(mào)易投資政策協(xié)調(diào)、促進服務貿(mào)易、增強貿(mào)易融資、促進電子商務發(fā)展以及關(guān)注貿(mào)易與發(fā)展；“促進全球投資政策合作與協(xié)調(diào)”是創(chuàng)新，批準全球投資指導原則，首次為營造開放、透明、有益的全球投資政策環(huán)境制訂了九項非約束性原則；“促進包容協(xié)調(diào)的全球價值鏈”是特色，為發(fā)展中國家尤其是低收入國家和中小企業(yè)參與全球價值鏈并從中更多獲益提供基礎(chǔ)設施、融資、技術(shù)、培訓、信息和能力建設等方面的支持，并繼續(xù)促進負責任的企業(yè)行為。

第三，奠定了G20開展貿(mào)易投資合作的組織與運行機制。將貿(mào)易部長會議納入G20專業(yè)部長會議系列，成為與協(xié)調(diào)人會議、財政金融會議并行的三大會議機制。首創(chuàng)貿(mào)易投資工作組，批準其工作職責與程序，使之成為具體推動議程和成果實施的平臺。此外，G20工商峰會與智庫會議也在貿(mào)易投資議題上提供了重要的政策咨詢與智力支持，成為該運行機制不可分割的一個部分。

中國作為本次G20峰會的東道國充分體現(xiàn)了責任與能力，為會議取得的一系列豐碩成果做出了非凡貢獻。作為全球貨物貿(mào)易第一大國、利用外資和對外投資第三大國，中國擔負起了維護多邊貿(mào)易體制和倡導開放經(jīng)濟體制的重任，首次將貿(mào)易投資議題引入G20議程，并引領(lǐng)與主導會議成果向積極和正面的方向前行。作為發(fā)展中國家的代表，中國突出地將發(fā)展視角與思維貫穿于整個貿(mào)易投資議題，在重振全球貿(mào)易增長、促進全球價值鏈和推進全球貿(mào)易投資合作方面特別考慮了發(fā)展中國家實現(xiàn)廣泛發(fā)展目標、維護公共利益和保留政策空間的訴求，并強調(diào)對低收入國家在基礎(chǔ)設施與互聯(lián)互通、貿(mào)易融資、技術(shù)合作、能力建設等方面的支持，使可持續(xù)和包容發(fā)展的理念在貿(mào)易投資成果中得到充分體現(xiàn)，從而為落實WTO內(nèi)羅畢部長級會議宣言幫助最不發(fā)達國家融入全球貿(mào)易有關(guān)承諾和聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》作出了實實在在的貢獻。在議題的設計和成果的形成過程中，中國還體現(xiàn)了獨特而高超的平衡能力，妥善處理了發(fā)達國家與發(fā)展中國家、市場導向問題與發(fā)展導向問題、傳統(tǒng)貿(mào)易投資規(guī)則與新貿(mào)易投資規(guī)則以及多邊、區(qū)域、諸邊自由化路徑之間的關(guān)系，實現(xiàn)了G20成員共贏的目標。此外，面對鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的國際壓力，中國也體現(xiàn)出一定的靈活性，一方面承諾繼續(xù)通過國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓縮過剩產(chǎn)能，另一方面同意參加OECD鋼鐵委員會會議和解決全球產(chǎn)能過剩的論壇，通過參與集體行動化解這一全球性問題。

三、G20杭州峰會的歷史作用

(一)促進全球貿(mào)易增長

G20杭州峰會通過的《全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》主要包括降低貿(mào)易成本、加強貿(mào)易投資政策協(xié)調(diào)、促進服務貿(mào)易、增強貿(mào)易融資、制訂貿(mào)易景氣指數(shù)、促進電子商務發(fā)展、推動貿(mào)易與發(fā)展七項合作內(nèi)容。這是在中國倡議下G20為促進全球貿(mào)易增長所開出的一份標本兼治的良藥，也是為實現(xiàn)2014年布里斯班峰會上領(lǐng)導人設置的到2018年使G20整體GDP增長2%這一目標的強心針。

