相惠蓮

由于工資和物價雙增長，對養(yǎng)老金領(lǐng)取者的待遇調(diào)整無法回避，如何避免大幅調(diào)整待遇導(dǎo)致制度的負(fù)激勵，是改革難點(diǎn)所在

2016年全國養(yǎng)老金待遇調(diào)整計劃尚未公布，但據(jù)接近人社部的人士透露，人社部已在和財政部協(xié)調(diào)，今年仍會通過行政手段繼續(xù)“調(diào)待”。中央政令未出，上海、山東等地已經(jīng)先行宣布，將繼續(xù)上調(diào)退休人員養(yǎng)老金。

由于工資上漲等原因，養(yǎng)老金替代率持續(xù)下滑，進(jìn)而影響?zhàn)B老金領(lǐng)取者的經(jīng)濟(jì)能力。在過去11年，由國務(wù)院宣布提高退休人員待遇成為每年開年的慣例，每次上調(diào)的幅度都在10%左右。

然而，這項政策潛藏風(fēng)險。

財政收入增速下滑，多地養(yǎng)老金收不抵支，養(yǎng)老金支出的大幅增長已對制度的持續(xù)性形成壓力，且過高的調(diào)待幅度容易對養(yǎng)老金制度形成負(fù)激勵。

普調(diào)逾十載

近年來，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的絕對額度始終處于上升狀態(tài)。

1998年至2005年，企業(yè)參保離退休人員人均養(yǎng)老金水平由每月413元增加到719元，年均增長8.2%。2014年，企業(yè)退休人員的月人均養(yǎng)老金達(dá)到2061元，為2005年的2.87倍。

中國的養(yǎng)老金分為統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶部分，從繳費(fèi)費(fèi)率來看分別為在職時企業(yè)所交的工資20%及個人所交的8%。在統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金計發(fā)時，養(yǎng)老金待遇與社會平均工資有一定關(guān)聯(lián)。由于社平工資多年來維持10%以上的高速增長，養(yǎng)老金待遇也相應(yīng)提高。

不過，待遇提升更多要?dú)w結(jié)于11年來的行政性上調(diào)。政策初衷是提高退休人員的生活水平，縮小企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金差距。近年來，CPI指數(shù)每年增長3%-5%，與退休者生活密切相關(guān)的食品等價格漲幅較大，養(yǎng)老金若不提高，實(shí)際購買力便會縮水。

1995年以前，在低工資、低物價的狀態(tài)下，養(yǎng)老金水平很少調(diào)整。此后十年間，養(yǎng)老金調(diào)待多以各類補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)。到2005年以后，10%的漲幅成為常態(tài)，每年年初人社部和財政部下發(fā)文件宣布，具體的調(diào)待比例由地方確定，參照系一般是當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY年增長率，往往高于10%。

譬如，沈陽2006年的調(diào)待增幅達(dá)28.8%，隨后逐漸遞減，保持在13%-15%。直到近三年，增幅才降至略高于10%。在2015年調(diào)整后，人均養(yǎng)老金達(dá)到每月2180元，增幅達(dá)10.54%。

退休人群的待遇提升自為公眾所樂見，但一些學(xué)者擔(dān)心，以行政手段直接干預(yù)，而不是基于精算平衡，會致使養(yǎng)老金增長過快，長此以往會對基金支出形成壓力。同時，養(yǎng)老金待遇的上調(diào)具有剛性，中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄就指出，養(yǎng)老金發(fā)放具有棘輪效應(yīng)，“容易漲，難以降”。

目前，養(yǎng)老金正處于待遇提高最快的階段，上調(diào)待遇所需資金主要從基本養(yǎng)老基金中列支，輔以中央財政補(bǔ)助。

財政補(bǔ)貼對養(yǎng)老保險制度的補(bǔ)貼逐年擴(kuò)大，從1998年的24億元上升至2014年的3548億元，從占GDP的0.03%上升至0.56%。

替代率緣何“跳水”

養(yǎng)老金待遇上調(diào)不可避免。一個可感的指標(biāo)是養(yǎng)老金替代率，即職工退休時的養(yǎng)老金相對于上年職工平均工資的比例，這是衡量退休前后的生活水平差異的主要參數(shù)，近年來呈現(xiàn)出下滑趨勢。

根據(jù)2005年國務(wù)院文件的設(shè)計，59.2%的替代率是合適水平，達(dá)到這一水平的條件是：以同期職工的平均工資為繳費(fèi)基數(shù)，并且繳費(fèi)滿35年。

