施　潤

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政府與社會資本合作模式中的金融支持法律探究

施潤

（西南政法大學 經(jīng)濟法學院，重慶 401120）

政府與社會資本合作模式（PPP）是公共服務(wù)領(lǐng)域改革的重要問題，但有關(guān)立法忽略了PPP模式中金融機構(gòu)的權(quán)益保障，特別是相關(guān)風險防控體系的立法缺失。立法需要構(gòu)建針對PPP項目全過程的金融風險控制模式，制定合理的政府與私人機構(gòu)風險分擔原則，對SPV中的股東出資方義務(wù)進行限定，明確政府擔保與商業(yè)風險承擔的界限，并通過構(gòu)建綜合金融服務(wù)體系和建立開發(fā)性金融制度化解潛在風險。

政府與社會資本合作模式；金融支持；風險；法律規(guī)制

一 政府與社會資本合作模式中的金融支持

上世紀90年代以來，政府與社會資本的合作日益廣泛，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量水平在迅速提高，我國也在這一過程中積累了大量的經(jīng)驗，并在國際競爭中發(fā)揮了后發(fā)優(yōu)勢。十八屆三中全會提出“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，2016年政府工作報告中提出培育和催生經(jīng)濟社會發(fā)展新動力，“多管齊下改革投融資體制”。政府與社會資本合作參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，是近些年政府引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營的一系列項目融資方式的總稱，包含傳統(tǒng)的BOT（建設(shè)—運營—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交），以及管理合同（MC）、委托運營（OM）等，都是常用的項目融資方式。整體就其法律關(guān)系而言，主要表現(xiàn)在：政府首先就公共服務(wù)項目進行招標，社會資本作為投標方，政府選定具有投資、運營能力的投標方后，即與其按照民法的平等交易原則簽訂合同，社會資本方在公共服務(wù)過程中所獲得的績效評價是其獲得合理收益的依據(jù)。因此，照應(yīng)一系列政策要求，推廣運用PPP模式，建立多元化的城市建設(shè)資金來源體制，從而發(fā)揮財政的引領(lǐng)作用，已經(jīng)成為現(xiàn)階段政府提供公共服務(wù)的關(guān)鍵點，也是推進“一路一帶”等國家戰(zhàn)略的重要支撐。

PPP模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在推進新型城鎮(zhèn)化以及政府加大公共產(chǎn)品供給中。在這一過程中，金融機構(gòu)貸款將是主要的資金來源方式。在眾多的政府與民間資本的合作中，許多城市運營項目集中了公共基礎(chǔ)設(shè)施、土地一二級市場的開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園和工業(yè)園區(qū)建設(shè)等項目，在這一過程中，金融機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)都會廣泛深入，有著廣闊的發(fā)展空間和盈利前景。同時，對金融機構(gòu)而言，政府在PPP運營過程中對項目的監(jiān)管約束強化，會促使項目運營管理規(guī)范化；同時，PPP項目是由政府與私人企業(yè)共同參與項目融資、管理建設(shè)、運營等全部流程，與純粹的由私人企業(yè)承擔全部風險和責任的BOT建設(shè)模式相比，政府責任加強，這有利于降低金融機構(gòu)所面對的信用風險。

PPP模式鼓勵和吸引社會資本參與的目的本身在于解決政府融資難題。在傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式下，宏觀經(jīng)濟發(fā)展依賴高稅負體制下的“增量資產(chǎn)貨幣化”，地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地財政占了政府財政收入的半壁江山。但與此同時，由于土地財政過度依賴商業(yè)銀行貸款融資，使得地方經(jīng)濟在保持穩(wěn)定高速增長的同時，亦面臨著杠桿率過高的風險，在現(xiàn)行經(jīng)濟形勢下，隨著房地產(chǎn)開發(fā)熱潮的回落以及人口結(jié)構(gòu)的變化，現(xiàn)有土地財政模式已越來越不具有發(fā)展的可持續(xù)性，并隨著房地產(chǎn)業(yè)風險的累積而面臨信貸危機，從而形成大規(guī)模呆壞賬。瑞銀首席總過經(jīng)濟學家汪濤表示：“穩(wěn)增長不能過度依靠金融系統(tǒng)和和影子銀行，不能為了短期融資缺口而損壞市場的長期健康?！盵1]因此，從本質(zhì)看，以PPP為引領(lǐng)的城市建設(shè)投融資模式，“是單一銀行借貸向多平臺、多銀行參與的變遷，在市場機制更為活躍的經(jīng)濟新常態(tài)下能夠更好的契合政府大項目融資需求”[2]。在土地財政難以為繼和地方融資平臺受到約束限制的情況下，若PPP模式能合理解決風險分擔和利益分配，就將激發(fā)民間資本和金融資本的積極性，有效解決地方融資問題。

