趙艷霞，韓雅麗，呂震宇

（華北理工大學(xué)管理學(xué)院，河北唐山063000）

宅基地退出對農(nóng)民福利的影響
——基于公共物品供給的視角

趙艷霞，韓雅麗，呂震宇

（華北理工大學(xué)管理學(xué)院，河北唐山063000）

宅基地退出；公共物品；農(nóng)民福利

農(nóng)民是宅基地的現(xiàn)實(shí)使用者，也是宅基地退出的真正執(zhí)行主體。但是我國實(shí)踐中所實(shí)施的宅基地退出模式大多是政府主導(dǎo)型宅基地退出模式，農(nóng)民的合法權(quán)益在宅基地退出過程中受損嚴(yán)重。通過文獻(xiàn)梳理的方法，從公共物品供給的角度對宅基地退出模式和宅基地退出對農(nóng)民福利的影響進(jìn)行分析。宅基地在退出過程中由于缺乏效率導(dǎo)致農(nóng)民福利受損，應(yīng)從從政府和農(nóng)民兩方面進(jìn)行改進(jìn)。

目前被廣泛接受的公共物品是指每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會導(dǎo)致別人對該物品消費(fèi)的減少，是指一定程度上共同享用的事物。與私人物品的供給一樣，在理論上公共物品的供給應(yīng)該是有效率的，即以供求平衡為前提，以盡可能低的成本最好地滿足人們對于公共物品的需求。薩繆爾森、布坎南和奧斯特羅姆等指出了廣義公共物品面臨的典型問題，如搭便車問題、排他成本問題、公地悲劇問題、融資與分配問題，并基于不同的物品分類及其而臨的問題，提出了相應(yīng)的理論模型，如純公共物品理論、俱樂部理論和公共池塘資源理論。近期廣義公共物品的研究重心轉(zhuǎn)向了供給問題，政府供給、私人供給、自愿供給與聯(lián)合供給及各供給方式的匹配與融合是廣義公共物品的基本供給方式。對公共物品的研究，大多集中在幾個(gè)典型，例如，國防、教育等。少有對宅基地這種公共物品的研究。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，為了化解城市化對土地?cái)U(kuò)張的需求和耕地保護(hù)的沖突，推動宅基地退出，將大量的閑置的宅基地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地成為比較通行的做法。我國實(shí)踐中所實(shí)施的宅基地退出模式盡管推動了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，有利于農(nóng)村土地的集約利用，但其弊端是行政色彩較濃，大多是政府主導(dǎo)型宅基地退出模式，農(nóng)民的合法權(quán)益在宅基地退出過程中受損嚴(yán)重。換句話說，宅基地退出利弊參半。劉雙良（2010）指出建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，對于改革集體建設(shè)用地使用權(quán)制度、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、緩解城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中建設(shè)用地供給緊張局面具有重要意義。李躍等（2011）指出宅基地置換后農(nóng)民福利水平有相當(dāng)程度的降低，大部分農(nóng)民定義自己為“城中無地農(nóng)民”這一尷尬角色。綜合現(xiàn)下的情況，宅基地退出不僅是城市化的重要推動力，也是農(nóng)村建設(shè)的突破口。因此，為了更好的使宅基地退出更具有效率，盡量減少農(nóng)民福利受損，本文從公共物品的供給角度，分析宅基地退出對農(nóng)民福利的影響，對農(nóng)民福利的完善有現(xiàn)實(shí)意義。

二、宅基地退出的公共物品屬性分析

（一）宅基地具有公共物品的屬性

公共物品（Public goods）是相對那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品（Private goods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。公共物品具有受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性。消費(fèi)的非競爭性（Non-rivalness），是指某一個(gè)人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時(shí)享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。受益的非排他性（Non-excludability），是指在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外；或者這種排除在技術(shù)上可行但成本過高。

根據(jù)《憲法》、《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，宅基地是農(nóng)民基于集體成員的身份并遵循“一戶一宅”的原則從集體所有土地中無償取得，用于建造房屋和其他生活的附屬設(shè)施，無使用期限的限制。

1宅基地非競爭性分析。根據(jù)相關(guān)規(guī)定的概念分析，宅基地是歸集體成員共有，具有共享性，同時(shí)說明單個(gè)的集體成員對宅基地的使用，并不排斥、妨礙其他集體成員對宅基地的同時(shí)使用，以此說明，宅基地具有公共物品消費(fèi)的非競爭性屬性。

