肖 艷，林 華

(1.成都大學 旅游與經(jīng)濟管理學院，四川 成都 610106； 2.四川出入境檢驗檢疫局，四川 成都 610041)

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管理體制轉(zhuǎn)變視角下的導游自由執(zhí)業(yè)試點改革研究

肖 艷1，林 華2

(1.成都大學 旅游與經(jīng)濟管理學院，四川 成都 610106； 2.四川出入境檢驗檢疫局，四川 成都 610041)

隨著個性化旅游出行方式的日益增多，必須通過旅行社才能獲得導游服務的管理模式已不能適應市場需求，改革現(xiàn)有導游管理體制乃是大勢所趨。放開導游自由執(zhí)業(yè)，將會進一步強化市場在旅游資源配置中的作用。我國現(xiàn)行導游管理制度存在一定弊端，推行導游自由執(zhí)業(yè)試點改革勢在必行。導游自由執(zhí)業(yè)對穩(wěn)定導游薪酬、提高導游服務水平、治理旅游市場亂象、形成全新的導游服務交易模式，并最終建立起完善的旅游管理制度具有重要意義。

導游自由執(zhí)業(yè)；試點改革；意義；措施

2016年5月，國家旅游局下發(fā)了《國家旅游局關于開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作的通知》，正式啟動導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，取消了之前“導游必須經(jīng)旅行社委派”的規(guī)定。放開導游自由執(zhí)業(yè)的實質(zhì)是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，今后導游可通過線上、線下預約平臺和機構，向消費者提供講解或向?qū)Х?，并通過第三方支付平臺獲得服務報酬。[1]江浙滬三省市、廣東省以及長白山、長沙、張家界、桂林、三亞、成都是首批進行試點的幾個地區(qū)。[2]此次試點改革究竟會給我國旅游行業(yè)帶來何種影響，能否從根本上穩(wěn)定導游薪酬，根治多年來的旅游市場亂象，各方都十分關注。

一 現(xiàn)行導游管理制度的弊端

導游作為旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的重要一環(huán)，多年來在我國卻始終處于一個十分尷尬的境地，社會不僅對導游的評價較低，而且導游對自身的職業(yè)認同感也不高，究其原因，主要是現(xiàn)行行政管理體制和導游價值激勵體系出現(xiàn)了問題。

我國《旅游法》明文規(guī)定導游必須接受旅行社的委派才能開展業(yè)務，否則將被視為違法。但多年以來，旅行社給導游的工資普遍不高，甚至不給底薪，更談不上“五險一金”。這種無保障的收入狀態(tài)，根本無法正向激勵導游的工作熱情。為了生存，部分導游只能想辦法從游客身上賺取利潤，少數(shù)導游甚至突破職業(yè)底線，強制游客消費、無底線斂財，導致游客與導游的矛盾不斷加深。[3]

對于層出不窮的“購物門”事件，各地旅游主管部門采取了很多辦法，比如改革導游薪酬制度、探索付給導游服務費等，但這些舉措都很難從根本上改變目前低價游市場的亂象，這些亂象反過來又會影響導游的薪酬，從而形成惡性循環(huán)。要想真正穩(wěn)定導游薪酬、扭轉(zhuǎn)旅游市場不良風氣，只能從管理體制上入手，放開導游自由執(zhí)業(yè)乃是大勢所趨。[4]

二 導游自由執(zhí)業(yè)的意義

導游自由執(zhí)業(yè)為旅游市場提供了一種全新的旅游服務和產(chǎn)品，有利于激發(fā)我國旅游消費市場潛力。它不僅滿足了去旅行社化、自主化、散客化的旅游消費需求，也有利于滿足更多的個性化旅游需求。這一舉措對于激活存量旅游要素、激發(fā)潛在消費需求都有重要意義。

1.穩(wěn)定導游收入，提高服務水平。

導游自由執(zhí)業(yè)后，導游既可以選擇游客，游客也能挑選導游。這就意味著，導游要接到更多的業(yè)務，就必須創(chuàng)造良好的口碑，提高服務水平。途牛網(wǎng)率先在網(wǎng)上開展了導游服務評價，并對游客評選出的“金牌導游”給予一定的物質(zhì)獎勵，這一措施大大提高了導游的工作熱情和服務水平。[4]同時，自由執(zhí)業(yè)導游也與旅行社形成了業(yè)務競爭關系，使導游的話語權得到提升，一定程度上起到倒逼旅行社提高導游基本工資，保證導游收入的積極作用。