這份旨在“促進貿(mào)易開放和一體化、支持經(jīng)濟多樣化和工業(yè)升級”的綜合性貿(mào)易增長方案中包含不少亮點。在降低全球貿(mào)易成本方面，G20一致決定推動盡快全面實施WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》，這可將全球貿(mào)易成本降低15%，同時還承諾為發(fā)展中國家提供相關(guān)的能力建設和技術(shù)援助。在加強貿(mào)易投資政策協(xié)調(diào)方面，承諾確保貿(mào)易投資以及其他公共政策相互促進，推動構(gòu)建開放、可持續(xù)和包容的全球價值鏈。在促進服務貿(mào)易方面，承諾實施支持開放、透明和競爭性服務市場的政策，最大程度地挖掘G20服務業(yè)市場潛力，降低貿(mào)易成本。在促進電子商務發(fā)展方面，承諾加強公私對話，歡迎工商界提出的“世界電商平臺”(eWTP)倡議。在貿(mào)易和發(fā)展方面，強調(diào)通過推動更多低收入國家融入全球價值鏈、減小貿(mào)易融資缺口、支持健全的農(nóng)業(yè)政策、強化負責任的企業(yè)行為等舉措，推動落實聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。

G20還聯(lián)合WTO首次發(fā)布全球貿(mào)易景氣指數(shù)，將其作為預警指標為政策制定者和企業(yè)分析判斷全球貿(mào)易的增長趨勢和周期變化提供重要參考，提高成員制訂貿(mào)易政策的科學性和合理性。此外，G20還指示國際經(jīng)濟組織在其現(xiàn)有授權(quán)和資源范圍內(nèi)，加強對貿(mào)易成本的測算及分析。

G20《全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》緊緊抓住了當代國際生產(chǎn)與貿(mào)易中垂直專業(yè)化、服務化、數(shù)字化的重要趨勢與特征，對全球價值鏈、貿(mào)易便利化、服務貿(mào)易、電子商務與數(shù)字貿(mào)易等新興議題做出了積極回應，同時也特別關(guān)注與強調(diào)如何將發(fā)展中國家有效地融入這一增長戰(zhàn)略，并使其從中分享獲益。另一方面，這些議題的前景仍然具有很大的開放性，G20峰會只是點明了它們的重要性、必要性與前行的方向，但并未提供明確的路徑與方案。它們更多的是留給了相關(guān)國際經(jīng)濟組織和各成員去討論與研究。因此，未來G20在進一步推動落實《全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》方面還有相當多的工作，包括尋求落實方案與計劃、分解目標并將其轉(zhuǎn)化為任務、實施國別承諾、保證行動的連續(xù)性等。為了更有效地執(zhí)行《全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》，可以考慮仿照APEC合作模式，由G20各成員在未來提出年度單邊行動計劃，在自主自愿的基礎(chǔ)上分項承諾貢獻，并在適合的條件下整合提出集體行動計劃。

G20《全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》中的一些工作在未來有可能成長為更加宏大的構(gòu)想。例如，在數(shù)字貿(mào)易方面達成一個多邊協(xié)定，改進數(shù)字支付服務的規(guī)則，促進以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的貿(mào)易，推動經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與中小企業(yè)融入全球市場；在服務貿(mào)易方面實現(xiàn)一攬子貿(mào)易便利化全球方案，降低貿(mào)易成本，并削減國內(nèi)規(guī)制壁壘；整合資源支持全球貿(mào)易融資促進項目，幫助發(fā)展中國家和中小企業(yè)獲取相應知識技能以運用貿(mào)易融資工具。

(二)支持多邊貿(mào)易體制

G20杭州峰會在支持多邊貿(mào)易體制方面的成果是達成一份重要共識，其核心是“繼續(xù)致力于維護以規(guī)則為基礎(chǔ)的、透明、非歧視、開放和包容的多邊貿(mào)易體制，決心共同努力進一步加強WTO”。會議明確反對貿(mào)易保護主義，決定將不采取新的保護主義的措施延長至2018年；同意加強區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(RTAs)透明度，并確保其與多邊規(guī)則的一致性；承諾2016年年底前G20成員全部批準WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》；同意繼續(xù)推進多哈回合剩余議題談判，開啟討論潛在的、符合各方利益的新議題；G20成員中的《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》(EGA)談判參加方還就談判進程達成共識，決定盡早結(jié)束談判，為共同應對氣候變化做出積極貢獻。