因此，“發(fā)行政府債券，對存量銀行貸款進行置換，并將一部分盤活的存量資金用于提前償還銀行貸款”[3]，同時，借力民間資本，弱化商業(yè)銀行貸款融資，控制債務(wù)規(guī)模、剝離融資平臺公司的PPP策略，標志著依靠傳統(tǒng)的向政府放貸從而獲得盈利的金融支持模式的不可持續(xù)，在新的模式下，為PPP模式提供金融支持的金融創(chuàng)新如何面對法律風險，就是現(xiàn)階段應(yīng)當仔細思考的內(nèi)容。

二 PPP項目中金融機構(gòu)法律風險及規(guī)制

在PPP項目運作模式中，政府與社會資本一般會設(shè)立獨立的公司專門運營，即特殊目的公司SPV（以下簡稱“SPV”），政府與社會資本通過參股SPV而獲得相應(yīng)份額的法律權(quán)義，盡管SPV自身擁有較為豐厚的資金，但由于PPP項目的資金投入巨大，單靠SPV自身的投資和政府補貼，是無法完成投資的，這就必須建立貸款銀行和SPV之間的合作協(xié)議?，F(xiàn)階段，金融機構(gòu)參與PPP項目，提供融資和顧問的雙重服務(wù)，并牽頭搭建政府、私人投資者之間的平臺，廣泛采用投資加貸款模式，為項目特許運營公司進行貸款服務(wù)，同時，亦可作為投行直接為項目投入資金。這也是對現(xiàn)有政府貸款模式的改良。就傳統(tǒng)的政府融資模式看，地方政府一次性貸款上億元，不僅政府的還款壓力和還款風險都很高，銀行也要承擔很大風險。如果將金融機構(gòu)貸款與投資相結(jié)合，金融機構(gòu)既能夠以股東的身份獲得項目的股權(quán)收益，又能以債權(quán)人身份獲得利息收入，不僅金融機構(gòu)風險降低了，政府的還貸壓力也隨之降低。

（一）金融機構(gòu)提供金融支持過程中的風險及控制監(jiān)管

SPV作為融資主體，在向銀行等金融機構(gòu)進行融資時是以自身項目資產(chǎn)做抵押，以項目未來的現(xiàn)金收益和政府扶持所獲收益做為項目的還款保障。由于項目公司成立時間短，資產(chǎn)規(guī)模相對較小，大量的先期投資不可能從初期即盈利，較高的負債狀況使其不符合銀行審核貸款條件中關(guān)于項目收益與現(xiàn)金流的規(guī)定。一方面，作為一種市場化投資行為，PPP模式具有參與廣泛、投資周期長、投資額大等特點，同時市場環(huán)境變化、技術(shù)革新速度、政策更替、政府財政狀況等都具有不特定特點，因此，SPV運營中的市場風險、項目單一性風險、技術(shù)創(chuàng)新風險、配套設(shè)施完善風險都是不確定的，而且，日益增加的民眾抗議風險和環(huán)保風險等都是需要謹慎對待的。另一方面，PPP項目主要是公益和準公益性項目，兼具經(jīng)濟和社會雙重效益，政策調(diào)整會沖擊項目價格，并直接影響經(jīng)營收益，從而使銀行收益面臨政策風險、政府信用風險等不確定性。若按傳統(tǒng)銀行貸款規(guī)則審查，PPP運營公司將無法獲得金融機構(gòu)優(yōu)質(zhì)貸款支持。商業(yè)銀行要在參與PPP金融支持前構(gòu)建針對PPP模式的評價指標體系，建立動態(tài)化管理機制。出于控制風險的考量，商業(yè)銀行要找準風險點，提高控防能力，其風險控制主要體現(xiàn)在：