2.拓寬游客選擇導游的渠道。

放開導游自由執(zhí)業(yè)，增加了游客選擇導游的渠道。游客除了聽從旅行社的導游服務安排，還可以根據(jù)自己的出行需求，通過預約平臺，自主選擇導游。事實上，如果游客跳過旅行社這一中間環(huán)節(jié)，自主預訂導游服務，出行成本可能會有所降低。

3.凈化旅游市場。

理論上，導游自由執(zhí)業(yè)后，收入將得到明顯改善，過去依靠強制游客購物才能保障收入的情況也將隨之改觀。旅行社要想在與自由執(zhí)業(yè)導游的競爭中取勝，就必須在提升服務品質(zhì)、減除“零價團”上下功夫，這將很大程度上起到凈化旅游市場，緩解導游與游客矛盾的作用。

4.為在線旅游企業(yè)帶來更多機遇。

導游自由執(zhí)業(yè)后，游客可以不再通過旅行社購買服務，預訂機票、酒店、門票以及導游服務都可自行解決。但由于旅游產(chǎn)業(yè)鏈較長，很難通過某一個網(wǎng)站解決所有需求，這就給了在線旅游企業(yè)更多的創(chuàng)業(yè)機遇。

三 自由執(zhí)業(yè)化后的導游服務模式

實施自由執(zhí)業(yè)化以后，導游的服務模式將有所增加，歸納起來大致有以下幾類。

1. 旅行社委派導游的模式。

這種模式與現(xiàn)行的由旅行社委派導游的模式?jīng)]有本質(zhì)的區(qū)別，旅行社與導游、游客間的法律關系也沒有變化，法律責任承擔主體依舊為旅行社，它是現(xiàn)有旅行社委派導游經(jīng)營模式的延續(xù)。

2. 通過旅行社預訂導游服務的模式。

導游自由執(zhí)業(yè)化并不會完全割裂旅行社與導游間的聯(lián)系，旅行社可以與已經(jīng)自由執(zhí)業(yè)的導游繼續(xù)保持雇傭關系。游客借助旅行社這個平臺，預訂指定導游的服務。它與旅行社委派模式的最大區(qū)別在于預訂模式可以自主選擇導游。

3. 通過導游服務公司等中介機構預訂導游服務的模式。

導游服務公司、導游經(jīng)紀公司等中介機構將是今后游客預約導游服務的主流模式。這些中介機構不但可以為游客代辦旅游服務業(yè)務，還可以對導游的服務進行監(jiān)管，保護游客權益。

4. 通過旅游行業(yè)協(xié)會預訂導游服務的模式。

旅游行業(yè)協(xié)會扮演著雙重角色，既是導游服務的監(jiān)管部門，也是導游的“娘家”，因此，旅游行業(yè)協(xié)會必然是導游的集聚地。游客通過旅游行業(yè)協(xié)會預訂導游服務，將成為一種趨勢。[5]

5. 直接向?qū)в伪救祟A訂導游服務的模式。

這種模式是指游客可以跳過中間環(huán)節(jié)，直接與導游本人取得聯(lián)系，預訂導游服務。雖然我國現(xiàn)在明文規(guī)定自由執(zhí)業(yè)導游不能直接承攬業(yè)務，必須通過第三方平臺預約，但隨著制度的不斷完善，這種交易模式必然會逐步放開，為優(yōu)秀導游提供更大的發(fā)揮空間。

四 自由執(zhí)業(yè)化改革的短板

事實上，除了少數(shù)具有競爭力的導游敢于脫離旅行社“單干”，大多數(shù)導游對自由執(zhí)業(yè)還持觀望態(tài)度。在我國，自助請導游還屬于新生事物，缺乏制度保障和民眾的認可，因此自由執(zhí)業(yè)在推進過程中還有很多問題需要解決。[6]

1. 缺乏導游市場行為監(jiān)管機制。

導游自由執(zhí)業(yè)化符合市場規(guī)律，給導游服務市場注入了活力。導游自主操作空間的增大，就必須有相應的市場監(jiān)管機制來約束導游行為，避免出現(xiàn)擅自調(diào)高旅費、私自與商家串通、強制購物等損害游客利益的行為。目前我國尚缺乏完善的導游服務違規(guī)行為的約束制度、導游違法違規(guī)行為的制裁機制、嚴重違法違規(guī)導游的退出機制，[5]由于監(jiān)管制度的缺失，就很難有效約束導游自由執(zhí)業(yè)化以后的市場行為。

