杜飛進

（光明日報社，北京100062）

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論國家生態(tài)治理現(xiàn)代化

杜飛進

（光明日報社，北京100062）

摘 要：推進中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化，加強社會主義生態(tài)文明建設(shè)，是破解資源能源、環(huán)境污染問題，建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的根本之舉，是“五位一體”總體布局的重要組成，也是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個方面。生態(tài)治理體系與生態(tài)治理能力是一個相輔相成的有機整體，生態(tài)治理體系從根本上決定了生態(tài)治理能力的強弱，生態(tài)治理能力又反過來影響生態(tài)治理體系的效能。推進中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化，必須吸取世界生態(tài)治理實踐的有益成果，堅持以中國特色社會主義社會形態(tài)為前提，以優(yōu)秀中華文化為基礎(chǔ)，以建設(shè)美麗中國為目標，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程為要求，從治理理念、治理主體、治理方式、治理機制等方面全方位探尋現(xiàn)代化路徑，努力形成生態(tài)治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)合力，確保經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。為此，應(yīng)按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以新的發(fā)展理念推動新的發(fā)展實踐。按照習(xí)近平同志所要求的，堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅持立足國內(nèi)和全球視野相統(tǒng)籌，堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)，堅持戰(zhàn)略性和操作性相結(jié)合，著力解決我國生態(tài)治理中的突出問題和明顯短板，加快生態(tài)治理現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)進程。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)治理；生態(tài)治理能力；生態(tài)治理體系；中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化

·政治文明與法律發(fā)展·

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進。但在長期粗放發(fā)展方式的影響下，生態(tài)脆弱性增加、資源能源短缺和環(huán)境污染問題掣肘現(xiàn)代化進程、制約經(jīng)濟社會發(fā)展、影響人民生活質(zhì)量。推進生態(tài)文明建設(shè)是破解資源能源、環(huán)境污染問題，建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的根本之舉，是“五位一體”總體布局的重要組成，也是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。在推進生態(tài)文明建設(shè)這項龐大的系統(tǒng)工程中，我國當前最突出的短板是生態(tài)治理現(xiàn)代化水平不高，嚴重影響了生態(tài)文明建設(shè)成效。借鑒國際經(jīng)驗，立足我國國情，大力推進國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項關(guān)鍵而緊迫的任務(wù)。

一、國際生態(tài)治理實踐的發(fā)展與啟示

生態(tài)問題與工業(yè)文明發(fā)展相伴而生。20世紀60年代以來，全球環(huán)境污染問題愈加嚴重，給人們敲響了警鐘，人們開始從多方面尋求解決辦法。20世紀90年代以后，很多國家都將生態(tài)環(huán)境改善和生態(tài)治理視為可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，綠色、低碳與可持續(xù)發(fā)展的世界發(fā)展潮流逐漸形成。

（一）可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)現(xiàn)代化理論和治理理論是國際生態(tài)治理實踐的理論基礎(chǔ)

20世紀60年代至70年代，是國際生態(tài)治理理論和實踐的準備期。在這一時期，隨著《寂靜的春天》的出版、羅馬俱樂部的成立及其《增長的極限》研究報告的發(fā)表，世界開始認識到以技術(shù)引領(lǐng)、效用為先、財富積累、改造并征服自然為特征的工業(yè)文明給地球和人類自身的可持續(xù)發(fā)展都帶來了巨大挑戰(zhàn)［1］7。之后，對于生態(tài)治理和可持續(xù)發(fā)展的著述乃至社會運動快速增多。

進入20世紀八九十年代，可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)現(xiàn)代化理論和治理理論的發(fā)展，使國際生態(tài)治理實踐具有了更加堅實的理論基礎(chǔ)和理念支撐，可持續(xù)發(fā)展思潮興起，加強生態(tài)治理、促進可持續(xù)發(fā)展逐漸成為世界性潮流。（1）1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會《我們共同的未來》報告，提出了“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展理念。這一理念在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上被100多個與會國普遍接受?？沙掷m(xù)發(fā)展理念成為各國推進生態(tài)治理最重要的理念基礎(chǔ)。（2）生態(tài)現(xiàn)代化理論對國際生態(tài)治理實踐產(chǎn)生了較大影響。20世紀80年代，德國的馬丁·耶內(nèi)克、英國的阿爾伯特·威爾和約瑟夫·墨菲、荷蘭的格特·斯帕加倫、馬藤·哈杰爾和阿瑟·摩爾等社會科學(xué)家提出生態(tài)現(xiàn)代化理論，其理論與方法的基本含義是，可以通過政策推動的技術(shù)革新和現(xiàn)有的成熟的市場機制，促進工業(yè)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級，取得經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境改善的雙贏結(jié)果。因此，技術(shù)革新、市場機制、環(huán)境政策和預(yù)防性理念是生態(tài)現(xiàn)代化的四個核心性要素［2］176。生態(tài)現(xiàn)代化理論為生態(tài)治理實踐提供了一種可以選擇的思路。（3）治理理論為國際生態(tài)治理實踐提供了方法支撐。作為治理理論中的治理，最早出現(xiàn)于1983年世界銀行的世界發(fā)展報告，該報告提出并討論了如何應(yīng)對行政管理變化與公共部門的責(zé)任。全球治理委員會認為，現(xiàn)代治理有四個基本特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。這樣一種全民參與的治理思路，對國際生態(tài)治理實踐產(chǎn)生了深刻的影響。