1.金融支持項目選擇的風險控制。由于PPP項目發(fā)展尚未成熟，商業(yè)銀行在參與地方項目建設(shè)時要對地方政府和參與民間主體進行詳實考察。對地方政府的考察主要包括：地方財政收支狀況、地方投資環(huán)境、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、地方民意及項目環(huán)境影響等；對參與建設(shè)的項目公司，在客戶選擇方面，認真審查其建設(shè)開發(fā)資質(zhì)、獨立開發(fā)經(jīng)驗，治理結(jié)構(gòu)，審查其是否有成功運作項目歷史，審查有無工程款訴訟糾紛等；商業(yè)銀行應(yīng)當優(yōu)先選擇中央政府鼓勵性和重點支持領(lǐng)域的項目進行投資，考察其是否被列入重點建設(shè)計劃，這些項目一般有政府托底，風險性較小。

2.項目貸款過程中的風險控制。在具體項目貸款過程中，應(yīng)當做好盡職調(diào)查，認真審查和監(jiān)管，進行全流程風險管理，在項目營銷中全流程參與，排出項目合規(guī)性風險，一旦發(fā)現(xiàn)風險信號，應(yīng)及時采取應(yīng)對措施。具體來講，應(yīng)及時了解具體項目的投資規(guī)模、工程招標、政府配套措施，嚴把項目選擇，特別加強對項目償債能力、盈利能力的分析，加強資金監(jiān)管，挖掘項目建設(shè)期影響成本投入的風險因素，確保項目及時完工，確保項目收益用于償還貸款，特別防范貸款資金挪用。這就需要銀行在面對新的形勢下，既要把握金融支持，密切銀企合作、銀政合作的機會，又要把控好相關(guān)風險，提升自身的經(jīng)營水平和經(jīng)營業(yè)績，并以此為契機優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

3.政府層面的金融風險監(jiān)管。政府層面的金融監(jiān)管，主要在于引導(dǎo)金融機構(gòu)實現(xiàn)風險可控，督促其按照《商業(yè)銀行法》的要求對風險進行識別、計量和控制。PPP作為新興的項目融資模式，目前政府主要采取行政推進的方式進行探索，通過制定各項政策，解決實踐中出現(xiàn)的實際問題，即典型的“摸著石頭過河”的政府引導(dǎo)方式。在這一過程中，相關(guān)融資過程缺乏高位階的立法支持，雖然財政部引發(fā)了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引（試行）》，財政部、國家發(fā)改委人民銀行聯(lián)合頒布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）等文件。從形式上看，其立法效力等級低，多為部門規(guī)章和管理條例；從內(nèi)容上看，這些文件目前主要的關(guān)注點在于較為棘手的參與各法律主體的責任分擔問題，對于項目融資風險問題等具有潛在性的問題，則缺乏明確的規(guī)則和監(jiān)管制度，從另一個方面講，鼓勵PPP項目中的金融支持和金融創(chuàng)新是政府立法的重點，而風險防范問題并未成為立法的重點內(nèi)容。風險監(jiān)管立法滯后，但風險不會因此而滯后，作為金融機構(gòu)，必須按照商業(yè)可持續(xù)的原則把控風險，“他們?yōu)樽约捍_定風險，并且控制風險不再增大”[4]。金融風險監(jiān)管立法應(yīng)當成為未來PPP立法的核心之一。

（二）金融機構(gòu)提供金融支持過程中的風險法律規(guī)制

SPV公司在獲得財政補貼的同時，會得到大量的權(quán)益，如特許經(jīng)營權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)、供水電氣等預(yù)期收益、污水垃圾處理預(yù)期收益，購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益，以及有關(guān)環(huán)境保護的排污權(quán)、碳排放權(quán)等，這些權(quán)益性資產(chǎn)，將成為金融機構(gòu)貸款的質(zhì)押擔保主體。對于金融機構(gòu)來講，作為質(zhì)押品的價值評估和質(zhì)押有效性問題，都需要進行風險識別和防控化解。由于還款來源、追索權(quán)等方面與傳統(tǒng)政府借貸都有較大差異，金融機構(gòu)的控制重點就要從注重地方政府轉(zhuǎn)向關(guān)注產(chǎn)品項目、相關(guān)合同約定，以及關(guān)注合同權(quán)責利的分配，從而進行項目風險評估，而評價能力的強弱和是否建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，將成為PPP項目建設(shè)中金融機構(gòu)的核心競爭力。

