宋義云

(益陽廣播電視大學(xué)，湖南益陽　 413000)

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論農(nóng)村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接

宋義云

(益陽廣播電視大學(xué)，湖南益陽 413000)

農(nóng)村法治化治理中，村級組織面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、干預(yù)或者控制,呈現(xiàn)出順從或者抵制兩種政治性回應(yīng)。一部分村民委員會順從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,完全成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“利益代言人”，另一部分村民委員會則抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo),追求“過度自治”。沖突產(chǎn)生的原因既有村民自治的實踐與制度設(shè)計存在差距，也有基層政府的職能轉(zhuǎn)變不到位的因素。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的有效銜接需要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改善農(nóng)村治理，強化各級人大監(jiān)督職能，提高鄉(xiāng)村干部群眾的綜合素質(zhì)。

農(nóng)村；法治化；治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政；村民自治

從理論和制度層面而言，鄉(xiāng)村關(guān)系是一種指導(dǎo)和協(xié)商的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的有效管理與村民自治的有序運行都應(yīng)遵循《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定,并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)兩者的有效銜接和良性互動。但在農(nóng)村法治化治理的實踐中,由于受歷史傳統(tǒng)、農(nóng)村環(huán)境、法律運行機制、干部群眾觀念意識等多種因素的交互影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與村級組織的民主自治在銜接上偏離了良性運行軌道, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治活動的不當(dāng)干涉和村級組織的片面抵觸時有發(fā)生，如何實現(xiàn)兩者的有效銜接成為重要課題。

一、農(nóng)村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接存在的問題

農(nóng)村法治化治理是傳統(tǒng)農(nóng)村管理向現(xiàn)代農(nóng)村治理的一種制度性變遷，是用一整套完備的現(xiàn)代法律制度取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村內(nèi)生制度的過程，是現(xiàn)代法治理念、制度、機制逐步融入鄉(xiāng)村社會的過程。[1]民主化是現(xiàn)代農(nóng)村治理的基礎(chǔ)和前提，法治化是現(xiàn)代農(nóng)村治理改革的基本趨勢。在推動農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的諸多主體中基層政府代表國家政權(quán)是主導(dǎo)者，村級組織代表村民利益是動員者和組織者，農(nóng)民群眾是基礎(chǔ)。政府主導(dǎo)型法治建設(shè)模式下，處于起步階段的農(nóng)村法治化治理關(guān)鍵在于“上層”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治若能有效銜接和良性互動，則能形成整體合力；若時常沖突，則農(nóng)村法治將舉步維艱。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政往往居于主導(dǎo)地位，村級組織面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、干預(yù)或者控制,呈現(xiàn)出順從或抵制兩種政治性回應(yīng)，其銜接亦時常面臨沖突。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接缺乏互動基礎(chǔ)

農(nóng)村法治化治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”必然導(dǎo)致部分村民委員會順從甚至屈從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管制,完全成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村域的“傳聲筒”，缺乏自主性。這種村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的政治回應(yīng),沿襲的是“人民公社”體制下的大隊對公社的絕對服從，在當(dāng)時的體制下，鄉(xiāng)村之間是明確的上下級關(guān)系，管制特性明顯。鄉(xiāng)政村治體制下，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了實質(zhì)性的改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一味“強勢”，可能導(dǎo)致村民委員會不得不完全按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政命令辦事，甚至仍然繼續(xù)充當(dāng)“下屬機構(gòu)”的角色，村民自治毫無獨立性，依法保障村民民主權(quán)利形同虛設(shè)，依法調(diào)處農(nóng)村矛盾糾紛亦缺乏自主空間。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的過于“強勢”主要表現(xiàn)為農(nóng)村治理過程中人治管理的過于泛濫。一方面，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員不一定完全依據(jù)國家法律管理農(nóng)村事務(wù)。另一方面，即使依法，也可能在法律劃定的框架內(nèi)過于任性地行使自由裁量權(quán)。在今天的農(nóng)村管理中，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)借“統(tǒng)籌”“均衡”之名，將本該歸村集體所有或應(yīng)由村級管理的資源和資金隨意“統(tǒng)籌”，甚至直接調(diào)配，嚴(yán)重?fù)p害村級組織的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任意行使手中的行政權(quán)力，把本該由基層政府提供配套服務(wù)的某些支出轉(zhuǎn)嫁給村民委員會，隨意指定經(jīng)濟(jì)條件較好的村級組織承擔(dān)接待等任務(wù)。甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加財政收入，把效益較好的、本該由村辦村管的企業(yè)收上去，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。[2]面對“強勢”的基層政府，村干部們既要顧全村域發(fā)展大局，又要顧及個人的干部崗位，盡管明白村集體利益受損，民主自治權(quán)被削弱，卻敢怒不敢言。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突更多地體現(xiàn)為對村內(nèi)矛盾糾紛的調(diào)處缺乏共識，往往導(dǎo)致矛盾激化，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。在一些地方調(diào)處土地承包和土地征收征用糾紛中，過于“強勢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能在主要領(lǐng)導(dǎo)的授意下自行制定處理規(guī)則和補償標(biāo)準(zhǔn)，通過行政權(quán)力強行實施，村委會干部不得不默默配合，勉強推進(jìn)。與之相反，個別村域內(nèi)，影響力較大的地方精英對國家法律和政策相對熟悉，社會關(guān)系廣泛，能抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委工作的缺陷，組織村民集體維權(quán)，容易出現(xiàn)群體性事件。