（二）20世紀90年代以來，國際生態(tài)治理實踐取得了豐碩的發(fā)展成果

20世紀90年代以來，全球生態(tài)治理實踐取得了堪稱豐碩的成果。在國際合作領(lǐng)域，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議把可持續(xù)發(fā)展規(guī)定為全人類共同的發(fā)展戰(zhàn)略，通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》《氣候變化框架公約》等文件。2000年聯(lián)合國提出以“減貧”為核心的千年發(fā)展目標，并逐漸形成了包含經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護三個支柱及以消除貧困、保護自然、轉(zhuǎn)變不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費方式為核心要素的綜合發(fā)展框架［3］。2015年9月，《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在聯(lián)合國發(fā)展峰會上正式獲得通過。這一面向2030年的可持續(xù)發(fā)展議程包括7個相互聯(lián)系的可持續(xù)發(fā)展目標和169個具體指標，其中就包含了城市發(fā)展和環(huán)境保護的內(nèi)容，提出了綜合的可持續(xù)發(fā)展目標，力圖消除貧困、保護地球，培育一個和平、公正、包容的社會。同年12月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的近200個締約方一致同意通過了《巴黎協(xié)定》，承諾各方將加強對氣候變化威脅的全球應(yīng)對，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內(nèi)，并把升溫控制在1.5攝氏度之內(nèi)。

從國別實踐看，近20多年來，發(fā)達國家加強了生態(tài)治理，已經(jīng)形成了比較成熟的生態(tài)治理模式。一是加強立法。發(fā)達國家生態(tài)治理遵循制度化、法治化路徑，通過完善生態(tài)立法工作，以法律制度調(diào)節(jié)人與自然的關(guān)系，推動形成政府、市場與社會力量等多中心治理結(jié)構(gòu)［4］199。瑞士、美國、德國、歐盟等都建立了覆蓋廣泛的保護生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)體系，在環(huán)境保護法中明確污染者付費、誰污染誰治理等經(jīng)濟原則，并將科學(xué)技術(shù)標準納入環(huán)境立法體系。二是依靠科技?？茖W(xué)技術(shù)在發(fā)達國家生態(tài)治理中起到關(guān)鍵作用。比如德國的生態(tài)環(huán)境在二戰(zhàn)中遭到毀滅性破壞，利用各種科學(xué)技術(shù)，現(xiàn)在已經(jīng)將滲透在土地中的各種重金屬和化工有毒物質(zhì)逐一清除，恢復(fù)了碧水藍天。自20世紀90年代以來，歐美國家積極開發(fā)“低廢”和“無廢”技術(shù)，并且引導(dǎo)產(chǎn)生“多價值審核”的觀念，在衡量某一企業(yè)時不僅要以企業(yè)的利潤多少為依據(jù)，還要將能源與資源的利用率等因素統(tǒng)籌考慮在內(nèi)進行綜合審核［5］13。三是推進生態(tài)民主。通過政府與企業(yè)合作機制解決具體的生態(tài)環(huán)保問題。比如德國政府通過政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的合作方式，充分發(fā)揮民間政治和經(jīng)濟力量在生態(tài)治理過程中的積極作用，取得一系列富有成效的治理結(jié)果。同時，鼓勵公民積極參與生態(tài)治理，重視發(fā)揮大眾媒體和環(huán)保非政府組織的作用［6］。四是完善機制。比如普遍建立了包括水資源生態(tài)補償、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償、森林生態(tài)補償?shù)仍趦?nèi)的生態(tài)補償機制，其中包括:政府推動的生態(tài)補償機制，如美國為推動生態(tài)城市建設(shè)建立了生態(tài)補償機制、生態(tài)森林養(yǎng)護機制、土地休耕計劃等；市場化的生態(tài)補償機制，如歐洲生態(tài)產(chǎn)品認證計劃；社會組織推動的生態(tài)補償機制，如民間自然保護組織購買重要的生態(tài)功能區(qū)進行保護等。很多國家還建立了國家公園建設(shè)制度。目前有200多個國家和地區(qū)建立了近萬個國家公園和類似保護區(qū)，在保護自然系統(tǒng)和自然資源中發(fā)揮著重要作用［4］218。一些國家還建立了環(huán)境保護的教育機制。比如瑞士、德國等國在學(xué)校廣泛開設(shè)與環(huán)境相關(guān)的課程，讓環(huán)保教育普及到各個地區(qū)、各個角落和各個層次甚至每一個人。五是一些國家把生態(tài)現(xiàn)代化上升為國家發(fā)展目標。德國將生態(tài)現(xiàn)代化列為國家發(fā)展目標。德國社會民主黨在1998年的競選綱領(lǐng)中明確提出了生態(tài)現(xiàn)代化問題，將對城市交通、污水、垃圾等公共基礎(chǔ)設(shè)施進行符合現(xiàn)代生態(tài)要求的改建，作為實施生態(tài)現(xiàn)代化的具體綱領(lǐng)之一。德國、瑞典、荷蘭等國還提出要走生態(tài)現(xiàn)代化道路。荷蘭的國家環(huán)境政策計劃被認為是推進生態(tài)現(xiàn)代化的典型［5］13。

