寧越敏

紐約曼哈頓

從“十一五”規(guī)劃起，我國(guó)各類(lèi)規(guī)劃就把發(fā)揮城市群對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用作為重要內(nèi)容。2013年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步明確城市群要成為帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》及2015年中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃編制的建議均提出要在沿海建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等三個(gè)世界級(jí)的城市群，另外在中西部地區(qū)建設(shè)若干個(gè)區(qū)域性城市群及一批省內(nèi)城市群，以促進(jìn)區(qū)域的均衡發(fā)展。

國(guó)外大城市群的蓬勃發(fā)展

作為國(guó)家戰(zhàn)略的城市群，其概念源自法國(guó)地理學(xué)家戈特曼的大都市帶理論。1957年，戈特曼在研究美國(guó)東北部大西洋沿岸城市密集區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，這一地區(qū)形成了由若干大都市區(qū)首尾相連，彼此在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面存在著密切交互作用的巨大的城市地域復(fù)合體，其人口規(guī)模超過(guò)了3000萬(wàn)人。戈特曼選擇了古希臘語(yǔ)的詞匯“megalopolis”來(lái)稱(chēng)呼這個(gè)當(dāng)時(shí)世界上最大的超級(jí)大都市區(qū)。

日本東京。

1983年，筆者在國(guó)內(nèi)最早系統(tǒng)介紹了戈特曼的成果，并將“megalopolis”翻譯為“巨大都市帶”。1976年，戈特曼撰寫(xiě)了《世界大都市帶體系》一文，提出世界上有六個(gè)大都市帶，它們是：（1）從波士頓經(jīng)紐約、費(fèi)城、巴爾的摩到華盛頓的美國(guó)東北部大西洋沿岸大都市帶，簡(jiǎn)稱(chēng)“波士華（Boswash）”;（2）從芝加哥向東經(jīng)底特律、克利夫蘭到匹茲堡的五大湖沿岸大都市帶，簡(jiǎn)稱(chēng)“芝匹茲（Chippits）”;（3）從東京、橫濱經(jīng)名古屋、大阪到神戶的日本太平洋沿岸大都市帶;（4）從倫敦經(jīng)伯明翰到曼徹斯特、利物浦的英格蘭東南部大都市帶;（5）從阿姆斯特丹到德國(guó)魯爾區(qū)再到以巴黎為中心的歐洲西北部大都市帶;（6）中國(guó)以上海為中心的長(zhǎng)江三角洲大都市帶。

上述六大都市帶中，以美國(guó)東北部大西洋沿岸波士華大都市帶和日本太平洋沿岸大都市帶最為著名。2003年，波士華大都市帶面積達(dá)18萬(wàn)平方公里，人口超過(guò)5000萬(wàn)，約占美國(guó)人口的六分之一，是美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治中心。日本太平洋沿岸大都市帶包含以東京為核心的首都圈、以名古屋為核心的中部圈和以大阪、神戶為中心的近畿圈三大城市群，總面積近12萬(wàn)平方公里，2007年人口8400萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3.1萬(wàn)億美元。隨著新干線延伸到北九州，日本太平洋沿岸大都市帶也進(jìn)一步擴(kuò)展到九州島，人口接近1億。

戈特曼認(rèn)為大都市帶有五個(gè)重要特征：一是多中心，以若干個(gè)大都市區(qū)為核心，并包括周邊與大都市區(qū)有緊密社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的區(qū)域;二是大都市區(qū)之間有快速交通廊道連接，最初是鐵路，繼而是高速公路，個(gè)別的如日本太平洋沿岸大都市帶甚至進(jìn)入到高速鐵路時(shí)代;三是大都市帶內(nèi)部，在大都市區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間存在密集的交互作用;四是規(guī)模巨大，以2500萬(wàn)人作為大都市帶的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn);五是大都市帶是國(guó)家的核心區(qū)域，集外貿(mào)門(mén)戶職能、現(xiàn)代化工業(yè)職能、商業(yè)金融職能、文化先導(dǎo)等職能于一體，是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)效益最高的地區(qū)，甚至具有國(guó)際交往樞紐的作用。

戈特曼的大都市帶研究在國(guó)際城市科學(xué)研究領(lǐng)域引起巨大的反響，歐美日的學(xué)者紛紛對(duì)各國(guó)的大都市帶開(kāi)展實(shí)證研究，取得豐碩成果。2000年以后，歐美學(xué)者繼續(xù)相關(guān)研究，并提出新的城市區(qū)域概念，如英國(guó)學(xué)者霍爾依據(jù)世界城市網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)歐洲八個(gè)多中心巨型城市區(qū)域開(kāi)展了研究，美國(guó)弗吉尼亞理工學(xué)院大都市研究所以及美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)分別提出巨型（城市）區(qū)域的概念，認(rèn)為美國(guó)至2050年將形成10個(gè)人口在1000萬(wàn)以上的巨型城市-區(qū)域。

