王 濼 研究員

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對非援助促進(jìn)中非產(chǎn)能合作的目標(biāo)、原則及政策建議

王 濼 研究員

當(dāng)前，推進(jìn)國際產(chǎn)能合作是我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，增強(qiáng)國際競爭優(yōu)勢，拓展國際發(fā)展空間的戰(zhàn)略舉措。非洲國家是我國產(chǎn)業(yè)輸出的主要目標(biāo)地區(qū)。一直以來，對非援助是我國發(fā)展鞏固中非友好關(guān)系的著力點。圍繞中非產(chǎn)能合作這一新時期重大命題，對非援助要及時調(diào)整政策方向，在明確承擔(dān)任務(wù)目標(biāo)基礎(chǔ)上，把握原則，理清思路，逐步落實。

在長期的發(fā)展實踐過程中，我國始終認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決貧困、提高國民福祉的必要條件，因此在對其他發(fā)展中國家提供的支持和幫助中，提高生產(chǎn)能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長一直都是投入重點。早在20世紀(jì)六七十年代，我國政府利用援助資金幫助一些亞非拉國家建設(shè)了很多生產(chǎn)性項目，例如糖廠、水泥廠、紡織廠、木材加工廠等，初步建立了生產(chǎn)體系，并幫助培訓(xùn)項目管理和技術(shù)人員。由于生產(chǎn)性項目的可持續(xù)運(yùn)營問題一直沒有很好的解決辦法，我國逐步減少了生產(chǎn)性項目援助，主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中包括經(jīng)濟(jì)類和公共服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施。在增加基礎(chǔ)設(shè)施等硬件供給的同時，我國也越來越關(guān)注能力建設(shè)，通過開展人力資源開發(fā)合作、派遣專家、提供獎學(xué)金等技術(shù)援助形式分享發(fā)展經(jīng)驗。

我國的對外援助主要基于政府之間的雙邊互動協(xié)商。早期支持的一些生產(chǎn)性項目，主要是回應(yīng)對方政府提出的需求，目的是幫助其他發(fā)展中國家形成基本的生產(chǎn)能力。隨著國內(nèi)改革開放進(jìn)程逐步推進(jìn)，與全球經(jīng)濟(jì)的融合進(jìn)一步加深，我國對外援助在規(guī)模增長的同時，也更加關(guān)注對所在國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長的影響。比較典型的例子就是我國對非洲援助重點的調(diào)整。自從2000年中非合作論壇正式成立以來，我國先后三次推出系統(tǒng)性的援非舉措方案和中非合作計劃，利用無償贈與資金、政府優(yōu)惠性質(zhì)貸款等助力非洲發(fā)展，并帶動更多商業(yè)資金共同作用于非洲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長。與此同時，隨著我國不斷加大對非洲的投入，中非經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系日益密切，也一定程度上激發(fā)了西方國家和新興國家的競爭心態(tài)，從而吸引更多國際資本注入資金缺口巨大的非洲市場。

在2015年南非約翰內(nèi)斯堡召開的中非合作論壇峰會上，國家主席習(xí)近平對外宣布了中非十大合作計劃，都與非洲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有直接或間接的聯(lián)系，特別是工業(yè)化合作計劃。實現(xiàn)工業(yè)化是非洲經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要，也是中非經(jīng)貿(mào)合作未來發(fā)展的重點領(lǐng)域。中國擁有門類齊全、獨(dú)立完整的產(chǎn)業(yè)體系，正在積極推進(jìn)國際產(chǎn)能合作，我國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)符合非洲工業(yè)化需要，非洲具備承接我國優(yōu)勢產(chǎn)能的強(qiáng)烈意愿和客觀條件，雙方在工業(yè)化領(lǐng)域開展合作的條件已經(jīng)成熟。我國將結(jié)合非洲《2063年議程》和各國工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展規(guī)劃，加大援助力度，重點營造“軟環(huán)境”、提供“硬保障”，助推中非工業(yè)化合作鏈條化發(fā)展。