以上共識性成果反映出G20領(lǐng)導人決心從兩個方面重樹WTO在當今全球貿(mào)易體制中的核心地位：一個是繼續(xù)努力推進多哈談判與實施進程，健全已有的多邊貿(mào)易規(guī)則與體制；另一個是有力監(jiān)督與控制區(qū)域主義對WTO的“離心力”挑戰(zhàn)。

從強化WTO自身建設角度看，G20首先亟待全面落實多哈回合談判最重要的“早期收獲”——《貿(mào)易便利化協(xié)定》，這也是WTO成立以來達成的第一個具有里程碑意義的多邊貿(mào)易協(xié)定。它對降低貿(mào)易成本、縮減貿(mào)易時間、減少貨物服務流動不確定性具有重要的商業(yè)意義。據(jù)WTO《2015年世界貿(mào)易報告》估計，該協(xié)定的實施將帶來全球每年大約1萬億美元的貨物出口增長。目前，已有92個成員批準了該協(xié)定，離WTO協(xié)定生效的門檻數(shù)(成員總數(shù)162個的2/3，即108個)還差16個。目前，G20成員中尚有歐盟、加拿大、印度尼西亞、南非、阿根廷有待于履行國內(nèi)批準程序，此次峰會中它們承諾在2016年年底之前完成該工作。這對確保《貿(mào)易便利化協(xié)定》能如期生效進而發(fā)揮其巨大的經(jīng)濟效力以及維護WTO的威信至關(guān)重要。其次，《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》談判能否在峰會前達成一致也備受矚目。由于在G20中南非與印度等成員對此存在一定的異議，峰會對此的目標是形成協(xié)定的一個“著陸區(qū)”，隨后盡最大努力在2016年年底前達成一份有雄心水平的、面向未來的協(xié)定，尋求對廣泛的環(huán)境產(chǎn)品取消關(guān)稅。該協(xié)定與WTO《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)定》和《政府采購協(xié)定》共同構(gòu)成了通過“諸邊”方式形成對一攬子多邊協(xié)定談判的有益補充，因此它得到G20成員的承諾與支持也十分關(guān)鍵。最后，如何按照既定的巴厘島路線圖開展以發(fā)展為核心的“后內(nèi)羅畢工作”并最終結(jié)束多哈回合是擺在G20目前的一個難題。峰會重申優(yōu)先推動多哈剩余議題的堅定承諾，包括農(nóng)業(yè)三大支柱(即市場準入、國內(nèi)支持和出口競爭)、非農(nóng)市場準入、服務、發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)和規(guī)則，并強調(diào)認可特殊與差別待遇將是一個必要的組成部分。

從處理WTO與RTAs的關(guān)系角度看，此次峰會雖然沒有做出實質(zhì)性的承諾與行動，但仍然就一些非常重要的原則形成了共識。這包括：要求G20成員在未來簽訂RTAs時秉持“開放的區(qū)域主義”，能夠開放供其他成員加入，并在協(xié)定中包含審議和擴大條款；將WTO關(guān)于RTAs的臨時透明度機制轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰脵C制；要求G20成員承諾在全面履行相關(guān)通報義務上做出表率。關(guān)于WTO與RTAs在規(guī)則上的相互關(guān)系，峰會一方面強調(diào)確保RTAs(在既有領(lǐng)域)與WTO規(guī)則條款應保持一致，另一方面也認同很多RTAs所涉及的一系列議題“可成為WTO討論的合理議題，但不預斷未來可能啟動談判時的各方立場”，同時特別聲明“關(guān)于就此類議題啟動多邊談判的任何決定，需經(jīng)全體成員同意”。后者可以解讀為G20未來對在WTO內(nèi)啟動關(guān)于“新議題”(像TPP、TTIP協(xié)定中的“邊界內(nèi)措施”或“國內(nèi)規(guī)制一體化”問題)談判的總體立場，即：它們可以在充分討論與研究的基礎(chǔ)上成為未來多邊議程中的備選項，但只有在WTO成員協(xié)商一致的前提下才能正式開啟談判。