中國(guó)城市群的界定和作用

國(guó)內(nèi)學(xué)者在戈特曼大都市帶概念的基礎(chǔ)上發(fā)展出適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的兩個(gè)概念，一是都市連綿區(qū)，二是城市群。都市連綿區(qū)這一概念由北京大學(xué)周一星提出，與大都市帶概念近似，都強(qiáng)調(diào)以都市區(qū)為基本組成單元，是以若干大城市為核心并與周邊地區(qū)保持強(qiáng)烈交互作用和密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，沿一條或多條交通走廊分布的巨型城鄉(xiāng)一體化地區(qū)。兩者不同的是考慮到中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的人口大國(guó)，都市連綿區(qū)的人口密度設(shè)定為700人/平方公里，遠(yuǎn)高于大都市帶的250人/平方公里。

城市群最初由我國(guó)老一代城市地理和城市規(guī)劃學(xué)家宋家泰等人提出，系指多經(jīng)濟(jì)中心的城市區(qū)域，如蘇錫常、長(zhǎng)株潭、沈鞍撫本遼等。換言之，城市群是在一定區(qū)域范圍內(nèi)，由若干個(gè)具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模，且差異不大，彼此存在內(nèi)在聯(lián)系的城市集合體。1990年后，一些地區(qū)的城市政府自發(fā)聯(lián)合起來(lái)，成立城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。其后，城市群概念被泛化。因沒(méi)有明確的空間概念，城市群既可指面積超過(guò)30萬(wàn)平方公里，人口超過(guò)1億的超大尺度的長(zhǎng)江中游城市群，又可指小尺度的，人口僅數(shù)百萬(wàn)的北部灣、天山北坡之類(lèi)的城市群，甚至認(rèn)為以拉薩為中心也存在一個(gè)城鎮(zhèn)群，顯然這些中小尺度的城市群與戈特曼所指的大都市帶不是一回事。

筆者一直致力于城市群界定的研究，在都市連綿區(qū)的基礎(chǔ)上提出大城市群界定的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：1. 以都市區(qū)作為城市群的核心，一個(gè)城市群至少有兩個(gè)人口百萬(wàn)以上大都市區(qū)作為發(fā)展極，或至少擁有一個(gè)人口在200萬(wàn)以上的大都市區(qū);2. 大城市群的總?cè)丝谝?guī)模達(dá)1000萬(wàn)人以上;3. 應(yīng)高于全國(guó)平均的城市化水平;4. 沿著一條或多條快速交通走廊，連同周邊有著密切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的城市和區(qū)域，相互連接形成的巨型城市化區(qū)域;5. 城市群的內(nèi)部區(qū)域在歷史上要有較緊密的聯(lián)系，區(qū)域內(nèi)部要有共同的地域認(rèn)同感。

在以上五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)和2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，認(rèn)為中國(guó)已形成長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐、山東半島、遼中半島、哈爾濱-大慶-齊齊哈爾、長(zhǎng)春-吉林、中原、關(guān)中、閩東南、成渝、武漢、長(zhǎng)株潭等13個(gè)人口規(guī)模在1000萬(wàn)人以上的大城市群。按照城市群人口規(guī)模的大小，可將13個(gè)城市群分為三個(gè)等級(jí)：一級(jí)城市群的人口總規(guī)模達(dá)到5000萬(wàn)人以上，包括長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐三大城市群。其中長(zhǎng)三角城市群2010年的人口超過(guò)1億人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他城市群的人口規(guī)模，是中國(guó)最大的城市群。珠三角城市群若包括區(qū)域中心城市香港、澳門(mén)，其人口規(guī)模也超過(guò)6000萬(wàn)人，是中國(guó)第二大城市群。京津唐人口超過(guò)4700萬(wàn)人，是第三大城市群。二級(jí)城市群的人口規(guī)模介于2000萬(wàn)-4000萬(wàn)之間，包括成渝、山東半島、遼中南、中原、武漢、閩東南等6個(gè)大城市群。三級(jí)城市群的人口規(guī)模介于1000萬(wàn)-2 000萬(wàn)之間，包括關(guān)中、哈大齊、長(zhǎng)吉、長(zhǎng)株潭等4個(gè)城市群。