一、對非援助促進(jìn)中非產(chǎn)能合作的目標(biāo)

(一) 積極運(yùn)籌大國經(jīng)濟(jì)外交

我國家領(lǐng)導(dǎo)人準(zhǔn)確研判中非關(guān)系發(fā)展新趨勢，在2015年年底的南非約翰內(nèi)斯堡中非合作論壇峰會上，對外推出“中非十大合作計劃”，其中促進(jìn)中非產(chǎn)能合作是重要抓手。一直以來，對外援助為密切我國與非洲國家友好關(guān)系發(fā)揮了重要作用。新時期，作為運(yùn)籌大國對非經(jīng)濟(jì)外交的有效手段，對外援助要聚焦于促進(jìn)中非產(chǎn)能合作，契合非洲現(xiàn)實發(fā)展階段特征，充分利用援助資金、方式、渠道，支持非洲國家建立并完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，提高內(nèi)生性發(fā)展動力，讓非洲國家受益于我國內(nèi)大市場的不斷開放，與非洲國家分享進(jìn)入全球價值鏈、融入經(jīng)濟(jì)全球化的經(jīng)驗，體現(xiàn)我國的大國責(zé)任意識，為真正與非洲國家形成利益共同體、命運(yùn)共同體做出新貢獻(xiàn)。

(二) 有效應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)

非洲是我國開展國際產(chǎn)能合作的重點區(qū)域，但各國總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，投資配套條件差，商業(yè)運(yùn)營和可持續(xù)發(fā)展相對困難。此外，非洲國家在醫(yī)療衛(wèi)生、糧食安全、應(yīng)對氣候變化等方面尤其脆弱，部分國家政局不穩(wěn)，恐怖主義活動較為活躍。這些因素使我企業(yè)與非洲國家開展產(chǎn)能合作面臨諸多難以預(yù)測的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。對外援助應(yīng)充分發(fā)揮可多領(lǐng)域同時發(fā)力的獨(dú)特作用，在和平安全、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、能力建設(shè)、減貧扶貧、防災(zāi)救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)等各方面綜合施策，發(fā)揮項目援助、技術(shù)援助、物資援助的疊加效應(yīng)，有效幫助非洲國家提高抗風(fēng)險能力，從源頭上緩解我企業(yè)投資非洲將面對的各類風(fēng)險壓力。

(三) 努力營造良好環(huán)境

通過援助幫助非洲國家改善營商環(huán)境，對于中非產(chǎn)能合作取得實質(zhì)進(jìn)展至關(guān)重要。首先是政策環(huán)境。非洲國家政府治理能力普遍較弱，各國的稅收政策、外匯政策、勞工政策、土地政策、資源政策、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等或不盡完善、或相互掣肘，使我在非企業(yè)難以適從?？赏ㄟ^援助，與非洲國家分享我國利用外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有益經(jīng)驗，促其改善本國投資政策，降低我企業(yè)的制度成本。其次是民意環(huán)境，非洲各國特別是政府層面普遍歡迎中非產(chǎn)能合作，但在社會精英和基層民眾中，也存在質(zhì)疑我開展產(chǎn)能合作的目的是轉(zhuǎn)移國內(nèi)過剩、老舊生產(chǎn)能力，犧牲非洲國家生態(tài)環(huán)境換取利潤的聲音。應(yīng)發(fā)揮援外作用，結(jié)合非洲國家各階層不同關(guān)注，有針對性地開展人員培訓(xùn)交流、政策對話、聯(lián)合研究研討以及草根援助，營造有利于我企業(yè)對非投資的社會氛圍。

二、對非援助促進(jìn)中非產(chǎn)能合作的原則

(一)堅持定位清晰原則

一方面，發(fā)揮對非援助潛移默化的影響力和滲透力，與外交斡旋、經(jīng)貿(mào)合作、軍事維穩(wěn)相互搭臺、相互補(bǔ)充、長短結(jié)合，形成合力。另一方面，不能將援助混同于經(jīng)貿(mào)合作范疇的投資促進(jìn)，應(yīng)多發(fā)揮對非援助展示道義責(zé)任、促進(jìn)經(jīng)驗共享、推動技術(shù)轉(zhuǎn)移、網(wǎng)羅民心民意的“軟黃金”作用，避免將對非援助僅作為大型投資項目的“硬通貨”補(bǔ)充。