(二)村委過度“自治”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接缺乏群眾基礎(chǔ)

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于“強勢”相對應(yīng)的另一種政治回應(yīng)是村委的過度“自治”。過度“自治”表現(xiàn)為一部分村民委員會在農(nóng)村法治化治理過程中片面強調(diào)民主自治的鄉(xiāng)土性，除了接受支持和幫助，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)置若罔聞,對《村民委員會組織法》規(guī)定其應(yīng)向基層政府負(fù)責(zé)的工作置之不理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政指導(dǎo)本意是在充分尊重村民自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，更好地維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推動農(nóng)村發(fā)展，保障農(nóng)民權(quán)益，不具有強制性。面對基層政府的非法干預(yù)或不當(dāng)行政要求,村級組織自然可以說“不”。但有些村委會單純從本村的利益出發(fā),不愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo),甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理,這種行為則在一定程度上背離了村民自治的精神。[3]鄉(xiāng)政村治背景下的村民自治并非基于“無政府主義”所謂的純粹自治，基層民主自治是國家治理的重要組成部分，必須在國家法律和政策的框架下推進(jìn)，基層政府的指導(dǎo)在很大程度上是對農(nóng)村發(fā)展方向的正確把握。個別村干部將村視為自己或者村民的“家”，片面地認(rèn)為村民自治是村內(nèi)的“家事”，與政府無關(guān),所有村務(wù)的處理不需要基層政府“插足”，如此自治將村級治理游離于政權(quán)體系之外,背離了民主治理的初衷。實踐中，個別村干部“家長制”作風(fēng)嚴(yán)重，不經(jīng)村民大會同意，甚至不經(jīng)村委會會議商討，擅自決斷,恣意行使“自治權(quán)”,造成“過度自治”。

村委過度“自治”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接的影響主要表現(xiàn)為可能導(dǎo)致農(nóng)村法治化治理缺乏群眾基礎(chǔ)。村民委員會建立之初主要是為了填補國家政權(quán)退出“大隊”之后的管理空白，廣西合寨的村民自治即源于村內(nèi)治安的需要。隨著村民自治的范圍不斷擴大，自治制度不斷完善，國家通過憲法確認(rèn)了這一基層民主制度，并通過《村民委員會組織法》作出具體規(guī)范。在長期發(fā)展的村民自治實踐中，農(nóng)民民主權(quán)利得到保障，農(nóng)村公共事務(wù)管理的民主自治性得到體現(xiàn)，“人民公社”時期遺留的管理痕跡逐漸消退，民主自治的氛圍日趨濃厚，但是村自治機構(gòu)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管制”的狀態(tài)并未完全消除。在各種不同的場合，村委會可能借口維護(hù)村民利益，廣泛發(fā)動群眾，追求“片面自治”，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的行使缺乏群眾基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治沖突的原因