2宅基地非排他性分析。宅基地是無償取得的，這說明宅基地的消費(fèi)與付費(fèi)關(guān)系十分不密切。也就是說宅基地也無需“將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外”，以此說明，宅基地具有受益的非排他性。

3宅基地與私人物品的消費(fèi)模式比較。①消費(fèi)者人數(shù)。私人物品只能由單個(gè)人消費(fèi)；宅基地是歸集體成員所有的，具備同時(shí)由許多人共同消費(fèi)的特征。②不付費(fèi)的排除。私人物品可以排除不付費(fèi)的消費(fèi)者；宅基地是農(nóng)民基于集體成員從集體所有土地中無償取得的，具有難以排除不付費(fèi)的消費(fèi)者的特征。③付費(fèi)與消費(fèi)的關(guān)系。私人物品付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系密切；宅基地具有無償取得的特點(diǎn)，所以宅基地具有付費(fèi)與消費(fèi)關(guān)系不密切的特征。④行政程序的調(diào)節(jié)余地。私人物品一般不能用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi)；宅基地置換是由地方政府的集中規(guī)劃和指導(dǎo)，農(nóng)民將在農(nóng)村閑置的宅基地及宅基地上附屬物交由政府處理，由此置換一定的補(bǔ)償，由此，可以看出宅基地具有可以用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi)的特征。

綜上，宅基地具有作為公共物品的受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性的特征，且與私人物品相較具有“非嚴(yán)格物質(zhì)形態(tài)、社會全體成員共享的生存和發(fā)展需要服務(wù)型項(xiàng)目機(jī)公共生活環(huán)境條件”的特性，可以得出宅基地是公共物品的結(jié)論。

（二）宅基地退出具有公共物品供給的屬性

在國家政策文件的引導(dǎo)下，全國許多地區(qū)針對農(nóng)村宅基地退出問題進(jìn)行了大量探索。宅基地退出在全國各地農(nóng)村展開，由此形成一些常見的宅基地退出模式。

宅基地置換模式。宅基地置換是指在地方政府的集中規(guī)劃和指導(dǎo)下，農(nóng)民將在農(nóng)村閑置的宅基地及宅基地上附屬物交由政府處理，由此置換一定的補(bǔ)償，主要包括貨幣、實(shí)物等。實(shí)踐中比較常見的有上海的宅基地置換模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、天津的“宅基地?fù)Q房”模式。

宅基地收購儲備模式。宅基地收購儲備模式，是指對于農(nóng)村中閑置、準(zhǔn)備出售或者違法持有的宅基地由政府集中收購或者無償沒收，土地儲備機(jī)構(gòu)對于集中收購和沒收的宅基地進(jìn)行整理和儲備，由政府置換或征收為國有土地后統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。

宅基地拆院并院模式。拆院并院模式指農(nóng)村宅基地退出后，將其中擬整理為耕地的土地和準(zhǔn)備用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地土地綜合利用，通過統(tǒng)一規(guī)劃組成特別項(xiàng)目區(qū)，在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)通過拆舊建新和土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少的目標(biāo)。

公共物品供給的特點(diǎn)：政府是公共物品的供給主體；公共物品的供給具有規(guī)模性；公共物品的供給往往無差異；公共物品的供給具有非均衡性。作為公共物品的宅基地其供給同樣具有上述的特點(diǎn)。

1宅基地退出的供給主體是政府

公共物品非競爭性和非排他性的特性決定，政府是必要的，為社會提供公共物品和公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)職能。一般而言，公共物品的生產(chǎn)能力主要是由政府財(cái)政投資形成，政府是公共物品的最大投資者。宅基地作為公共物品，符合公共物品的特性，其生產(chǎn)能力通過政府的稅收、財(cái)政預(yù)算的途徑籌集資金形成。這體現(xiàn)了“政府是公共物品的供給主體”的特點(diǎn)。