(二)堅持可持續(xù)發(fā)展原則

非洲是實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)任務(wù)最艱巨的地區(qū)，援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作，需要特別關(guān)注將雙邊合作主題與非洲國家落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展17個大目標(biāo)和169個子目標(biāo)緊密相連。這既是大國體現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)合作互利共贏的辯證統(tǒng)一，更是貫徹落實“正確義利觀”的行動實踐。

(三)堅持合規(guī)合約原則

在國家關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能合作的相關(guān)政策中提出，要充分發(fā)揮援助資金的引導(dǎo)撬動作用，與國家政策性金融有機(jī)搭配使用，帶動更多商業(yè)資金支持中非產(chǎn)能合作。需要關(guān)注的是，制定政策及操作項目時要遵循WTO約束投資補(bǔ)貼的有關(guān)規(guī)則，不能盲目照搬OECD-DAC成員國的經(jīng)驗做法，避免我國在國際場合陷于被動。

三、對非援助促進(jìn)中非產(chǎn)能合作的政策建議

(一)明確重點國家，加大精準(zhǔn)投入

從非洲開展產(chǎn)能合作基礎(chǔ)條件較好的國家和我國對非援助重點國家這兩個維度綜合考慮，確定需加大投入的優(yōu)先國家。東部和南部非洲是我國開展產(chǎn)能合作的主要目標(biāo)地區(qū)，其中埃塞俄比亞、肯尼亞、坦桑尼亞、莫桑比克、贊比亞、安哥拉是重點。北部非洲地區(qū)主要是埃及、蘇丹。中部非洲地區(qū)主要是喀麥隆。西部非洲地區(qū)主要是尼日利亞、加納、幾內(nèi)亞。建議組成吸納政府部門、金融機(jī)構(gòu)、智庫、重點投資企業(yè)、使館經(jīng)商處、非政府組織等在內(nèi)的“援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作國別工作小組”機(jī)制，定期分析研究優(yōu)先國家的稟賦特征、發(fā)展趨勢以及我國企業(yè)投資遇到的具體問題等，共商形成政策建議，隨時納入政府部門國別整體援助方案中。

(二)結(jié)合SDGs與國內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確定優(yōu)先支持領(lǐng)域

在我國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)中，重點關(guān)注有關(guān)增加就業(yè)、維護(hù)糧食安全、改善衛(wèi)生條件、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對氣候變化等與SDGs密切相關(guān)的領(lǐng)域。在增加就業(yè)方面，重點支持輕工紡織等勞動密集型制造業(yè)領(lǐng)域；在維護(hù)糧食安全方面，重點支持農(nóng)產(chǎn)品加工、水利灌溉、小型農(nóng)機(jī)具、糧食倉儲等領(lǐng)域；在改善衛(wèi)生條件方面，重點支持普藥和疫苗、醫(yī)療設(shè)備和器械、冷鏈設(shè)備等領(lǐng)域；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，重點支持經(jīng)濟(jì)園區(qū)、鐵路和電力領(lǐng)域；在應(yīng)對氣候變化方面，重點支持清潔煤電、地?zé)豳Y源開發(fā)、污水處理等領(lǐng)域?？蓞⒖济绹半娏Ψ侵蕖背h，集成相關(guān)利益方意見，策劃援助促進(jìn)產(chǎn)能合作的專項計劃，制定涵蓋相關(guān)領(lǐng)域、統(tǒng)籌利用各類援助方式的一攬子配套方案，一并對外打出，逐步推動實施。