2. 缺乏游客維權機制。

以前，導游服務質(zhì)量出現(xiàn)問題時，游客可以找旅行社進行投訴。自由執(zhí)業(yè)化以后，導游成了“個體戶”，游客如何維權成為現(xiàn)實問題。由于缺乏有效的游客維權機制，如果導游拒不配合調(diào)查，那么游客的維權之路將變得十分艱難。加之導游個人賠償能力有限，當游客發(fā)生人身意外，特別是重大意外時，賠付將變得非常棘手，游客權益很難得到有效保障。

3. 缺乏導游權益保障機制。

長期以來，我國導游在社會階層中屬于“一低三無”人員，導游的經(jīng)濟地位低，更談不上政治地位、社會地位和文化地位。[7]歸根結底，造成這些問題的根源在于缺乏導游權益保障機制和收入激勵機制。如今的自由執(zhí)業(yè)政策，也存在同樣的問題?！秾в巫杂蓤?zhí)業(yè)試點管理辦法(試行)》明確規(guī)定：導游不經(jīng)過網(wǎng)絡預約平臺或線下自由執(zhí)業(yè)業(yè)務機構，自行開展自由執(zhí)業(yè)業(yè)務的，將被處以1000～10000元的罰款，并暫扣或者吊銷導游證、領隊證。這樣看來，導游自由執(zhí)業(yè)并不是真正的自由，必須有合法的組織機構作為依托才能承攬業(yè)務，[8]這樣一來，導游剛從旅行社的“盤剝”中走出來，卻又可能淪為預約平臺或機構的賺錢工具。[6]

4. 缺乏有效行政監(jiān)管機制。

自由執(zhí)業(yè)后，導游的自由空間增大，由于缺乏有效的行政監(jiān)管機制，當導游違反相關法律法規(guī)、損害游客權益時，如果導游拒絕配合調(diào)查或拒絕接受行政處罰，那么旅游行政主管部門將面臨無力監(jiān)管的尷尬局面。盡管國家明文規(guī)定自由執(zhí)業(yè)導游只允許為游客提供講解或向?qū)Х?，但在實際操作中卻很難監(jiān)管導游暗中與商家勾結，越規(guī)向游客提供訂房、訂餐、訂票等服務。

五 改進措施

傳統(tǒng)導游監(jiān)管方式已經(jīng)不能滿足當前旅游市場的要求，導游管理需要從單一行業(yè)監(jiān)管向社會共同監(jiān)督轉(zhuǎn)型。在導游自由執(zhí)業(yè)的問題上，應當明確旅游主管部門、預約平臺、廣大游客的監(jiān)督責任，形成三位一體的監(jiān)督體系。[9]要想使導游自由執(zhí)業(yè)真正成為凈化旅游市場亂象的良方，就必須正視短板，逐步建立和完善導游管理新體制，從而實現(xiàn)導游資源全社會的合理配置。

1. 完善制度建設。

導游自由執(zhí)業(yè)必須建立在完善的制度配套基礎上，這些制度包括對于導游服務違規(guī)行為的約束制度、制裁機制以及退出機制、導游人員的保障機制、導游經(jīng)紀公司的運行機制等。同時，還應制定導游服務公司的運行和監(jiān)督機制，明確網(wǎng)絡預約平臺或機構的相關連帶責任，避免預約平臺對導游進行盤剝，倒逼其加強對導游的監(jiān)督和管理。[10]

2. 提高導游準入門檻。

目前我國導游資格考試門檻低，導游業(yè)務水平參差不齊，中低水平的導游占了絕大多數(shù)，個別素質(zhì)較低的導游甚至影響了整個行業(yè)的口碑，使得社會對導游產(chǎn)生了偏見。因此，應該抬高導游的準入門檻，提高導游隊伍的整體素質(zhì)和業(yè)務水平，幫助導游行業(yè)重拾社會信任。

3. 成立導游協(xié)會。

可以成立導游協(xié)會組織，使之成為有效的導游日常管理機構。導游協(xié)會既能維護導游的合法權益，也對導游具有絕對權威，特別是對一些嚴重違法違規(guī)導游的職業(yè)生涯具有生殺大權。要充分發(fā)揮協(xié)會的積極作用，協(xié)調(diào)社會各利益主體的關系，促進導游行業(yè)的和諧健康發(fā)展。[10]