（三）國際生態(tài)治理實踐的啟示

加強立法、完善政策、依靠科技、創(chuàng)新機制、動員社會參與是發(fā)達國家生態(tài)治理實踐取得的主要經(jīng)驗，我國在生態(tài)治理現(xiàn)代化中應(yīng)當大膽借鑒這些經(jīng)驗。但也應(yīng)認識到，發(fā)達國家生態(tài)治理的大規(guī)模開展，伴隨著其工業(yè)化高度成熟并進入后工業(yè)化社會的過程，受益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。比如德國從20世紀70年代開始相繼關(guān)閉污染嚴重的煤炭和化工企業(yè)，并投入巨資對廢棄廠區(qū)進行生態(tài)修復(fù)；同時，在世界領(lǐng)先的信息技術(shù)、生物技術(shù)和環(huán)保技術(shù)的直接推動下，德國從工業(yè)化社會進入信息化社會，進一步降低了社會經(jīng)濟對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。可見，生態(tài)治理要想取得成功，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是必不可少的內(nèi)容。

同時還要看到，發(fā)達國家的生態(tài)治理實踐并非完美無缺，而是有著突出的弊端和短板。首先，走的都是先污染后治理的道路。發(fā)達國家工業(yè)化進程長達200多年，此期間生態(tài)環(huán)境遭到持續(xù)破壞，只是到最近30年才加強了生態(tài)治理，雖然取得了很大成效，但是在之前的200年時間里，人們一直生活在環(huán)境污染的陰影下。先污染后治理的前提是經(jīng)濟能夠進入發(fā)達階段，有治理已經(jīng)被嚴重污染的環(huán)境的財力和技術(shù)，可以把高污染高排放的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家去。而這個前提是很多走工業(yè)化道路的發(fā)展中國家所不具備的，因而發(fā)達國家的生態(tài)治理模式并不可取。其次，發(fā)達國家生態(tài)治理走的是技術(shù)線路和市場線路，然而很多環(huán)境難題比如城市擴張、土壤侵蝕、生物多樣性流失、核廢料的最終處置和全球氣候變化等，并不存在市場化的技術(shù)性手段，而對于那些緊迫性環(huán)境問題，生態(tài)現(xiàn)代化的方法也作用有限。而且，環(huán)境效率帶來的局部改善往往會被隨后的增長過程所抵消，這可稱為“N型曲線困境”。正因為如此，生態(tài)現(xiàn)代化理論的提出者馬丁也承認，雖然生態(tài)現(xiàn)代化作為一種以市場為基礎(chǔ)的方法，迄今為止是卓有成效的，但如果沒有一個明確的結(jié)構(gòu)性解決方案，可持續(xù)發(fā)展管治不可能成功。由于更關(guān)鍵的任務(wù)是長期環(huán)境預(yù)防，工業(yè)轉(zhuǎn)型終將不可避免地與既得利益集團相沖突，因而，可持續(xù)發(fā)展管治必須能夠動員起足以贏得這場斗爭的意愿與能力［2］177。這一局限導(dǎo)致西方發(fā)達國家并不能杜絕生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。比如，美國不僅在歷史上屬于二氧化碳排放量最多的國家，目前仍然是每年溫室氣體排放量最多的國家之一。美國是世界頭號發(fā)達國家，且僅有3億多人口，這樣巨大的排放量足以說明其生態(tài)治理存在漏洞。有鑒于此，一些西方學(xué)者也開始反思工業(yè)文明的弊端，認識到如果不能超越工業(yè)文明的體系和框架，很多生態(tài)治理問題就難以解決。但由于受到社會體制和意識形態(tài)的局限，這一觀點并未成為主流，也未對實踐產(chǎn)生大的影響。最后，人類中心主義的西方生態(tài)治理并不能真正建立起人與自然的和諧關(guān)系。國內(nèi)外學(xué)者普遍認為，無論是可持續(xù)發(fā)展理念還是生態(tài)現(xiàn)代化理論，都是人類中心主義的，其立足點在于滿足人類這一物種的需要，所要實現(xiàn)的只是人類的利益，亦即只關(guān)注人的福利，而沒有保證滿足人以外的其他物種的需要，沒有解決人以外的其他物種的利益?；蛘哒f，即使是對非人類生命物種乃至整個自然界的關(guān)切也完全是從人的利益出發(fā)，服從人的福利［7］。