(三)緩解制約中非產(chǎn)能合作的關(guān)鍵難題

援外應(yīng)介入中非產(chǎn)能合作項目的關(guān)鍵節(jié)點，發(fā)揮源頭引導(dǎo)、支撐保障的作用。所謂關(guān)鍵節(jié)點主要分兩種類型。第一種是項目前期預(yù)可研問題。應(yīng)探討調(diào)整援助項目招標(biāo)方式，帶動國內(nèi)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入非洲，更深入地參與前期可行性研究、規(guī)劃咨詢、勘探設(shè)計等產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，借機(jī)引入中國標(biāo)準(zhǔn)，帶動后續(xù)商業(yè)資本跟進(jìn)。第二種是人才問題。工程技術(shù)人員和產(chǎn)業(yè)工人供給不足是限制非洲工業(yè)化發(fā)展和中非產(chǎn)能合作的瓶頸因素之一?？稍黾又虚L期技術(shù)研修方式，擴(kuò)大我國理工科專業(yè)政府獎學(xué)金規(guī)模，重點幫助非洲國家培養(yǎng)工程技術(shù)人員。同時，在非洲國家布局援建若干職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，結(jié)合地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要設(shè)置培訓(xùn)專業(yè)，為中非產(chǎn)能合作長期輸送產(chǎn)業(yè)工人。

(四)有效利用各類援助資金，創(chuàng)新金融援助產(chǎn)品

在符合國際規(guī)則前提下，加強(qiáng)無償援助、無息貸款、優(yōu)惠性質(zhì)貸款、南南合作與發(fā)展基金、股權(quán)投資基金、商業(yè)貸款、信用保險等資金方式的分工協(xié)作。首先，針對重大戰(zhàn)略項目，將部分無償援助、無息貸款與“兩優(yōu)”貸款、股權(quán)投資基金、商業(yè)貸款搭配組合，提高資金整體優(yōu)惠度。其次，凡是符合國家援助政策目標(biāo)的產(chǎn)能合作項目，國家財政均可予以貼息支持，引入優(yōu)惠貸款承辦機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，有利于豐富和創(chuàng)新優(yōu)惠貸款產(chǎn)品，激勵生成更多優(yōu)質(zhì)合作項目。再次，探討在南南合作與發(fā)展基金中劃出專項“種子”資金，作為股權(quán)投資，重點支持中非企業(yè)聯(lián)合研發(fā)應(yīng)用新技術(shù)、新產(chǎn)品。最后，探討利用援助資金對產(chǎn)能合作項目提供政府擔(dān)保，降低企業(yè)對非投資風(fēng)險。

(五)拉緊傳統(tǒng)援助方式與中非產(chǎn)能合作的聯(lián)系紐帶

成套項目和物資援助仍將是目前乃至今后一段時間我國對非援助的主流方式。通過一系列措施，例如優(yōu)先在我國對非投資企業(yè)中選擇成套項目和物資援助執(zhí)行單位，相關(guān)設(shè)備、材料、產(chǎn)品及服務(wù)從僅限于國內(nèi)采購放寬至可從我國對非投資企業(yè)采購等，將援助項目與我國企業(yè)在非業(yè)務(wù)緊密掛鉤，形成利益綁定，這樣一方面可促進(jìn)我國援助項目的可持續(xù)發(fā)展，另一方面將鼓勵更多國內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)借援助渠道扎根非洲市場。

(六)加強(qiáng)軟援助，改善投資環(huán)境，夯實民意基礎(chǔ)

非洲國家外資政策不夠規(guī)范，已成為制約我國企業(yè)在非可持續(xù)經(jīng)營的主要因素。應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)援助，派遣高級顧問專家向非洲國家政府提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃咨詢，協(xié)助制定或修訂外匯、稅收、勞工等有關(guān)招商引資政策、法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同時還要強(qiáng)化人員培訓(xùn)，特別要支持中非專家學(xué)者開展聯(lián)合研究，資助非洲智庫能力建設(shè)，培養(yǎng)能夠游說政府改善投資環(huán)境的本土專家力量。此外，我國企業(yè)對非投資經(jīng)常要應(yīng)對復(fù)雜的民意環(huán)境，援助可著重針對非洲主流媒體、社會精英、非政府組織等開展工作，形成對中非產(chǎn)能合作友好的社會氛圍，同時要與我國企業(yè)履行社會責(zé)任相輔相成，借助民間渠道實施草根援助，使非洲國家基層民眾切實獲益。