4. 建立導游責任保險制度。

鑒于自由執(zhí)業(yè)的導游必須承擔無限責任的現(xiàn)狀，為防止糾紛發(fā)生后導游無能力賠償，國家應當建立導游責任保險的強制規(guī)定，通過保險制度來化解導游自由執(zhí)業(yè)過程中可能承擔的風險和責任，強制要求自由執(zhí)業(yè)的導游購買責任保險，確保游客因?qū)в问韬龌蜻^失造成的人身財產(chǎn)損失可以獲得賠償。

5. 建立游客權益保障體系。

要建立健全游客權益保障機制和應急措施，明確部門責任，開通自由執(zhí)業(yè)導游侵權的投訴專線，做好糾紛的調(diào)解、疏導、處理工作，確保游客的權益得到及時有效的維護。

6. 建立第三方評價體系。

要借鑒電商管理模式，建立和完善互聯(lián)網(wǎng)第三方評價體系。請游客對導游服務質(zhì)量進行評價，并及時公開，讓評價直接影響導游的生存和發(fā)展，促使導游不斷約束和規(guī)范自己的行為，形成優(yōu)勝劣汰的良好競爭機制。[9]

7. 引導游客改變消費觀念。

旅游市場的亂象除了導游和旅行社的原因，也與游客貪圖小便宜有關?！疤焐系麴W餅”的幻想往往會激發(fā)游客與導游之間矛盾的產(chǎn)生。因此，要加大輿論引導，提高游客認知水平，改變游客“占便宜”的消費心理，讓游客與導游在旅游過程中各取所需，和諧共處。

結語

推行導游自由執(zhí)業(yè)是順應時代發(fā)展的必然變革，將進一步強化旅游資源的市場化配置。此舉不僅有利于改善導游的服務品質(zhì)、治理旅游市場亂象，也有利于形成全新的交易模式和定價標準。改革帶來的雙贏模式將會使導游和游客共同受益，并最終引領我國旅游市場邁上新的臺階。[2]

[1]程怡欣.導游變身“個體戶” 成都率先改革試點[N].成都日報，2016-02-29(06).

[2]然玉. 導游自由執(zhí)業(yè)，重塑旅游業(yè)的價值激勵[N].長沙晚報，2016-05-11(2).

[3]歐陽金雨. “自由執(zhí)業(yè)”有利導游價值重構[N].湖南日報，2016-05-12(04).

[4]程怡欣.導游變身“個體戶” 成都率先改革試點[N].成都日報，2016-02-29(06).

[5]黃恢月.導游自由執(zhí)業(yè)與導游管理[N].中國旅游報，2016-2-17(C04).

[6]何勇海.導游自由執(zhí)業(yè)，監(jiān)管可能更難[N]. 檢察日報， 2016-05-11(06).

[7]黃慶紅.我國現(xiàn)行導游管理體制對導游約束失靈的研究[D]. 華東師范大學，2006.

[8]何勇海.自由執(zhí)業(yè)的導游未必真自由[N].齊魯晚報，2016-05-11(A02).

[9]張楓逸.導游自由執(zhí)業(yè)不能一放就亂[N].法制日報，2016-05-12(07).

[10]張丹梅.關于中國導游行業(yè)發(fā)展狀況的些許思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016(7)：355.

Class No.:F59 Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)

Reform of Free Licensed Tour Guide from the Change of Administration System

Xiao Yan1,Lin Hua2

(1.School of Tourism and Economics Management, Chengdu University, Chengdu, Sichuan 610106, China;2.Sichuan Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau, Chengdu, Sichuan 610041，China)

With the development of personalized travel, it is a trend of the times to reform the existing tour guide management system . Practice of free tour guide would further strengthen the role of the market in the allocation of tourism resources and improve the level of tour guide service. It is of significance for us to form a new tour guide service transaction mode and establish a sound tourism management system.

free licensed tour guide; pilot reform; significance; measures

肖艷，博士，助理研究員，成都大學旅游與經(jīng)濟管理學院。研究方向：生態(tài)旅游、旅游環(huán)境。 林華，博士，高級獸醫(yī)師，四川出入境檢驗檢疫局。研究方向：動、植物檢驗檢疫。

四川省教育廳人文社科重點研究基地四川景觀與游憩研究中心項目“游憩活動對生態(tài)旅游區(qū)土壤環(huán)境的影響及其對策研究——以王朗國家級自然護區(qū)為例”(JGYQ2015008)；四川省哲學社會科學重點研究基地四川旅游發(fā)展研究中心項目“成都采摘型鄉(xiāng)村旅游季節(jié)性研究”(LYC16-49)。

F59

A

1672-6758(2016)11-0093-3