G20杭州峰會相比先前峰會在支持多邊貿(mào)易體制方面做出了更為翔實與細致的闡述，改變了“空頭表態(tài)”的情況，這是一個不小的進步。然而，真正將全球貿(mào)易治理的重心回歸到WTO并維護這個多邊貿(mào)易體制的權(quán)威仍然要克服諸多障礙與進行長期的制度改革。對此，G20有責任通過進一步努力來完成這項使命。例如，未來諸邊協(xié)定將成為推動貿(mào)易投資自由化與便利化、創(chuàng)立新規(guī)則的重要可行方式，因此，G20有必要討論設定關(guān)于發(fā)起諸邊談判和達成諸邊協(xié)定的多邊行為準則與程序。為應對可持續(xù)發(fā)展、氣候變化、創(chuàng)新、糧食安全、數(shù)字經(jīng)濟等新挑戰(zhàn)，WTO應重新審視已有的貿(mào)易條款規(guī)則，并適時相應進行修訂與增補，例如，一些國際智庫提出制訂規(guī)則規(guī)范化石燃料、研發(fā)和公共基金的補貼問題，發(fā)起《數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》談判等。更為主要的是，G20成員要引領(lǐng)WTO與RTAs的關(guān)系走向良性互動，以確保非歧視性的全球貿(mào)易體制，同時使RTAs發(fā)揮對改進多邊體制的“探路者”效應，包括：加強RTAs的透明度與對話；監(jiān)測RTAs給成員和非成員帶來的影響；簡化和優(yōu)化RTAs中原產(chǎn)地規(guī)則；研究RTAs中的“創(chuàng)新元素”如何整合到多邊體系中；搭建RTAs的政策與公共交流平臺；等等。

(三)促進全球投資政策合作與協(xié)調(diào)

本次G20杭州峰會尤為引人矚目的一項成果是達成了全球首份《全球投資指導原則》，確立了制訂開放、透明、平衡的全球投資規(guī)則的總體框架，成為指導成員國制訂投資政策的綱領(lǐng)性多邊文件。它共包括九條內(nèi)容，即：反對跨境投資保護主義；營建開放、非歧視、透明和可預見的投資政策環(huán)境；加強投資保護和爭端解決機制；確保政策制定透明度；與可持續(xù)發(fā)展和包容性增長的目標相一致；維護合法的公共政策管制；推動投資促進政策和投資便利化；遵循負責任的企業(yè)行為；加強合作與對話,解決共同面臨的投資政策挑戰(zhàn)。

跨國投資是促進全球經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展的重要引擎，但長期以來，全球缺乏一個全面而平衡的多邊投資協(xié)定，成為當代全球經(jīng)濟治理體系中的重大缺陷。目前全球共有3300個國際投資協(xié)定，其中多數(shù)為雙邊投資條約，呈現(xiàn)出明顯的格局碎片化、規(guī)則不一致和政策沖突的特征。OECD于20世紀90年代初曾發(fā)起締結(jié)多邊投資協(xié)定的談判，但由于部分談判方之間存在嚴重分歧而于1998年以失敗告終。2001年開啟的WTO多哈回合談判在最初也將“投資”作為重要的開拓性新議題納入工作計劃，但由于部分發(fā)展中國家與最不發(fā)達國家的強烈反對而在2003年的坎昆會議被擱置。而此次峰會達成的《全球投資指導原則》雖然是“非約束性”的“原則性宣示”，但終是為未來達成多邊投資規(guī)則邁出了關(guān)鍵的一步。它為各國協(xié)調(diào)制訂國內(nèi)投資政策和簽訂對外投資協(xié)定提供了重要指導，為構(gòu)建透明、穩(wěn)定和可預見的國際投資環(huán)境提供了政策保障，也為恢復與促進跨境投資增長創(chuàng)造了新的制度性動能。