(七)與支持非洲國家提升貿(mào)易能力有機(jī)結(jié)合

援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作需要與非洲貿(mào)易發(fā)展相互支撐。埃及、蘇丹等非洲26國正在推動“三合一自由貿(mào)易區(qū)”協(xié)議盡快生效。我國應(yīng)加大援助力度，幫非洲國家提高貿(mào)易自由化和便利化水平，改善區(qū)域貿(mào)易發(fā)展環(huán)境。可積極支持非洲國家與我國整體商簽“26+1”自貿(mào)協(xié)定，或幫助埃及、埃塞俄比亞、肯尼亞等條件相對成熟國家與我國簽訂雙邊自貿(mào)協(xié)定，通過早期收獲計劃等方式，幫助非洲國家產(chǎn)品盡快享受中國市場紅利。針對非洲國家開展促貿(mào)援助，可有效緩解一直困擾我國對非投資企業(yè)的產(chǎn)品市場需求問題，進(jìn)而吸引更多國內(nèi)企業(yè)在非洲投資設(shè)廠，開展產(chǎn)能合作。

(八)搭建援外政企協(xié)同合作機(jī)制

援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作，需要政府全面把握企業(yè)對非投資動向和自身無法解決的困難，企業(yè)也應(yīng)及時了解政府政策導(dǎo)向和支持重點，以及形成兩方面緊密對接的良好互動?？捎行Ы柚蟹前l(fā)展基金積累多年的平臺網(wǎng)絡(luò)資源和信息分析處理能力，填補(bǔ)政企間媒介空白，搭建快速響應(yīng)的長效協(xié)同合作機(jī)制，在官產(chǎn)學(xué)研信息交互反饋基礎(chǔ)上，形成援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作的主題思路和操作方案，供政府決策參考。

(九)擅用國際多邊平臺助力中非產(chǎn)能合作

積極引導(dǎo)非洲和國際多邊組織參與中非產(chǎn)能合作，形成“以我為主導(dǎo)，各方力量為我所用”的合作局面。在非洲層面，支持非盟建設(shè)和舉辦相關(guān)重大活動，利用非盟的區(qū)域性議事平臺，用非洲聲音講述中非產(chǎn)能合作；擴(kuò)大對非洲開發(fā)銀行的主題捐資規(guī)模，帶動更多利益方參與中非產(chǎn)能合作，實現(xiàn)利益共享。在國際層面，重點探討與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)開展三方合作，利用其人脈網(wǎng)絡(luò)和知識積累，彌補(bǔ)我國企業(yè)國際化運(yùn)營經(jīng)驗和人才儲備不足的短板，借助其全球平臺，促進(jìn)中非產(chǎn)能合作融入國際發(fā)展合作話語體系，占據(jù)道義制高點。

(十)加強(qiáng)援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作的基礎(chǔ)保障

援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作涉及面廣，需要政府、地方、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、社會組織等方面通力協(xié)作。不同政府部門要根據(jù)國家戰(zhàn)略要求協(xié)調(diào)立場，統(tǒng)一對外發(fā)聲，避免非洲國家坐地起價。要建立嚴(yán)格審慎的立項咨詢機(jī)制和監(jiān)測評估體系，確保項目符合援外促進(jìn)中非產(chǎn)能合作的政策要求和預(yù)期目標(biāo)。要保障內(nèi)部經(jīng)費(fèi)投入用于加強(qiáng)相關(guān)機(jī)制和體系建設(shè)、對外宣傳、管理人員業(yè)務(wù)能力提升以及國別和專業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究。

商務(wù)部研究院;責(zé)任編輯：王勇娟)