發(fā)達國家生態(tài)治理實踐啟示我們:第一，必須堅持立法先行、完善相關(guān)政策體系，推動有利于綠色循環(huán)低碳發(fā)展的科技創(chuàng)新和生態(tài)治理體制機制創(chuàng)新，鼓勵和動員人人參與。第二，不能重蹈西方國家先污染后治理的覆轍。以人為本、造福于民是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，我們不能為了一時的經(jīng)濟發(fā)展而讓人民遭受生態(tài)環(huán)境巨大污染之苦，而必須堅定不移地加強生態(tài)治理，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。第三，不能迷信發(fā)達國家的生態(tài)治理模式。發(fā)達國家生態(tài)治理的實踐已經(jīng)表明其生態(tài)治理模式存在很大弊端和局限性，集中體現(xiàn)在城市擴張、土壤侵蝕、生物多樣性流失、核廢料的最終處置和全球氣候變化等方面。這就要求我們必須秉持先進的發(fā)展理念，根據(jù)本國國情積極探索具有中國特色的生態(tài)治理模式。馬丁也認為，在當今世界，一個國家力量的重要體現(xiàn)在于其戰(zhàn)略性的自上而下的政策制定與實施能力。生態(tài)現(xiàn)代化從根本上說就是一種以知識為基礎(chǔ)的、技術(shù)性的、自上而下的政策；國際綠色戰(zhàn)略的落實本質(zhì)上也是自上而下的。總體上說，生態(tài)現(xiàn)代化需要對創(chuàng)新保持開放的政治結(jié)構(gòu)和政府強有力的戰(zhàn)略性行動，同時也需要全社會對經(jīng)濟革新的充分認可和廣泛壓力。在西方國家，這主要通過基層環(huán)境主義運動來實現(xiàn)，而在中國，中央政府完全可以扮演一個更加主動的角色［2］179。第四，必須把建設(shè)生態(tài)文明作為生態(tài)治理的目標。發(fā)達國家治理實踐已經(jīng)證明在工業(yè)文明范式下進行生態(tài)治理并不能達到治本的效果。生態(tài)文明作為對工業(yè)文明的超越，代表了一種更為高級的人類文明形態(tài)。只有把建設(shè)生態(tài)文明作為目標，生態(tài)治理才能真正取得成效，才能解決一系列在工業(yè)文明范式下難以解決的生態(tài)問題，形成人與自然和諧發(fā)展的格局。第五，必須加強國際合作，增強國際減排協(xié)議的法律約束力。當前在全球共同面對的生態(tài)治理問題上，國際合作困難重重，不同國家觀點分歧很大，國際協(xié)議缺乏法律約束力，致使協(xié)議的許多內(nèi)容停留在理念層面而難以付諸行動。在面對全球變暖等全球性生態(tài)環(huán)境問題的時候，國際組織應(yīng)當充分考慮西方發(fā)達國家的歷史責(zé)任，堅持發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則；應(yīng)當切實增強國際協(xié)議的法律約束力，確保國際協(xié)議承諾的內(nèi)容能夠得到切實落實。