(一)村民自治的實踐與制度設(shè)計存在差距

在現(xiàn)行政治體制框架下，作為國家政權(quán)的最基層力量，基層政府除了“上傳下達(dá)”，還不得不完成來自上級政府交辦的各種工作。與此同時，隨著農(nóng)村開放性擴大，利益日趨多元化，農(nóng)民的民主意識、權(quán)利觀念不斷增強，在電視、微信等媒介的傳播下，法律意識逐漸提高，對幾乎所有涉及個人利益的政府行為都予以認(rèn)真審視，嚴(yán)防權(quán)力濫用。這使得民主化的村民自治實踐與集權(quán)化的“壓力型體制”形成沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委的關(guān)系時常陷入困境。一方面，村民特別是以村干部為代表的村內(nèi)精英要求按照《村民委員會組織法》的規(guī)定行使村民自治權(quán)，排除外部干擾；另一方面，基層政府憑借行政指導(dǎo)不可能完全完成上級交辦的工作，必須借助行政執(zhí)法和其它行政手段維護(hù)地方穩(wěn)定，由此不得不通過諸如項目資金、公共服務(wù)等對村委會加以控制。在基層政府的行政目的與村級組織的自治要求中，基層政府力圖通過各種途徑實現(xiàn)對村民委員會的行政領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會訓(xùn)練成基層人民政府的下級行政組織。村級組織則力圖擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制，實現(xiàn)更大自由空間的自主治理。

(二)基層政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h(yuǎn)

隨著本世紀(jì)初在全國各地推進(jìn)農(nóng)村稅費改革,農(nóng)村社會發(fā)生了一系列新的變化。農(nóng)業(yè)稅的取消，在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),擴寬了農(nóng)民的政治需求，也增加了農(nóng)民對政府治理農(nóng)村的期待和需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須主動適應(yīng)新的治理需求，改變傳統(tǒng)管理方式，通過必要的行政手段和常態(tài)化的民主協(xié)商實現(xiàn)農(nóng)村治理，而這一轉(zhuǎn)變的首要問題就是如何定位自身角色，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。

盡管村民自治有了三十多年的實踐，一直強調(diào)村級治理的自主性，但是仍有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有轉(zhuǎn)變觀念，對農(nóng)村治理存在種種顧慮：一是不敢放手推進(jìn)民主自治，害怕農(nóng)村局面失控，總認(rèn)為給村委會太多的自治權(quán)后,基層政府的權(quán)威性會降低，上級交辦的各項工作難于開展，對推進(jìn)村民自治的積極性不高；二是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還未跳出傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家權(quán)力體制內(nèi)的公務(wù)員，而村委會干部的身份則是農(nóng)民，是地方民選的村官,在實際工作中,習(xí)慣于指手畫腳，未將村級組織納入?yún)f(xié)商治理和良性互動的平臺。隨著農(nóng)村普法的不斷推進(jìn),《村民委員會組織法》的理念得到傳播，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念開始轉(zhuǎn)變,依法治理的意識有所增強，但與制度設(shè)計的初衷相比差距不小，基層政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀蝗沃氐肋h(yuǎn)。

三、農(nóng)村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接的路徑

農(nóng)村法治化治理最核心的要素是所有權(quán)力的行使必須在實體和程序上有法律依據(jù)，所有對權(quán)利的限制和產(chǎn)生的不利影響必須有法律的明確規(guī)定。法治化治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接應(yīng)從居于主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府著手，轉(zhuǎn)變職能，并著手推進(jìn)村民自治的法治化轉(zhuǎn)型。

(一 )轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，實現(xiàn)“強勢鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的依法治理

轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會是一個國家法律與農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗同時并存，共同發(fā)揮治理功能的特殊地域空間。在國家治理體系中，村民委員會的性質(zhì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織，實質(zhì)是憲法和法律框架下國家權(quán)力的延伸(行政村并非“獨立王國”，村級治理的權(quán)威規(guī)則源于國家制定和認(rèn)可的法律)，其基本職能是民主自治，是依據(jù)國家法律和政策推進(jìn)農(nóng)村良善治理，既要緊密結(jié)合本村實際，也要與上級政府銜接，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務(wù)。在實際運行過程中，一些地方的村委干部把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)成了自己的主要工作，相對忽視了對本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理。在自上而下的行政管制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法則村委依法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不依法則村委依鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的意圖處理事務(wù)。從推進(jìn)農(nóng)村法治化治理的視角考察，村委的依法完全取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。由于受農(nóng)村文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境、市場開放程度的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政在整個國家法治格局中成效最低。