1.政府與私人機構(gòu)風險分擔原則的確立與質(zhì)疑。風險分擔的原則就是將特定的風險交予最適合控制和管理該風險的部門承擔。[5]《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱“《指南》”）中提出，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。這一風險分擔機制的整體思路在于，風險的控制和優(yōu)化分配，關(guān)鍵是風險的細化和分割，從而實現(xiàn)權(quán)義關(guān)系明確，收益對等。一般來說，私人部門負責項目決策運營和投資管理時，其對風險的敏感度更高，對風險的控制能力更強，因此應(yīng)承擔市場商業(yè)風險。但PPP項目與私人投資有顯著區(qū)別，是由政府引入項目，私人資本參與，由雙方共同組成SPV進行運營，在這里，政府與私人投資方共同作為股權(quán)持有方承擔項目的開發(fā)義務(wù)，本質(zhì)上政府不是作為監(jiān)管者參與項目，而是作為投資者參與項目，甚至在有些項目中，為吸引社會資本參與投資，政府部門會對項目本身做出過度擔保承諾。因此，在項目融資過程中的資金能否按時引入風險、投資方退出造成的經(jīng)營風險等商業(yè)風險問題，政府公共部門應(yīng)當與社會資本共同承擔。英國是PPP項目模式較為成熟的國家，早期，“英國的PPP項目很少采用特許經(jīng)營，采用也不會給予政府補貼，原因是會增加政府風險”。但當英國制定了《標準化PF2合同》，并在2012年后廣泛采取PF2新模式后，政府不僅參與度提高，而且承擔了比以往更大的風險。“這樣有利于減少私人部門通過風險溢價向政府索取高額回報。”[6]承擔部分商業(yè)風險，即意味著損失的可能擴大，這有利于督促政府加強監(jiān)管職權(quán)，控制風險發(fā)生；同時，政府在PPP項目中的參與權(quán)，也是其所有者權(quán)益的體現(xiàn)，基于所有者權(quán)益的風險承擔，有利于防控私人部門索取高額風險溢價。

2.PPP項目股東出資方義務(wù)的立法限定。2014年實施的新《公司法》第26條規(guī)定，有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關(guān)登記的全體股東認繳的出資額。即公司股東對于出資額的認繳、出資方式和期限等都回歸股東自治的模式，這將極大提升市場經(jīng)濟條件下的公司資金利用效益，增加了股東自主性。但同時，股東的自主并不是無限制的自由，要受到公司章程約定的約束，即，《公司法》在此摒棄了出資的法定主義路線，而改采約定主義路線。這種模式的變化在賦予股東自由權(quán)的同時，亦可能對債權(quán)人利益造成侵害，雖然股東仍然要對承諾出資承擔全部責任，但其逃避出資義務(wù)仍然會造成金融機構(gòu)等債權(quán)人的利益損害。特別是對于PPP模式而言，其項目利潤率較低、社會公益性強，一旦出現(xiàn)違約風險則不僅對債權(quán)人、也對于社會公眾利益造成侵害，因此，未來立法應(yīng)當對PPP項目的特殊性加以考量，在保障PPP項目出資自由一定靈活性的前提下，限定公司章程對于股東出資期限的強制約定義務(wù)，以保障PPP這一公益類項目的債權(quán)人投資安全性和公眾利益。