這份歷史性的《全球投資指導原則》與由發(fā)達國家倡導的投資準則(如歐美2012年達成的《歐美共同投資原則》)不同，更側(cè)重從發(fā)展的維度出發(fā)，強調(diào)各利益攸關(guān)方的平衡性與不同公共政策目標的協(xié)調(diào)性。它在向投資者提供投資保護的同時強調(diào)維護東道國基于合理的公共利益(如公共健康、環(huán)境、勞工、安全等)對外資的監(jiān)管權(quán)，在實施投資自由化與便利化的同時強調(diào)保留足夠的政策空間，在發(fā)揮利用外資的經(jīng)濟增長和創(chuàng)造就業(yè)效應的同時強調(diào)實現(xiàn)可持續(xù)和包容發(fā)展的廣泛社會目標，在承諾東道國義務的同時強調(diào)投資者負責任的企業(yè)行為，在承認制訂外資法屬于主權(quán)范疇的同時強調(diào)多邊協(xié)商與對話。它與UNCTAD于2012年制訂并公布的“可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架”(IPFSD)有諸多相似之處(具體可參見題為“邁向新一代投資政策”的《2012年世界投資報告》)。該框架是UNCTAD引導各國制定符合可持續(xù)發(fā)展目標和包容性增長投資政策的一個杰出成果。它為政治家提供了“設計標準”(核心原則)，為國家政策制定者提供了“指導手冊”(政策指南)，也為協(xié)議談判者提供了“選擇清單”(國際投資協(xié)定的政策選擇)。其主要創(chuàng)新表現(xiàn)在從偏重保護外資權(quán)益到促進東道國可持續(xù)發(fā)展目標,從偏重保護投資者到平衡當事雙方權(quán)利義務, 從保護和管制外資的各國差別性制度到實現(xiàn)有效互動與一致性。該框架下的11項核心原則與G20通過的9項“全球投資指導原則”多有重合和相似。

《全球投資指導原則》只是通向達成多邊投資協(xié)定或制訂全球投資規(guī)則的最初一步，G20接下來還須開展許多具有挑戰(zhàn)性的工作。在當前缺乏進行多邊投資談判的堅定政治意愿與廣泛商業(yè)基礎(chǔ)的情況下，落實原則的進程將會十分艱巨。盡管如此，G20仍然可以發(fā)揮其不可替代的引領(lǐng)作用，嘗試性地推進以下工作：第一，通過貿(mào)易投資工作組建立穩(wěn)定的推進機制，將G20作為一個協(xié)調(diào)國際投資政策的重要平臺；第二，促使更多的G20以外國家接受《全球投資指導原則》，并將其作為制訂本國投資政策和簽訂國際投資協(xié)定的準則；第三，以該原則為基準，G20成員重新審查已簽訂的國際投資協(xié)定，并根據(jù)情況進行澄清、廢止、替換、修訂和完善；第四，在指導原則下對具體投資議題開展細化討論，逐步凝聚共識，在每個議題下形成核心“構(gòu)件元素”及其他“政策選項”，并澄清其概念與內(nèi)在聯(lián)系；第五，探討創(chuàng)建一個新的多邊投資協(xié)定的必要性與可能性，并適時啟動談判。在這一進程中，一些富有經(jīng)驗的國際經(jīng)濟組織(如UNCTAD和OECD等)可以為G20提供決策咨詢與技術(shù)支持，特別是UNCTAD在國際投資協(xié)定主要條款上所積累的大量基礎(chǔ)性研究工作。