加快管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變?！盀楣僦馈闭甾r(nóng)村習(xí)俗，口口相傳，盡管時過境遷，仍然有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部殘留著“人民公社”時期的干部作風(fēng)，將村委會視為下級機構(gòu)，管制當(dāng)頭，動輒批評，甚至違法免職。在村務(wù)管理中，基層干部的監(jiān)督、指導(dǎo)、支持和幫助都極不規(guī)范，人治色彩濃厚。服務(wù)型政府建設(shè)要逐步改變一些地方存在的“村賬鄉(xiāng)管”制度?！按鍘むl(xiāng)管”是目前基層政府對村級組織實現(xiàn)行政管理的重要方式，盡管制度設(shè)計的初衷是防止村級權(quán)力的異化和腐化，但實踐中，“村賬鄉(xiāng)管”成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治最直接的表現(xiàn)形式。通過政府機構(gòu)審核、批準(zhǔn)村級開支掣肘村民自治，限制村民委員會發(fā)揮作用的空間，同時，強化了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的新型指導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和社會管理體制的新變化，探索以法律的、經(jīng)濟(jì)的手段來治理農(nóng)村，同時為廣大農(nóng)民提供技術(shù)、信息和社會治安管理等方面的服務(wù)。

強化各級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法治理的監(jiān)督。貫徹《村民委員會組織法》不僅僅只是一部法律的簡單實施，它是實現(xiàn)農(nóng)村基層民主的重要保障，是各地農(nóng)村的重大政治活動。對各級黨委政府而言，如何更好地推進(jìn)基層民主和完善村民自治是一項重大政治任務(wù)，是事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的大事。根據(jù)《村民委員會組織法》第28條的規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級人大應(yīng)保證該法在本行政區(qū)域內(nèi)的實施，保障村民依法行使自治權(quán)利?？h級人大常委會要高度重視村民自治在農(nóng)村基層治理中的重要意義，為防止自治權(quán)受侵害，要加強對《村民委員會組織法》實施的監(jiān)督和指導(dǎo)，對農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)的問題要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門予以解決。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，對各村情況最為熟悉，對農(nóng)村治理中出現(xiàn)的問題能較快抓住癥結(jié)，盡管未設(shè)常委會，人手不多，亦應(yīng)充分發(fā)揮人大主席及人大代表的作用，確?！洞迕裎瘑T會組織法》得到全面實施。

(二)完善村民自治機制，實現(xiàn)“過渡自治”的法治化轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突實質(zhì)仍然是利益沖突。過于“強勢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能用足公共權(quán)力維護(hù)其政治權(quán)威，過渡“自治”的村級組織則以村民意愿為借口抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。

理順鄉(xiāng)村關(guān)系，讓村民自治權(quán)依法運行。依據(jù)法律規(guī)定,基層政權(quán)與村級組織之間的關(guān)系是指導(dǎo)與接受指導(dǎo)的關(guān)系，無行政隸屬關(guān)系。由于歷史的原因，鄉(xiāng)村干部習(xí)慣性地以上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系處理事務(wù)，即使進(jìn)入鄉(xiāng)政村治時代，農(nóng)村稅費的催收也使得鄉(xiāng)村之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系長期延續(xù)，較長一段時間內(nèi)，在中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至能指定村干部或宣布免職，正因如此，只要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)作出指示,村委一般都無條件地服從。隨著稅費改革和新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化進(jìn)程加快，農(nóng)村社會獲得快速發(fā)展，農(nóng)村政治生態(tài)發(fā)生根本性改變,憲法和法律賦予的公民權(quán)利、村治權(quán)力在各種媒體及國家的送法下鄉(xiāng)中得到強化，一些群眾開始關(guān)注民主權(quán)利的保障，甚至有個別農(nóng)民將自身權(quán)利無限放大，出現(xiàn)“上訪專業(yè)戶”，個別村干部對基層政府的服務(wù)吹毛求疵。理順鄉(xiāng)村關(guān)系，既要求政府變更治理理念，也要求村級組織嚴(yán)守自治底線——在不違反國家法律和政策，不損害村民合法權(quán)利的前提下依法行使村民自治權(quán)。