2宅基地退出的規(guī)模性

公共物品重點(diǎn)關(guān)注大眾基本必需品的供給，是大眾需求、大眾消費(fèi)。農(nóng)民是宅基地的現(xiàn)實(shí)使用者，也是宅基地退出的真正執(zhí)行主體。宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地是農(nóng)民集體基本必需品。宅基地退出并不是政府為單個(gè)的公民提供的特殊服務(wù)，而是重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民集體基本必需品的供給。這體現(xiàn)了“公共物品供給的規(guī)模性”。

3宅基地退出的無差異性

不同的消費(fèi)者對統(tǒng)一公共消費(fèi)內(nèi)容有不同的要求和價(jià)值判斷，但公共部門職能對所有消費(fèi)者實(shí)行無差異供給。不同的地區(qū)的農(nóng)民對宅基地退出的認(rèn)知、評價(jià)和需求程度是不盡相同的，但是宅基地退出對農(nóng)村土地集約利用的對集體內(nèi)所有成員都是相同的。這體現(xiàn)了“公共物品供給的無差異性”。

三、宅基地退出與農(nóng)民福利之間的內(nèi)在關(guān)系

（一）農(nóng)民福利是宅基地退出的追求目標(biāo)

廣義的社會福利具體由國家福利和社會福利構(gòu)成。在這一視角下“農(nóng)民福利”是指面向農(nóng)民所建構(gòu)的福利體制以及通過不同福利主體的相應(yīng)行動而形成的福利體系。從內(nèi)涵上理解，“農(nóng)民福利”是指農(nóng)民個(gè)體對生活的滿足狀況及其必備要素，在本質(zhì)上表現(xiàn)為一種良好的生存狀態(tài)與生活支持系統(tǒng)。在外延上，它是指農(nóng)民在直接勞動所得之外由不同福利主體所提供的福利總和，涵蓋了相關(guān)的福利行動、措施、政策和制度等內(nèi)容，具體包括社會保障、社會服務(wù)與精神文化福利等。

福利是社會活動追求的目標(biāo)，因此農(nóng)民福利是宅基地退出追求的目標(biāo)，能否保障農(nóng)民福利是衡量宅基地退出成功與否的關(guān)鍵。與私人物品的供給一樣，在理論上公共物品的供給應(yīng)該是有效率的，即以供求平衡為前提，以盡可能低的成本最好的滿足人們對于公共物品的需求。我國實(shí)踐中所實(shí)施的宅基地退出模式盡管推動了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，有利于農(nóng)村土地的集約利用，但是存在的弊端是行政色彩較濃，大多是政府主導(dǎo)型宅基地退出模式，農(nóng)民的合法權(quán)益在宅基地退出過程中受損嚴(yán)重。這說明在宅基地退出的過程中，其供給出現(xiàn)了問題。

（二）宅基地退出農(nóng)民福利受到影響，阻礙宅基地順利退出

1農(nóng)民的自主意愿沒有被尊重

從政府是宅基地退出的供給主體來說，公共物品非競爭性和非排他性的特性決定，政府是必要的，為社會提供公共物品和公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)職能。實(shí)踐中大量的宅基地退出模式都是政府主導(dǎo)型，都是政府自上而下強(qiáng)權(quán)推動的。實(shí)踐中宅基地退出的改革并未得到農(nóng)戶的積極響應(yīng)，相反，大多數(shù)農(nóng)戶不愿意甚至堅(jiān)決反對退出宅基地。究其原因，簡單概括為內(nèi)在缺乏動力外在缺乏壓力。內(nèi)在缺乏動力：經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低、家庭經(jīng)濟(jì)收入多少、家庭需要贍養(yǎng)人的數(shù)量、農(nóng)村社會保障是否健全等都是影響農(nóng)戶宅基地退出的基本因素。外在缺乏壓力：現(xiàn)行宅基地的無償取得與無期限使用制度使得農(nóng)民對長期占有宅基地沒有制度約束，農(nóng)民缺乏退出宅基地的外在壓力。在這種情形下，政府為高效率的施行宅基地退出改革方案，必然依靠公權(quán)力強(qiáng)制推進(jìn)。農(nóng)民在政府所主導(dǎo)的宅基地使用權(quán)置換模式中往往處于被動地位，政府所承諾的一些補(bǔ)償方案也很難完全兌現(xiàn)，有時(shí)會出現(xiàn)強(qiáng)制置換的現(xiàn)象，農(nóng)民權(quán)益遭受較大侵害。