3.PPP項目融資過程中政府擔保的限度。地方融資平臺由于存在預(yù)算軟約束，導(dǎo)致地方增幅超支的道德風險，并破壞財政的穩(wěn)健與安全，政府對PPP模式的大力推廣，實際也內(nèi)含逐步剝離地方融資平臺融資職能的意思。PPP過程中，政府形成各種形式的保證或其他擔保，可能涉及危害政府預(yù)算的問題，我國新頒布的《預(yù)算法》第35條也規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔?！?，所以政府擔保問題是PPP項目融資中的敏感問題。我們認為，應(yīng)當將政府擔保與政府承擔商業(yè)風險這兩者之間區(qū)別看待。前文論證，政府是PPP項目投資者，理應(yīng)承擔部分商業(yè)風險，如果由私人投資方承擔運營中的所有風險，而政府完全置之于風險之外，則融資中金融機構(gòu)就可能因為風險的不確定性及風險承擔主體單一而拒絕提供融資支持。實踐中，由政府保證項目建設(shè)的按時進行、政府保證按照協(xié)議償還借款的公共支付承諾，對于金融機構(gòu)來講，是極為重要的信心保證書。政府的保證有兩大含義，其一是作為項目股東的債務(wù)履行承諾，其二是作為項目監(jiān)管者履行合格監(jiān)管者角色的承諾?！皣H上，在PPP項目中，作為PPP項目的主要債權(quán)人的金融機構(gòu)也越來越多地探索政府的間接擔保。”[7]在這一過程中，需要明確做出項目履行承諾的政府代表主體，一般來說，作為代表政府行使出資權(quán)的國有獨資或政府控股公司作出增信保證較為妥當。在涉及運用財政資金提供相應(yīng)擔?；蜓a貼時，可借鑒德國的做法，即“進行必要的經(jīng)濟可行性分析并規(guī)定透明度要求，債務(wù)必須是顯性的……風險在政府或公共部門的可承擔范圍之內(nèi)?！盵8]

三 PPP金融法律風險化解的支撐體系——金融機構(gòu)綜合金融服務(wù)制度的建立

商業(yè)銀行應(yīng)努力為PPP提供綜合金融服務(wù)，提供全流程服務(wù)，從資金提供者提升為資金組織者，將自己打造為“綜合服務(wù)商”。銀行常常是“資金供應(yīng)商”的角色，較多通過信貸方式進行金融支持，實際上，通過提高主動參與精神，創(chuàng)新金融服務(wù)，除關(guān)注資產(chǎn)、負債業(yè)務(wù)外，金融機構(gòu)應(yīng)當努力提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新服務(wù)思路。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，商業(yè)銀行可以通過各種融資融信產(chǎn)品制度提供綜合金融服務(wù)；也能在信托理財、財務(wù)顧問等方面進行深入?yún)⑴c。

（一）融資融信制度

PPP項目對資金的需求大，總投資額高，銀行應(yīng)審慎提供融資融信服務(wù)，合理預(yù)測未來現(xiàn)金流，針對PPP的模式特點，創(chuàng)新設(shè)計，將其打造成銀行參與PPP的主要方式。融資服務(wù)包括項目融資、票據(jù)融資、并購貸款、貿(mào)易融資、工程保理等；融信服務(wù)包括資信證明、工程保證等；在固定資產(chǎn)、房地產(chǎn)開發(fā)、銀團貸款等項目融資過程中，要加強跟蹤服務(wù)，如開證業(yè)務(wù)、資金監(jiān)管業(yè)務(wù)、工程造價服務(wù)等。

（二）資金管理制度

商業(yè)銀行在資金管理方面優(yōu)勢明顯，PPP項目資金流量大，運營時間長，商業(yè)銀行在項目資金管理的過程中，要依托賬戶監(jiān)管，提供現(xiàn)金管理、信用卡服務(wù)、國際結(jié)算、資金監(jiān)管等服務(wù)；同時，提供理財、打包存款、協(xié)定存款、通知存款等閑散資金增值服務(wù)。

（三）綜合化金融服務(wù)規(guī)則

一方面，大力發(fā)展財務(wù)顧問服務(wù)。PPP項目法律關(guān)系復(fù)雜，就PPP模式的需要看，由于之前并未大規(guī)模推廣，地方政府急需有關(guān)融資的咨詢服務(wù)，而商業(yè)金融機構(gòu)在這一方面具有獨到優(yōu)勢，包括財務(wù)顧問、企業(yè)年金托管等都能提供全面服務(wù)和項目支持。另一方面，由于PPP項目資金需求巨大，因此需要多元化資金來源和保障。目前，大型金融機構(gòu)都已實現(xiàn)集團化經(jīng)營，發(fā)揮自身集團公司優(yōu)勢，聯(lián)合保險、租賃公司、投行等，提供保險、信托、融資租賃等多樣化、綜合化的現(xiàn)代金融和咨詢服務(wù)，如資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)投資基金、收益信托等，提升和延展價值創(chuàng)造鏈條。綜合來看，銀行在參與PPP項目的過程中，除了傳統(tǒng)的貸款收益以外，還能夠獲得各種中間業(yè)務(wù)收入，如保證、咨詢業(yè)務(wù)收入；同時，各種存款沉淀，如項目收益資金、建設(shè)資金撥付等，對于銀政企三方長久合作關(guān)系的維護具有重要意義。