完善村民自治內(nèi)部運行機制，還權(quán)于民。民主是法治的基礎(chǔ)和前提，農(nóng)村基層的法治化治理需要有良好的體制機制。就《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定而言，目前的村民自治機制在立法上比較完善，但實際運行的效果并不理想。一些地方探索建立了村黨支部、村民議事會(村民會議和村民代表會議的常設(shè)議事機構(gòu))、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會“四位一體”的村級治理機制，這一制度設(shè)計的初衷良好，實施起來卻由于各村經(jīng)濟(jì)水平、居民素質(zhì)和民主法制傳統(tǒng)不同，很難取得民主治理的良好實效。在近年的基層實踐中，只有民主選舉得到了完全落實，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督相對缺乏，這些治理行為更多的體現(xiàn)為少數(shù)農(nóng)村精英的政治參與，民意的表達(dá)仍然不足。應(yīng)通過建立良好的村民代表制度暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道，通過建立完善的村民議事制度保障村民決策權(quán)利，通過建立實效化的村務(wù)監(jiān)督制度保障村民民主監(jiān)督權(quán)利，使之逐步納入制度化、法制化的軌道。

(三)提高鄉(xiāng)村干部群眾的綜合素質(zhì)

農(nóng)村社會由人治向法治、由管理向治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，人們更多地關(guān)注到制度運行中的種種弊端，將治理效果的不理想歸咎于法制不健全或傳統(tǒng)過于濃厚。事實上，人是一切變革的核心，再好的制度都需要依托干部群眾方能實施，提高鄉(xiāng)村干部群眾的綜合素質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治銜接的重要基礎(chǔ)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，轉(zhuǎn)變觀念不能只是大會上講一講、材料中寫一寫，應(yīng)通過外部的制度化的監(jiān)督使之常態(tài)化。比如執(zhí)法責(zé)任制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)以結(jié)果論功績，時常默認(rèn)一種“準(zhǔn)則”：只要不出事，不出現(xiàn)上訪，不管用什么手段和方式，能“擺平”就是有能力，對執(zhí)法過程中的程序違法置若罔聞。今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，表面上學(xué)歷得到提升，實際上本身素質(zhì)并不一定跟進(jìn)了，不少普通干部對法律和政策僅僅停留在一知半解的水平，更多的事務(wù)仍然是按習(xí)慣或不假思索地按領(lǐng)導(dǎo)的意圖在處理，當(dāng)因違法被問責(zé)時，尚不知何處違法。對村干部而言，在“皇糧國稅”時期的村干部日漸退出村治舞臺，基本完成新老交接后，年輕一代村干部弱化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的順從，盡管有許多村級事務(wù)的處理要依賴基層政府的政治權(quán)威，但對于村域內(nèi)部能處理的事務(wù)則更多地強調(diào)村民意愿與自治權(quán)力，排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)。對農(nóng)民群眾而言，既是農(nóng)村民主自治的主體,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的對象,其綜合素質(zhì)的高低直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治有效銜接和良性互動的效果認(rèn)同。在農(nóng)村社會法治化治理的轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)村干部要加強黨性鍛煉，增強看齊意識，認(rèn)真學(xué)習(xí)法律、政策，既不能違法行使公共權(quán)力，又不能不顧政策和大局我行我素。農(nóng)民群眾則要加強法律知識的學(xué)習(xí)和民主能力的培養(yǎng)，在村級治理的參與和各種利益的維護(hù)中，努力做到既懂法，又會用法。

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On the Connection between the Township Administrative and Villagers' Autonomy in the Process of Legalization in the Countryside

SONG Yi-yun

In the process of legalization governance in countryside, the village-level organizations have obedient or resistant attitude towards the guidance, intervention or control from the villages and towns government. Some of the villagers committee act as spokespersons of the villages and towns government. Some boycott the villages and towns government in order to obtain autonomy. The conflicts result from the gaps between the practice of villagers' autonomy and the system design and the unfulfillment of the government function transformation. An effective connection between the township administration and villagers' autonomy need to shift the villages and towns government function, improve rural governance, strengthen the supervision function of National People's Congress at all levels.

countryside; legalization; governance; township administrative; villagers' autonomy

2016—07—10

湖南廣播電視大學(xué)校級重點課題“基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展的困境與對策”(XDK2014—A—7)。

宋義云(1975—)，女，益陽廣播電視大學(xué)講師。

D920.0

A

1009-5152(2016)03-0070-05