二、我國生態(tài)治理的成績和問題

近年來，我國加大了推進生態(tài)文明建設(shè)力度，生態(tài)治理實踐也在有序推進。在全球生態(tài)治理實踐日益深入發(fā)展的國際大背景下，我國可以從國際生態(tài)治理實踐中學(xué)到很多有益經(jīng)驗。但也要看到，我國的獨特國情和需要解決的諸多特殊問題，決定了我國無法照抄照搬別國的模式，而必須立足國情，積極探索，努力走出一條有中國特色的生態(tài)治理現(xiàn)代化之路。

（一）我國生態(tài)治理的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國用20多年的時間完成了發(fā)達國家200多年的工業(yè)化進程，經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，增長方式粗放、資源環(huán)境代價過高的問題集中暴露，表現(xiàn)為資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化，在生產(chǎn)方式上呈現(xiàn)出高投入、高消耗、高排放、不循環(huán)的特征。人們發(fā)現(xiàn)，單一、被動地治理環(huán)境污染難以解決愈演愈烈的生態(tài)破壞問題。正是在這樣的背景下，2002年，黨的十六大報告提出:“推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?！?007年，黨的十七大報告明確提出“建設(shè)生態(tài)文明”。2012年，黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，并提出把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程。黨的十八屆三中、四中全會進一步將生態(tài)文明建設(shè)提升到制度層面，提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”。在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平同志又提出并系統(tǒng)論述了綠色發(fā)展理念。至此，經(jīng)過黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會，我們黨對生態(tài)文明建設(shè)作出了頂層設(shè)計和總體部署，明確要求:把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的各方面和全過程，協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)作為基本方針，把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑，把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動作為基本動力，把培育生態(tài)文化作為重要支撐，把重點突破和整體推進作為工作方式，切實把生態(tài)文明建設(shè)工作抓緊抓好［8］。

我國提出的生態(tài)文明建設(shè)，涉及價值理念、目標導(dǎo)向、生產(chǎn)和消費方式等方面，是全方位的發(fā)展轉(zhuǎn)型，是對工業(yè)文明的超越，具有先進性。這背后是指導(dǎo)思想的與時俱進和發(fā)展理念的重大創(chuàng)新。作為發(fā)展中大國，實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、為誰發(fā)展、怎樣發(fā)展，以什么樣的發(fā)展理念來處理人與人、人與自然的關(guān)系，是重大的指導(dǎo)思想問題。生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的提出，集中反映了我們黨對新形勢下正確處理人與自然關(guān)系這一人類社會發(fā)展規(guī)律的新認識，體現(xiàn)了堅持以人為本、建設(shè)美麗中國的決心和信心。

在黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的思想與理念的指引下，我國生態(tài)治理工作和生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大成效。一是污染治理工作取得了積極進展。污染物排放總量持續(xù)大幅下降，環(huán)境效益明顯?！笆濉睍r期降低化學(xué)需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量的目標提前半年完成。酸雨面積已經(jīng)恢復(fù)到20世紀90年代水平。主要江河水環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，劣Ⅴ類斷面比例大幅減少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅達80%。2014年，全國五種重點重金屬污染物（鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降1/5，重金屬污染事件由2010—2011年的每年10余起下降到2012—2014年的平均每年3起。二是制度和法治建設(shè)扎實推進。在制度建設(shè)方面，《生態(tài)文明體制改革總體方案》已作出頂層設(shè)計，明確構(gòu)建起由8項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。建立健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度、環(huán)境損害賠償制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，以經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的制度體系基本確立。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制建立，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域建立了區(qū)域大氣污染協(xié)作機制，水污染防治協(xié)作機制正在建立中。同時，排污權(quán)有償使用和交易穩(wěn)步鋪開，綠色信貸信息共享機制逐步健全，環(huán)保費改稅穩(wěn)步推進，環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點取得成效?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯罚ā洞髿馐畻l》）和《水污染防治行動計劃》（《水十條》）頒布實施。在法治建設(shè)方面，以新修訂的《環(huán)境保護法》為標志，環(huán)境保護的立法和執(zhí)法工作取得明顯進展。目前，我國已頒布30多部環(huán)境與資源保護法律，對污染防治、能源節(jié)約、生態(tài)保護和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等發(fā)揮了積極作用。為加強與新《環(huán)境保護法》的銜接，正在加快推進水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法的制定或修正進程，積極推動環(huán)境影響評價法、固體廢物污染環(huán)境防治法、建設(shè)項目環(huán)境管理條例等法律法規(guī)的制定或修正工作。三是我國的環(huán)境治理還為解決國際環(huán)境問題作出重要貢獻。我國頒布實施了《中國淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案》，制訂了25個行業(yè)的淘汰行動計劃，關(guān)閉了相關(guān)淘汰物質(zhì)生產(chǎn)線100多條，在上千家企業(yè)開展了消耗臭氧層物質(zhì)替代轉(zhuǎn)換，累計淘汰消耗臭氧層物質(zhì)25萬噸，占到發(fā)展中國家淘汰總量的一半以上，圓滿完成了《蒙特利爾議定書》各階段規(guī)定的履約任務(wù)。四是隨著環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法趨嚴、趨實，環(huán)保守法的良性局面正在逐步形成，地方政府保護環(huán)境的責(zé)任意識、排污企業(yè)的守法意識、公眾的監(jiān)督意識都有了較大提升［9］。