中國(guó)城市群的巨大人口規(guī)模與人口大規(guī)模流動(dòng)有關(guān)。2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，全球資本加快向中國(guó)轉(zhuǎn)移，由于全球資本轉(zhuǎn)移主要發(fā)生在沿海地區(qū)，所產(chǎn)生的就業(yè)機(jī)會(huì)導(dǎo)致中西部地區(qū)人口加速向沿海地區(qū)流動(dòng)，這種雙向流動(dòng)造成沿海城市群人口激增。2000年-2010年間，長(zhǎng)三角人口增加了2020萬(wàn)人，珠三角、京津唐兩個(gè)城市群人口也增加了1000萬(wàn)人以上，三大城市群合計(jì)人口增加4347萬(wàn)人。其他10個(gè)城市群除武漢城市群人口略微有所減少外，也有不同程度的增加，特別是同處沿海的山東半島、閩東南以及成渝、中原四個(gè)城市群的人口增加了300萬(wàn)以上。13個(gè)城市群人口合計(jì)增加6459萬(wàn)人，而同期全國(guó)人口（不包括港澳臺(tái)）增加7400萬(wàn)人。這表明歷經(jīng)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)人口流動(dòng)已突破省、市行政區(qū)劃的束縛，城市群這一空間單元已成為我國(guó)人口的主要集聚區(qū)。

戈特曼認(rèn)為大都市帶是國(guó)家的核心地區(qū)，經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地方。同樣，中國(guó)的城市群也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地方，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到引領(lǐng)作用。2000年，13個(gè)城市群的地區(qū)生產(chǎn)總值為52074 億元，占全國(guó)GDP的58.25%。2012年，各城市群地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到了203053億元，占全國(guó)的比重上升到61.44%，經(jīng)濟(jì)集聚度有所上升。

按城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重區(qū)分，長(zhǎng)三角因其規(guī)模較大，占全國(guó)GDP 的比重高達(dá)17.37%， 珠三角所占份額為9.21%，京津唐所占份額為7.62%。三大城市群貨物進(jìn)出口總額占全國(guó)的比重達(dá)74.5%，其中僅長(zhǎng)三角和珠三角合計(jì)占全國(guó)進(jìn)出口額就達(dá)60%以上。三大城市群實(shí)際利用外資額占全國(guó)的90%左右，其中長(zhǎng)三角幾乎占據(jù)全國(guó)的半壁江山。在機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量方面，北京、上海、廣州、深圳四大機(jī)場(chǎng)合計(jì)占全國(guó)的35.2%。根據(jù)北京和上海市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2012年，北京擁有跨國(guó)公司地區(qū)總部248個(gè)，跨國(guó)公司研發(fā)中心466個(gè)，上海則分別擁有445個(gè)和366個(gè)。綜上所述，三大城市群不僅已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心地域，而且也是我國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的樞紐。因此，這三大城市群可列第一層次，最有條件建設(shè)為世界級(jí)的城市群。

沿海的遼中南、山東半島、閩東南和成渝、武漢、中原六個(gè)城市群可列第二層次，其地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重為2.5-5.3%左右。其中，地處沿海的遼中南、山東半島、閩東南三個(gè)城市群外向型經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，其進(jìn)出口額占全國(guó)2.5-4.9%，而中西部三個(gè)城市群外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低。

哈大齊、長(zhǎng)吉、關(guān)中、長(zhǎng)株潭三個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重不到2%，外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平也較低，可列第三層次。

發(fā)揮各級(jí)政府的建設(shè)作用

城市群的基本組成單元是城市行政區(qū)，多數(shù)為地級(jí)市或副省級(jí)市，也包括直轄市。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，珠三角、長(zhǎng)三角、長(zhǎng)株潭三個(gè)城市群內(nèi)部的一些城市為增強(qiáng)彼此之間的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系就開(kāi)展了經(jīng)濟(jì)合作。此后，城市之間的非正式合作上升到組織層面。如長(zhǎng)三角形成江浙滬皖三省一市和16個(gè)城市為主體的多層次的區(qū)域合作方式。而廣東、湖南兩省政府在珠三角、長(zhǎng)株潭兩個(gè)城市群的發(fā)展過(guò)程中曾起了重要的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。但無(wú)論是珠三角城市群還是長(zhǎng)株潭城市群，城市政府仍然是城市間經(jīng)濟(jì)合作的主體。

近年來(lái)，由于城市群的范圍越來(lái)越大，跨省級(jí)行政區(qū)的城市群數(shù)量增加，在城市群規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了以下兩種情況：