以上工作需要通過系統(tǒng)性的方式開展，但也不排除在一些問題與機制上通過早成熟早結(jié)果的“早期收獲”方式加以實施。例如，已有一些智庫與專家建議加快實現(xiàn)全球投資的程序條款改革，比如建立全球投資的爭端解決機制(包括如何改進現(xiàn)有的投資者—東道國爭端解決機制)，或特別法庭的上訴機制，或者是一個獨立的全球投資法院(像歐盟委員會建議的那樣)。此外，為了幫助不發(fā)達國家和中小企業(yè)開展和應對國際投資爭端訴訟，可以考慮成立國際投資法顧問中心。這些方案可以相對獨立地加以實施，G20應嚴肅地討論這些建議。

未來G20在落實《全球投資指導原則》方面還將面臨組織方式的選擇問題，即國際投資問題應交予誰以及通過什么路徑來加以討論和實施。UNCTAD在國際投資協(xié)定方面具有強有力的專業(yè)能力與經(jīng)驗，并為此做了不懈的努力，同時它還獲得了在該領(lǐng)域的國際授權(quán)。另一種選擇是將該議題納入WTO的框架內(nèi)，使之成為兼顧貿(mào)易與投資問題的龐大規(guī)則體系，這需要重新激活WTO貿(mào)易與投資關(guān)系工作組。這一方式得到了G20工商界的青睞，并在此次G20貿(mào)易部長會議聲明中被特別提及。當然，還有一種選擇就是最終建立一個完全獨立的多邊投資協(xié)定，并輔以永久性的國際投資法庭和上訴機制。對此，G20應及早做出分析與抉擇。

(四)促進包容協(xié)調(diào)的全球價值鏈

作為現(xiàn)代國際生產(chǎn)與貿(mào)易的分工方式，全球價值鏈(包括區(qū)域價值鏈)已得到包括中國在內(nèi)的廣大國家的高度關(guān)注，這使得它毋庸置疑能夠進入此次峰會的貿(mào)易投資議題。但作為發(fā)展中國家東道主，中國還是別具匠心地選擇從包容與共享的視角提出了如何推動發(fā)展中國家和中小企業(yè)更好地融入全球價值鏈的“共識”，從而從新貿(mào)易模式的層面去詮釋本次峰會的發(fā)展主題。

“促進包容協(xié)調(diào)的全球價值鏈”這一倡議引領(lǐng)G20成員繼續(xù)加強能力建設，在與發(fā)展中國家尤其是低收入國家和中小企業(yè)參與全球價值鏈最相關(guān)的領(lǐng)域開展研究并采取行動，包括：基礎(chǔ)設施、技術(shù)支持、貸款、供應鏈連接、農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新、電子商務、技能培訓和負責任企業(yè)行為。此外，它還鼓勵G20成員繼續(xù)幫助發(fā)展中國家和中小企業(yè)提高采用并符合國際國內(nèi)標準、技術(shù)規(guī)定和合格評定程序的能力；便利它們通過信息技術(shù)獲取貿(mào)易投資相關(guān)信息；進一步提供信息幫助它們?nèi)谌肴騼r值鏈并向上游攀升。該倡議旨在使發(fā)展中經(jīng)濟體和中小企業(yè)能夠分享全球化成果，實現(xiàn)全球經(jīng)濟的均衡和普惠發(fā)展。這也為落實WTO內(nèi)羅畢部長級會議宣言幫助最不發(fā)達國家融入全球貿(mào)易有關(guān)承諾和聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》做出了重要貢獻。

面對由美國主導的、基于全球價值鏈的和以規(guī)制融合為核心的高標準自由貿(mào)易協(xié)定及相應的新貿(mào)易規(guī)則的挑戰(zhàn)，中國倡導提出“促進包容協(xié)調(diào)的全球價值鏈”，為從發(fā)展中國家視角探索基于全球價值鏈的新貿(mào)易規(guī)則開辟了國際舞臺。不同國家在全球價值鏈中的地位不同，從而決定了它們在全球價值鏈貿(mào)易中的利益訴求和規(guī)則偏向的不同。發(fā)達國家的目標在于通過制定高標準與高質(zhì)量的新規(guī)則進一步統(tǒng)籌全球價值鏈，通過資本擴張實現(xiàn)供應鏈的無縫對接，降低成本，繼續(xù)保持領(lǐng)先競爭力。而發(fā)展中國家則在積極參與融入全球價值鏈的同時，期待實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)升級，增強生產(chǎn)能力，同時有效管控供應鏈風險?；诎l(fā)達國家和西方跨國公司商業(yè)利益的貿(mào)易新規(guī)則將可能增加新興市場與發(fā)展中國家的實施成本，并削弱其貿(mào)易與投資競爭力。當前，基于全球價值鏈的規(guī)則競爭已愈演愈烈，美國主導的TPP、TTIP協(xié)定占據(jù)先機，但中國也不甘落后，“促進包容協(xié)調(diào)的全球價值鏈”倡議正是一個回應的產(chǎn)物。