（二）我國生態(tài)治理存在的問題

雖然近年來我國生態(tài)文明建設(shè)從理念到實踐均取得了積極成果，但總體上仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，突出表現(xiàn)在資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化三個方面。揮之不去的霧霾現(xiàn)象，農(nóng)地、水污染導(dǎo)致食品安全問題，危害人體健康等，都在訴說著生態(tài)環(huán)境之痛。可以說，資源環(huán)境問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展最緊的約束、實現(xiàn)全面建成小康社會最短的短板。而在這個最短的短板中，生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化又是短中之短，成為提高生態(tài)文明建設(shè)水平的巨大制約。存在的主要問題有如下七個方面:

第一，生態(tài)治理實踐大大落后于理念。我黨提出的生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念，是指導(dǎo)生態(tài)治理實踐的先進理念。但這一理念還沒有做到真正深入人心，無論是各級干部、企事業(yè)單位或者個人，對于生態(tài)文明的認識往往只停留在保護環(huán)境上，而沒有意識到生態(tài)文明和綠色發(fā)展需要進行全方位的生產(chǎn)生活方式變革以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求政府轉(zhuǎn)變職能和工作思路，企業(yè)采用節(jié)能減排新技術(shù)推進綠色生產(chǎn)，個人身體力行綠色生活方式。認識不到位，就必然會導(dǎo)致行動自覺的缺乏，既不能自覺做出符合生態(tài)文明建設(shè)要求的行動，也不能自覺參與生態(tài)治理的活動。

第二，生態(tài)治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計有待完善。

雖然黨中央已經(jīng)明確提出經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，要求把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，但在實踐中，各地方往往對經(jīng)濟建設(shè)重視程度高，對生態(tài)文明建設(shè)重視程度低；在生態(tài)文明建設(shè)中，對環(huán)境治理注重程度高，甚至認為生態(tài)文明建設(shè)就是對環(huán)境保護工作的提升，對生態(tài)文明建設(shè)其他方面的治理，比如涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化領(lǐng)域的生態(tài)治理卻沒有給予應(yīng)有的重視，不僅制度建設(shè)嚴重滯后，而且缺乏相關(guān)標準和明確要求，治理體系大大滯后于生態(tài)文明建設(shè)要求。這種生態(tài)文明建設(shè)與其他建設(shè)存在脫節(jié)的情況，顯然無法達到更加理性、均衡地處理人與自然、發(fā)展與保護關(guān)系的生態(tài)治理現(xiàn)代化的要求。