但在制度實(shí)際運(yùn)行中，職工養(yǎng)老金替代率持續(xù)走低，與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金穩(wěn)定替代率的差距越來越大，形成巨大的社會壓力。

根據(jù)中國社科院世界社保研究中心的數(shù)據(jù)，2002年的養(yǎng)老金替代率為72.9%，2005年迅速降至57.7%，隨后平緩下滑為2011年的50.3%——這已經(jīng)是大幅調(diào)待介入的結(jié)果。

養(yǎng)老金替代率下降的首要因素是工資水平快速上漲。2000年至2010年期間，城鎮(zhèn)職工的工資水平年均增長近15%。養(yǎng)老金的計發(fā)辦法未緊跟工資增長速度，增長較慢，替代率下降成為必然。即使2005年后“手動”調(diào)待，也無法完全跟上工資增長的節(jié)奏。

除此之外，當(dāng)前養(yǎng)老金制度的激勵性不足，參保人員繳費(fèi)時間偏短、普遍存在的費(fèi)基不實(shí)也拖了替代率的后腿。按照現(xiàn)行制度，能領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限是15年。中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉表示：“普遍的社會心理是交滿15年不交了，等著退休。”

一名原地方人社系統(tǒng)人士指出，大量的瞞報、虛報、漏報繳費(fèi)基數(shù)，使中國養(yǎng)老保險的實(shí)際繳費(fèi)費(fèi)率僅在17%左右。他還認(rèn)為，替代率下滑與“個人賬戶替代率塌陷”相關(guān)。

目前社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰Σ?，按現(xiàn)行政策存于銀行且只按一年期利息計息，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)跑不贏CPI，更跑不贏工資增長率。

1997年以來，個人賬戶收益率在加權(quán)平均后約為 2.38%。研究人士曾經(jīng)指出，個人賬戶養(yǎng)老金多為空賬運(yùn)行，原本應(yīng)用于投資運(yùn)營的基金被挪用發(fā)放養(yǎng)老金。實(shí)際上，即便做實(shí)且投入資本市場，收益率也難以企及目前高速增長的社平工資。

此外，替代率“跳水”更深層次的原因還在于對養(yǎng)老金第一支柱過分依賴。中國的企業(yè)職工養(yǎng)老金體系由三大支柱組成，第一支柱為強(qiáng)制企業(yè)和員工繳納的基本養(yǎng)老金，第二支柱為企業(yè)與職工共同繳費(fèi)形成的企業(yè)年金，第三支柱為個人自愿購買的商業(yè)養(yǎng)老保險。

三大支柱發(fā)展至今，其比例失衡。第一支柱覆蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民8.42億人。第二支柱建立逾十載，只有2300萬人參與，累計資產(chǎn)為8800億元，覆蓋面狹窄、投資收益不理想，遠(yuǎn)未達(dá)到制度目標(biāo)。第三支柱剔除相關(guān)的養(yǎng)老理財產(chǎn)品之后，資產(chǎn)規(guī)模逾萬億元。

胡繼曄稱，美國、英國第一支柱和第二支柱的替代率均在30%左右，共同承擔(dān)了重要責(zé)任。

待遇怎么調(diào)？

養(yǎng)老金購買力下降的問題并非中國獨(dú)有。許多國家都設(shè)計了指數(shù)化的養(yǎng)老金調(diào)待機(jī)制，或與物價增長掛鉤，或與工資增長速度掛鉤，或結(jié)合兩者作調(diào)整。

如美國1975年建立了生活費(fèi)用自動調(diào)整機(jī)制指數(shù)。房連泉介紹，養(yǎng)老金與之掛鉤，滿足“菜籃子”需要，用于?；?，每年調(diào)整幅度在2%-3%左右。

不過，建立調(diào)待機(jī)制也存在分歧。

胡繼曄質(zhì)疑根據(jù)物價調(diào)整的方式，萬一物價下降，養(yǎng)老金是否要降低？他認(rèn)為，養(yǎng)老金應(yīng)該量入為出，重視精算。若以后只能通過通貨膨脹來解決發(fā)放問題，從代際角度衡量，對年輕人不公平。