豐富這個倡議并將其轉(zhuǎn)化為實際行動還需要諸多創(chuàng)新與探索工作，這也是形成基于發(fā)展、可持續(xù)與共享的全球價值鏈新規(guī)則的必由之路。全球價值鏈應該成為G20的一個長期性議題。G20有必要成立一個全球價值鏈工作組，以專門負責推進倡議的實施。在工作組的平臺上，G20成員需要診斷和界定發(fā)展中國家和中小企業(yè)在融入全球價值鏈及升級時面臨的本國及外國政策壁壘，接下來可以探討通過自由化措施、結(jié)構(gòu)改革和規(guī)制協(xié)調(diào)消除這些壁壘的途徑和效果，并形成行動計劃。一些智庫與學者還建議可選取某些特定的行業(yè)或集群開展這項工作。G20還應與國際組織、工商界、智庫等開展緊密合作構(gòu)建“全球價值鏈的合作伙伴關(guān)系”，確保供應鏈的高效與安全運轉(zhuǎn)，并致力于創(chuàng)造一個更加符合發(fā)展友好型的全球價值鏈的新型貿(mào)易治理結(jié)構(gòu)。

四、從目標到行動：強化G20貿(mào)易投資合作與執(zhí)行機制

G20作為當今最重要的全球性經(jīng)濟論壇，每次峰會都會達成多項決議與成果，但由于缺乏常設機構(gòu)(如秘書處和專業(yè)委員會)、約束與承諾機制、監(jiān)督與評估機制，一些成果最后只得流于形式，無果而終。G20必須通過多元化的機制創(chuàng)新實現(xiàn)從臨時性的危機管理平臺向長期全球治理平臺的轉(zhuǎn)變。為此，中國在本屆峰會上高度重視G20的機制化建設，努力實現(xiàn)G20從“清談館”到“行動隊”的角色轉(zhuǎn)變。這在貿(mào)易投資議題上體現(xiàn)得尤為明顯。

中國在G20安塔利亞峰會的基礎(chǔ)上倡導召開貿(mào)易部長級會議和建立貿(mào)易投資工作組，并積極推動部長級會議達成《G20貿(mào)易投資工作組工作職責》，初步實現(xiàn)G20貿(mào)易投資政策合作機制化。工作職責設定了貿(mào)易投資工作組的議題范圍和程序性事項，確保其工作的相關(guān)性、一致性和有效性。它明確工作組今后將每年召開三至四次會議，并定期向貿(mào)易部長和協(xié)調(diào)人報告工作進展。工作組還邀請WTO、世界銀行、IMF、UNCTAD、OECD等國際組織根據(jù)各自授權(quán)、專業(yè)知識和比較優(yōu)勢提供技術(shù)支持，為開展工作形成了有效的智力與能力保障。新建立的G20貿(mào)易投資工作組還與G20工商峰會、國際知名智庫、G20其他工作組以及相關(guān)參與方加強合作和協(xié)調(diào)。繼國際金融構(gòu)架、就業(yè)、發(fā)展、能源可持續(xù)等工作組之后，貿(mào)易投資工作組的成立也標志著促進貿(mào)易與投資合作將成為G20框架下一個長期性的關(guān)注議題，從而彌補了對這一關(guān)鍵性全球性經(jīng)濟議題聚焦不足的短板。