第三，先進的生態(tài)治理理念同落后的生態(tài)環(huán)境管理體制之間存在矛盾。在環(huán)境形勢極其嚴峻的今天，環(huán)境保護無疑是生態(tài)文明建設(shè)一項重要而緊迫的任務(wù)。但是，生態(tài)治理要求看到生態(tài)的整體性和統(tǒng)一性，實行統(tǒng)籌謀劃和治理。而現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制則是行政分割的，導(dǎo)致很多政策落實不下去。從職責(zé)歸屬看，生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任被劃分為不同部門共同管理，如環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，生態(tài)環(huán)保職能分散交叉，造成多頭管理、職責(zé)不清以及責(zé)任回避的現(xiàn)象。從區(qū)域關(guān)系看，生態(tài)環(huán)境保護被行政區(qū)劃所分割，面對日趨嚴峻的區(qū)域、流域復(fù)合污染時往往束手無策。從環(huán)保機構(gòu)與其他機構(gòu)的關(guān)系看，環(huán)境管理部門不是垂直設(shè)置，環(huán)境保護部對地方的管轄權(quán)相對有限。在地方政府內(nèi)部，環(huán)保機構(gòu)受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，在資金和人員方面依賴于地方政府并受其影響；相比其他同級機構(gòu)，環(huán)保機構(gòu)也往往處于弱勢地位，所以即使想管也往往力不從心。目前的區(qū)域環(huán)境督查中心在設(shè)計之初就存在缺陷，權(quán)限不足，對地方的監(jiān)督也難以起到應(yīng)有的威懾作用［10］B7。上述矛盾導(dǎo)致了以下問題的滋生:（1）與環(huán)境保護相關(guān)的各部門對跨界污染責(zé)任不明，相互推諉，不能相互協(xié)調(diào)配合，使生態(tài)環(huán)境保護政策難以發(fā)揮預(yù)期的效果。（2）生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性使得不同行政區(qū)域在環(huán)境治理博弈中不合作，跨區(qū)域環(huán)境污染頻繁發(fā)生。某一地區(qū)的環(huán)境保護措施可能因其他行政區(qū)域的環(huán)境污染而抵消或完全失效。遭受污染的地方政府并沒有權(quán)力和能力治理其他地區(qū)的污染。（3）由于缺乏跨區(qū)域的環(huán)境治理協(xié)同機制和生態(tài)補償機制，環(huán)境污染在不同行政區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移十分明顯。目前不少地區(qū)之間已在開展跨區(qū)域環(huán)境治理合作機制的有益嘗試，但還缺乏穩(wěn)定性和制度性，制度效率較低［11］。總之，生態(tài)環(huán)境管理體制與建設(shè)生態(tài)文明的要求還相距甚遠。面對日趨嚴峻的區(qū)域、流域復(fù)合污染，區(qū)域、流域環(huán)境管理體制還沒有理順，陸海污染防治缺乏統(tǒng)籌，污染防治區(qū)域聯(lián)動機制剛剛起步，區(qū)域、流域環(huán)境合作缺乏法律依據(jù)，致使解決跨區(qū)域環(huán)境問題難度很大［12］。

第四，沒有形成責(zé)權(quán)清晰的多主體參與的生態(tài)治理機制。生態(tài)治理不單純是政府的責(zé)任，而是整個社會的責(zé)任，包括政府、企業(yè)、非政府組織和普通公眾。目前公眾的生態(tài)治理參與意識雖然逐漸增強，對空氣污染、水污染、化工廠污染等表示了極大的關(guān)注，但總的來說，一方面，公眾參與生態(tài)治理的素養(yǎng)不高，很多選擇網(wǎng)絡(luò)參與，存在不夠理性、缺乏秩序的問題；另一方面，公眾利益表達渠道不暢，多主體參與生態(tài)治理的相關(guān)制度和參與平臺建設(shè)滯后，缺乏正規(guī)的、合適的參與途徑，圍繞生態(tài)問題的社會矛盾呈多發(fā)趨勢。

第五，市場機制尚不健全，作用難以有效發(fā)揮。在生態(tài)文明治理機制中，市場是一個重要的治理機制。但當前我國生態(tài)治理的市場機制尚不成熟，其作用難以有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)在:資源性產(chǎn)品定價過低，價格中未能包含供求稀缺價值和生態(tài)價值，致使過度消費現(xiàn)象普遍；生態(tài)治理的市場化機制不完善，很多制度仍處于試點階段，再加上違法處罰成本低，企業(yè)的排污行為未受到控制；綠色信貸的實施過程中存在銀行成本偏高、銀行征信系統(tǒng)與環(huán)保部門信息溝通機制不完善、政府為保障稅收而為企業(yè)銀行牽線搭橋等問題，部分獲得信貸的企業(yè)不夠綠色；一些企業(yè)為追求利潤，將產(chǎn)品的綠色化當作賣點，而良莠不齊、假冒不止、監(jiān)管不嚴的問題擾亂了正常的市場競爭秩序，甚至引致劣勝優(yōu)汰現(xiàn)象的產(chǎn)生，等等［13］。

第六，法律體系不健全，存在執(zhí)法不嚴現(xiàn)象。

2014年《環(huán)境保護法》全面修訂后，許多地方啟動了制定地方環(huán)保法規(guī)的進程，但由于能力不足和急于求成，缺乏充分討論和深入咨詢，一些法律規(guī)定還存在欠科學(xué)的地方，立法質(zhì)量有待進一步提高。法制建設(shè)方面，隨著《環(huán)境保護法》的修訂，水、土壤等相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)已經(jīng)顯得有些落后于現(xiàn)有制度［14］。有學(xué)者認為，我國與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護相關(guān)的法律體系依然是不完整、不完善的。例如，與生態(tài)關(guān)系極其密切的土地和水流，從產(chǎn)權(quán)到開發(fā)、從規(guī)劃到利用、從使用到管理……還處于比較混亂的局面，缺少統(tǒng)一治理的制度，許多地方土地開發(fā)處于無序的狀態(tài)；水資源管理、水的開發(fā)與利用、用水與排水等不能統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，這些情況不僅造成土地和水流的低效使用與嚴重浪費，而且給國家的生態(tài)環(huán)境帶來極大危害，甚至嚴重破壞了生態(tài)平衡［15］34。此外，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題還比較嚴重。