中國人民大學(xué)社會保障研究所所長李珍認(rèn)為，調(diào)待機(jī)制很大程度上是在已退休人群和繳費(fèi)人群之間做切分，經(jīng)濟(jì)樂觀的時候會更多分享發(fā)展的果實(shí)，愿意向老年人傾斜，使用工資增長的參數(shù)；否則會往精算的一頭走，基于經(jīng)濟(jì)約束偏向于選擇物價。當(dāng)下的問題是年輕人的負(fù)擔(dān)過于沉重。

各界早已意識到零敲碎打的調(diào)整不可持續(xù)，但正常的調(diào)待機(jī)制始終沒有成形。1995年、1997年國務(wù)院文件兩度提出要建立和完善養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制，而2005年的口徑變?yōu)檫m時調(diào)整企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金水平，同時國務(wù)院開始每年宣布上調(diào)養(yǎng)老金。

2012年，建立正常的調(diào)整機(jī)制重又被提上日程。

但調(diào)待面臨兩難：養(yǎng)老金沒有正常調(diào)整機(jī)制，替代率逐年大幅下滑，制度將會崩潰。如果建立正常調(diào)整機(jī)制，并使養(yǎng)老金增長接近工資增長率，又容易引致相同因素條件下，后退休人員養(yǎng)老金少于先退休人員，激勵提前退休和降低繳費(fèi)年限，使得原本就存在的繳費(fèi)年限短的問題雪上加霜。

實(shí)際上，目前的普惠制調(diào)整已經(jīng)造成了“倒掛”現(xiàn)象，養(yǎng)老金“多繳多得、長繳多得”的制度設(shè)計被抹平。制度的原意是鼓勵多繳、長繳，并做出了一些設(shè)計，如每多繳費(fèi)1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金多發(fā)1%，總的繳費(fèi)數(shù)額與領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金亦有所關(guān)聯(lián)。

人社部社會保障研究所研究員譚中和曾撰文指出，初次領(lǐng)取的養(yǎng)老金在以后的歷年調(diào)整中所占比重逐漸變小，削弱了政策效力。2011年新退休人員養(yǎng)老金平均水平低于已退休人員平均養(yǎng)老金水平，人均大約相差每月121元。

一些地方也意識到這一問題。2014年，廣州市發(fā)現(xiàn)，2006年至2013年領(lǐng)取養(yǎng)老金的人群中出現(xiàn)了同類企退人員待遇高低不一的情況。解決辦法是加發(fā)基本養(yǎng)老金，“就高不就低”，填平同等條件人群的溝壑。

房連泉認(rèn)為，目前的調(diào)待不是養(yǎng)老金制度的內(nèi)置參數(shù)，實(shí)際上養(yǎng)老金設(shè)計中應(yīng)該讓收入和支出相匹配，一起調(diào)整，否則壓力會越來越大。

針對統(tǒng)籌賬戶激勵性不足的問題，他建議，應(yīng)調(diào)整養(yǎng)老金待遇計發(fā)公式。目前統(tǒng)籌部分的計算公式中包含社平工資的參數(shù)，再分配作用明顯，若要加強(qiáng)激勵，應(yīng)該多和個人工資掛鉤，參保人也愿意更多地去繳納。

房連泉還認(rèn)為，中國的社會保險中既包含保險，也包含再分配的功能。實(shí)際上，養(yǎng)老保險應(yīng)是“純保險”，個人多繳多得，退休待遇權(quán)益明晰。對低收入人群，二次分配體現(xiàn)在繳費(fèi)時給予財政補(bǔ)貼，再共同參與到保險中去?！斑@是一種比較正確的激勵方法，不要做成大鍋飯，大家拿的都差不多?！?/p>

“純保險”意味著去除或壓縮當(dāng)前的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度中的統(tǒng)籌部分，改為名義賬戶制，或擴(kuò)大個人賬戶的比例，部分實(shí)現(xiàn)名義賬戶制。

從人口結(jié)構(gòu)看，中國已經(jīng)步入老齡化社會，這決定了養(yǎng)老金制度需要向累積制轉(zhuǎn)型，即主要依靠儲蓄養(yǎng)老而不是讓年輕人供養(yǎng)老人。

但從當(dāng)前的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為累積制面臨巨大的轉(zhuǎn)軌成本，名義賬戶制因能將轉(zhuǎn)軌成本分散到較長的時間內(nèi)，成為現(xiàn)實(shí)選擇。

不過，最終方向，是需要激活企業(yè)年金的第二支柱和商業(yè)養(yǎng)老保險的第三支柱，建立起多支柱的養(yǎng)老金制度。