未來的G20貿(mào)易投資合作機制將形成以貿(mào)易部長會議為最高議事與決策機構(gòu)，以貿(mào)易投資工作組為日常運行平臺，以國際經(jīng)濟組織為功能性、專業(yè)性和技術(shù)性支撐，以工商界、智庫和專家為外圍政策咨詢與治理支持，并最終向G20領(lǐng)導人峰會負責和匯報的模式。這個模式的順暢運轉(zhuǎn)尤其需要WTO、UNCTAD和OECD等國際組織在其各自職責范圍內(nèi)開展研究分析，并在其授權(quán)和資源范圍內(nèi)從全球視角提供政策方案。此外，保證G20高官與獨立專家之間的定期互動交流也十分重要。最后，G20應探索落實工作計劃的新機制與模式，包括推動評估、監(jiān)督與反饋機制，在自主自愿基礎(chǔ)上嘗試在某些領(lǐng)域建立國別行動計劃。G20還應鼓勵成員發(fā)揮“探路者”作用，通過實現(xiàn)國別倡議推動集體行動，如中國的“一帶一路”倡議。

五、G20：全球貿(mào)易投資治理的新平臺

G20杭州峰會將貿(mào)易投資議題納入議程，不但達成了一系列內(nèi)容豐富而又相互關(guān)聯(lián)的成果，而且還為落實和執(zhí)行這些成果設定了合作機制。這既拓寬了G20加強成員間政策協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，又為全球貿(mào)易投資合作尋覓到一個高水平的平臺。隨著這個平臺的凸現(xiàn)，未來全球貿(mào)易投資治理體系的框架已初見端倪，即以G20作為政治性統(tǒng)籌與平衡核心、以WTO和UNCTAD作為貿(mào)易與投資的多邊機制、以諸邊協(xié)定為關(guān)鍵多數(shù)“探路者”并努力多邊化、以網(wǎng)絡化的RTAs/FTAs和國際投資協(xié)定為互補或競爭的從上至下的多元治理格局。G20在其中起到旗幟性的引領(lǐng)、協(xié)調(diào)、聚合和授權(quán)作用。

在以美國為代表的發(fā)達國家正試圖通過TPP、TTIP等高標準區(qū)域貿(mào)易協(xié)定爭奪全球經(jīng)濟治理新規(guī)則主導權(quán)的背景下，中國作為本次G20峰會的東道主緊緊抓住發(fā)展主題，推動全球貿(mào)易投資合作的新共識、新機制與新議程，使之成為促進世界經(jīng)濟復蘇與增長的新動力。中國強調(diào)貿(mào)易投資在實現(xiàn)包容性增長、可持續(xù)發(fā)展和減貧中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，維護發(fā)展中國家在全球化進程中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、保留規(guī)制空間和獲得差別與優(yōu)惠待遇的利益，確保貿(mào)易投資議題從進入G20伊始就深深打上發(fā)展烙印，從而為構(gòu)建一個全面、平衡、公正與包容的全球經(jīng)濟治理體制做出了歷史性貢獻。

此次G20峰會在貿(mào)易投資合作上的經(jīng)驗表明，全球貿(mào)易投資治理只有在發(fā)展、可持續(xù)和包容的理念下才會有前途和希望，應將這些基本理念與原則貫徹到國際和國別貿(mào)易與投資政策設計和實施的各個層面。未來的全球貿(mào)易投資規(guī)則也應該反映多元、平衡和共享的利益。此外，全球貿(mào)易投資的“良治”不再單單依賴準入、規(guī)則與爭端解決等傳統(tǒng)元素，基礎(chǔ)設施的互聯(lián)互通、標準與監(jiān)管一致化、發(fā)展融資、能力建設等都成為越來越重要的新決定因素。G20須更加關(guān)注這些“新變量”，并有效應對經(jīng)濟、技術(shù)、社會與環(huán)境變化所帶來的新挑戰(zhàn)，才能將世界帶入一個繁榮而穩(wěn)定的新全球化時代。

(作者系南開大學研究生院副院長、中國APEC研究院院長；責任編輯：周明)