一是省級(jí)行政區(qū)成為城市群規(guī)劃的基本單元。2008年，國(guó)家有關(guān)部門(mén)編制長(zhǎng)江三角洲城市群規(guī)劃，開(kāi)始把江蘇、浙江和上海三個(gè)行政區(qū)視為長(zhǎng)三角城市群。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃也把京津冀二市一省作為規(guī)劃的基本單元。在這些規(guī)劃中，由于涉及跨省行政區(qū)，由國(guó)家有關(guān)部門(mén)直接負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制，規(guī)劃的實(shí)施主體為省級(jí)政府，地級(jí)市（包括副省級(jí)市）政府的作用弱化。

二是把若干個(gè)城市群組合為跨省的超級(jí)城市群，長(zhǎng)江中游城市群規(guī)劃是其中的一個(gè)代表。長(zhǎng)江中游城市群覆蓋了湖北14個(gè)地級(jí)市和省轄市、湖南8個(gè)地級(jí)市、江西8個(gè)地級(jí)市和另2個(gè)地級(jí)市的部分縣，總面積達(dá)到31.7萬(wàn)平方公里，占三省面積的56%，大大超過(guò)江浙滬和京津冀的面積。由于涉及的地級(jí)市眾多，又是跨省的組合，長(zhǎng)江中游城市群也是由中央有關(guān)部門(mén)承擔(dān)規(guī)劃編制，省政府承擔(dān)規(guī)劃發(fā)展的實(shí)施。目前正在進(jìn)行規(guī)劃編制的成渝、東北城市群與長(zhǎng)江中游城市群的情況類(lèi)似，而關(guān)中、中原兩個(gè)相鄰的城市群也有必要打破行政區(qū)分割，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃編制。

南京，高架鐵軌上行駛的滬寧城際高鐵和諧號(hào)列車(chē)，高鐵的發(fā)展讓中國(guó)的城市群聯(lián)點(diǎn)成片。

上述兩種城市群規(guī)劃，由于地域廣大，內(nèi)容豐富，實(shí)際上已相當(dāng)于區(qū)域規(guī)劃。因此，在規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了中央和省級(jí)政府承擔(dān)越來(lái)越多責(zé)任的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，城市群發(fā)源于城市之間的經(jīng)濟(jì)合作，在城市群建設(shè)中，由于中國(guó)多層次的行政區(qū)劃體制，也需要發(fā)揮城市政府在城市經(jīng)濟(jì)合作中的作用。在這方面，長(zhǎng)三角提供了一個(gè)很好的例子。長(zhǎng)三角的16個(gè)城市在旅游、能源、環(huán)保、科技、道路運(yùn)輸、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、社會(huì)保障等方面開(kāi)展了雙邊或多邊合作，顯示了城市政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化方面大有可為。

因此，城市群的建設(shè)需要發(fā)揮中央、省和城市三級(jí)政府的積極性，使城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，促進(jìn)區(qū)域的均衡發(fā)展。（作者系華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心主任）

按城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重區(qū)分，長(zhǎng)三角因其規(guī)模較大，占全國(guó)GDP 的比重高達(dá)17.37%， 珠三角所占份額為9.21%，京津唐所占份額為7.62%。

三大城市群貨物進(jìn)出口總額

占全國(guó)的比重達(dá)74.5%，其中僅長(zhǎng)三角和珠三角合計(jì)占全國(guó)進(jìn)出口額就達(dá)60%以上。三大城市群實(shí)際利用外資額占全國(guó)的90%左右，其中長(zhǎng)三角幾乎占據(jù)全國(guó)的半壁江山。

在機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量方面，北京、上海、廣州、深圳四大機(jī)場(chǎng)合計(jì)占全國(guó)的35.2%。

根據(jù)北京和上海市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2012年，北京擁有跨國(guó)公司地區(qū)總部248個(gè)，跨國(guó)公司研發(fā)中心466個(gè)，上海則分別擁有445個(gè)和366個(gè)。

珠三角、京津唐兩個(gè)城市群人口也增加了1000萬(wàn)人以上三大城市群合計(jì)人口增加4347萬(wàn)人

三大城市群合計(jì)人口增加4347萬(wàn)人

統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性。要在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等戰(zhàn)略，明確我國(guó)城市發(fā)展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展，讓中西部地區(qū)廣大群眾在家門(mén)口也能分享城鎮(zhèn)化成果。各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。要加強(qiáng)創(chuàng)新合作機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建開(kāi)放高效的創(chuàng)新資源共享網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)同創(chuàng)新?tīng)恳鞘袇f(xié)同發(fā)展。我國(guó)城鎮(zhèn)化必須同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，城市工作必須同“三農(nóng)”工作一起推動(dòng)，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。