四 開發(fā)性金融的PPP支持及制度建構(gòu)

（一）開發(fā)類銀行所提供的開發(fā)性金融支持

“開發(fā)性金融”是指國家或國家聯(lián)合體通過建立具有國家信用的金融機構(gòu)，為特定需求者提供中長期融資，同時以建設(shè)市場和健全制度的方式，推動市場主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而實現(xiàn)政府目標的一種金融形式。[9]其模式在于，“政府入口、開發(fā)性金融孵化、市場出口”[10]。開發(fā)性金融機構(gòu)對于PPP項目的支持和差異化信貸政策，按照國家發(fā)改委、國家開發(fā)銀行《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》中的規(guī)定，PPP項目貸款，只要符合相關(guān)條件，貸款期限可達30年。

從根本上講，開發(fā)性金融的資金來源是國家財政撥款，雖然支持方式和作用上體現(xiàn)了資金的高效配置和使用，但無法從根本上滿足PPP建設(shè)資金需求，這就需要構(gòu)建開發(fā)性金融和地方政府、民間投資相結(jié)合的金融支持模式，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，由政府對企業(yè)進行間接擔保，增強企業(yè)信用。開發(fā)銀行的金融支持體現(xiàn)在“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合性金融服務(wù)，加強信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調(diào)配，主動參與到項目公司的前期工程策劃、融資方案選擇和融資風險控制等方面。

（二）政府金融支持的法律障礙

我國擔保法第8條規(guī)定，國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外。但在PPP融資模式中，政府所作保證是政府以政府公信力為基礎(chǔ)，以國家信譽為銀行、外商投資主體所提供的特殊擔保，實際是一種具有高信任度和行政效力的承諾，應(yīng)修改立法允許將此承諾寫入?yún)f(xié)議，從而使其成為具有法律約束力的調(diào)控，從而增強各方投資信心，保障項目的順利進行。

（三）國際相關(guān)經(jīng)驗的借鑒

PPP項目建設(shè)中的融資不僅應(yīng)當廣泛吸納銀行資金，“PPP項目應(yīng)從養(yǎng)老基金、保險公司等機構(gòu)投資者中籌集長期低息資金?！盵11]在融資新模式的選擇上，許多區(qū)域性和國際性金融機構(gòu)，如亞行等所支持的印度“適應(yīng)性補償基金”、印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施金融公司等，都是較為典型的金融支持PPP項目建設(shè)的成功案例，極大彌補了第三世界國家項目建設(shè)的缺口，為我國PPP的發(fā)展與創(chuàng)新提供了可資借鑒的鮮活素材。

PPP合作模式，是我國在公共投融資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)私人資本創(chuàng)造活力，提高財政資金使用效益的重大嘗試，這在《指導(dǎo)意見》中有明確的說明和指示。但美好的事物總有其潛在風險，在金融支持PPP模式的大方向下，金融機構(gòu)面臨PPP項目中關(guān)于投資者風險分擔、政府擔保限度及形式等特殊問題，最根本的還在于PPP項目機制的不成熟和立法的缺失，需要在項目公益性、民間資本逐利性和金融機構(gòu)風險控制方面進行平衡。立法應(yīng)當保障金融機構(gòu)早期介入合同，在三方利益溝通之下使合同更有利于實現(xiàn)利益均衡，同時，當SPV公司面臨借貸風險時，應(yīng)探索建立金融機構(gòu)介入機制，“對投資者在項目中的決策權(quán)加以控制”[12]。

[1]顧鑫.激活民資穩(wěn)增長PPP模式或解投資融資難題[N].中國證券報,2014-04-24.

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（責任編校：周欣）

D922.291

A

1673-2219（2016）11-0110-04

2016－09－30

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“河南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律制度研究”（項目編號2015BFX003）。

施潤（1981－），男，河南信陽人，西南政法大學經(jīng)濟法博士研究生，河南財經(jīng)政法大學道德與文明研究中心講師，研究方向為經(jīng)濟法學。