2農(nóng)民無法參與到宅基地退出過程中

從行政程序的調(diào)節(jié)余地來說，私人物品一般不能用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi)；宅基地置換是由地方政府的集中規(guī)劃和指導(dǎo)，農(nóng)民將在農(nóng)村閑置的宅基地及宅基地上附屬物交由政府處理，由此置換一定的補(bǔ)償，由此，可以看出宅基地具有可以用行政程序調(diào)節(jié)消費(fèi)的特征。宅基地的退出與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，是關(guān)系到農(nóng)民的生存保障的根本問題，所以農(nóng)民作為宅基地退出的直接利益相關(guān)者，有權(quán)獲悉宅基地退出的一切細(xì)節(jié)并直接參與宅基地退出的程序中。然而，我國實(shí)踐中的宅基地退出從發(fā)起、規(guī)劃再到實(shí)施的整個(gè)程序都是由政府來負(fù)責(zé)，政府承擔(dān)和控制著宅基地退出的整個(gè)運(yùn)作過程，不僅農(nóng)民對于宅基地是否退出的自主決定權(quán)沒有得到尊重，而且宅基地如何退出以及宅基地退出、整理后節(jié)約的土地增值收益如何分配、如何使用，農(nóng)民不享有知情權(quán)，更沒有參與權(quán)。3農(nóng)民喪失宅基地所提供的社會保障

隨著農(nóng)村宅基地的退出，農(nóng)民的居住空問大多由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，農(nóng)民不得不放棄長期生活于宅基地上所形成的生活習(xí)慣和行為方式，而且也失去了依附于宅基地上的各種社會保障權(quán)利。失去宅基地的農(nóng)民也就失去了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的固定居住場所，因此，失去宅基地的農(nóng)民進(jìn)一步蛻變?yōu)槭У剞r(nóng)民。對于這些失地農(nóng)民，由于其缺乏在城市謀生的技能，而城鎮(zhèn)社會保障體系卻未將農(nóng)民群體納入，而農(nóng)民又沒有任何社會保障，他們在城市的長遠(yuǎn)生活將會面臨很多困難。

4農(nóng)民無法分享土地財(cái)產(chǎn)收益

從宅基地退出的無差異性來說，不同的消費(fèi)者對統(tǒng)一公共消費(fèi)內(nèi)容有不同的要求和價(jià)值判斷，但公共部門職能對所有消費(fèi)者實(shí)行無差異供給。盡管隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地退出是社會發(fā)展的必然的趨勢，但宅基地的退出過程中農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有得到保障，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方而。一方面，宅基地退出的補(bǔ)償不合理。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上準(zhǔn)上，實(shí)踐中大多地方政府對宅基地面積的補(bǔ)償都傾向于參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對拆遷房屋的補(bǔ)償按照政府制定的住房拆遷標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行“一刀切”。在補(bǔ)償范圍上，現(xiàn)行宅基地退出的補(bǔ)償范圍狹窄，只補(bǔ)償宅基地上房屋所面積，而不包括宅基地上的庭院以及其他附屬設(shè)施所占而積，宅基地的完整價(jià)值并沒有在補(bǔ)償中得到體現(xiàn)。另一方面，農(nóng)民無法分享宅基地退出后的土地增值收益。在實(shí)踐中，宅基地通過置換獲取的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)一般則由地方政府統(tǒng)一按照市場機(jī)制進(jìn)行流動，土地入市的資產(chǎn)價(jià)值則會體現(xiàn)出來并大幅度提高，相應(yīng)會產(chǎn)生高額的土地增值收益。而這種由宅基地所產(chǎn)生的土地增值收益則完全由政府主導(dǎo)以及開發(fā)商參與的形式來分配，農(nóng)民基本上被排除在土地增值收益分配的體系之外，無權(quán)分享土地發(fā)展權(quán)。

四、宅基地退出機(jī)制的政策建議

（一）完善宅基地退出的立法及相關(guān)法律制度，做到信息公開有法可依

從政府角度，在完善立法時(shí)，以節(jié)約土地保護(hù)耕地為目標(biāo)，明確宅基地退出的條件?！锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。具體條件為：為公共利益的需要，需要收回土地；集體組織實(shí)施拆舊建新項(xiàng)目，集體成員在獲得新宅基地使用權(quán)后，其原宅基地理應(yīng)退出；宅基使用權(quán)人己有新住宅，將原宅基地長期閑置，時(shí)間超過10年—15年的；宅基地使用權(quán)人自愿放棄宅基地；不按批準(zhǔn)用途使用土地的；違法占用宅基地的；其他應(yīng)當(dāng)收回宅基地的情況。同時(shí)要完善宅基地自由流轉(zhuǎn)制度、完善宅基地增值收益分配制度、完善宅基地退出的監(jiān)管制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度。

當(dāng)涉及項(xiàng)目選址、房屋設(shè)計(jì)時(shí)，規(guī)劃建設(shè)部門應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，廣泛聽取農(nóng)民意見。另外，政府及村委會等應(yīng)及時(shí)公布拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅做到信息透明，還要確保各項(xiàng)補(bǔ)償公平公正。

（二）村委會明確自身職能，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益

從村委會角度，健全農(nóng)民利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制，將在宅基地退出時(shí)涉及到村莊搬遷規(guī)劃提交村民議事會討論。強(qiáng)化村委會的自治功能和行政組織功能，探索建立農(nóng)協(xié)類的組織，通過這些來保證農(nóng)民進(jìn)行宅基地退出過程中正當(dāng)利益和需求的表達(dá)。

（三）農(nóng)民要增強(qiáng)自身意識，學(xué)會維護(hù)自身權(quán)益

從農(nóng)民角度，應(yīng)該進(jìn)一步增強(qiáng)法律意識，學(xué)會用法律手段維護(hù)自身的權(quán)益，學(xué)習(xí)并了解國家關(guān)于農(nóng)民上地權(quán)益的相關(guān)法律常識及政策法規(guī)；并通過組建農(nóng)民合作社的方式擴(kuò)大自身的力量，從而有效維護(hù)自身的權(quán)益。

綜上，宅基地退出對農(nóng)民自主的參與和參與意識、宅基地提供的社會保障、土地的財(cái)產(chǎn)收益以及對農(nóng)民的環(huán)境狀況有所影響。農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立應(yīng)以保障農(nóng)戶對宅基地的合法權(quán)益、不增加合法占用宅基地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為基本前提，完善宅基地退出的立法及相關(guān)法律制度，完善社會保障制度，使農(nóng)民享受到同城里居民相同的的社會保障待遇，完善公眾參與機(jī)制，建立信息公開制度。作為宅基地退出真正行使主體，農(nóng)民應(yīng)增強(qiáng)法律意識用法律手段和民間組織來維護(hù)自身權(quán)益。

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Impact of Retreating from Homestead on Farmers＇Welfare：from Perspective of Supply of Public Goods

ZHAO Yan-xia，HAN Ya-li，LV Zhen-yu
（College of Management，North China University of Science and Technology，Tangshan Hebei 063000，China）

retreating from homestead；public goods；farmers＇welfare

Farmers are the real user of the homestead and also the executive body of retreating from Homestead. However，the seceding modes of homestead in our country are mostly government-oriented leading mode，and the legitimate rights and interests of farmers have been severely damaged in the process of the vanishing of homestead. The method of literature review will be used in this thesis，and the author has mainly analyzed the seceding modes of homestead and the impact of vanishing homestead on farmers＇welfare.The author has arrived at the conclusion that homestead as public goods in the vanishing process due to lacking efficiency has damaged the farmers＇welfare，and on this basis the author has put forward some relevant suggestions from the perspectives of government and farmers.

F301.2

A

2095-2708（2016）03-0033-05

2015-12-24

2016-03-01

本文研究受到河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號：HB15GL055）河北省節(jié)約集約利用宅基地制度研究；2015年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題民生調(diào)研專項(xiàng)（批準(zhǔn)號：201501131））河北省人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展研究；河北省社科基金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號：HB14GL043）河北省物聯(lián)網(wǎng)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究；2014—2015年度河北省高等教育教學(xué)改革研究與實(shí)踐項(xiàng)目《基于“實(shí)踐先行、螺旋教學(xué)”的應(yīng)用型管理人才培養(yǎng)模式研究與實(shí)踐》（項(xiàng)目編號：2015GJJG081）的資助。