第七，干部考核體系還沒有充分反映生態(tài)文明建設(shè)的要求，存在著生態(tài)目標與其他目標考核配合度不夠的問題。正是這種體制機制上的不盡完善，使得一些地方政府常常以犧牲環(huán)境指標來完成其他更具優(yōu)先性的指標。

此外，人口眾多、人均資源占有量低、地區(qū)差距大和改善民生任務(wù)繁重等，都極大提高了我國生態(tài)治理的難度，使我國生態(tài)治理面對著特殊的困難。我國是一個有著13億多人口的發(fā)展中大國，在占世界7%的國土面積上生活著占世界20%的人口，各種資源總量雖多，但人均水平很低。我國的現(xiàn)實國情使得生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)更重，生態(tài)治理現(xiàn)代化的任務(wù)更艱巨也更緊迫。我國耕地、林地少，難以利用的土地多，后備土地資源不足；人均淡水資源占有量僅為世界人均水平的1/4，在世界上排名百位之后，是世界上人均占有水資源最貧乏的13個國家之一，目前全國城市中有約2/3的城市缺水，有約1/4的城市嚴重缺水，水資源短缺已成為制約經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要因素之一；目前我國森林面積和林木蓄積量在世界上排第6位，但人均量分別僅及世界人均值的1/6和1/8；我國有45種主要礦產(chǎn)資源，人均占有量不足世界人均水平的一半，許多重要資源更是遠低于世界平均水平。同時，我國剛剛進入工業(yè)化后期，第三產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，單位GDP能耗遠高于發(fā)達國家，萬元工業(yè)增加值用水量是發(fā)達國家的3～4倍；各地發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，全國還有7000萬貧困人口需要脫貧，經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活的任務(wù)繁重。

三、推進中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化是建設(shè)美麗中國的必由之路

無論是國際生態(tài)治理的實踐發(fā)展，還是我國需要解決的特殊問題，都啟示我們，只有提高生態(tài)治理水平，推進生態(tài)治理現(xiàn)代化，才能從根本上推動生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國。目前發(fā)達國家的生態(tài)治理存在很大局限性，尚不能說實現(xiàn)了治理現(xiàn)代化。我國既不能也不應(yīng)照搬發(fā)達國家模式，而必須立足實際，積極探索適合中國國情的中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化道路。

（一）中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化的評價標準

我國是最早參與可持續(xù)發(fā)展行動的國家之一，并于1992年簽署了聯(lián)合國《里約宣言》。1994年，我國在世界上率先發(fā)布了國家級21世紀議程——《中國21世紀議程》，表明我國推進生態(tài)治理的堅強決心。同時，我國也是世界上第一個正式提出生態(tài)文明發(fā)展理念的國家，并將其上升到中國特色社會主義建設(shè)總體布局的高度，提出了建設(shè)美麗中國的目標和努力走向社會主義生態(tài)文明新時代的愿景，因而完全有可能引領(lǐng)世界生態(tài)治理現(xiàn)代化進程。我國是社會主義國家，而社會主義是比資本主義更加先進的制度形態(tài)，因而我國生態(tài)治理現(xiàn)代化具有相較于資本主義國家生態(tài)治理的制度優(yōu)勢。此外，我國是正在和平崛起的發(fā)展中國家，既能吸取發(fā)達國家生態(tài)治理的經(jīng)驗，引入并自主研發(fā)有利于綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的科學(xué)技術(shù)，又能看到發(fā)達國家生態(tài)治理的教訓(xùn)和不足，因而我國生態(tài)治理現(xiàn)代化具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢。正是上述種種優(yōu)勢，決定了我們完全能夠走出一條中國特色的生態(tài)文明、綠色發(fā)展之路，并為世界的生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全作出積極貢獻。

20世紀末，魏德納（Helmut Weidner）和耶尼克對30個國家的生態(tài)治理現(xiàn)代化進行了跨國比較研究后得出結(jié)論:生態(tài)治理現(xiàn)代化能力強或者環(huán)境政策與管理水平高的國家（在這里可以理解為生態(tài)治理水平），許多建立了具有良好內(nèi)部合作關(guān)系的完善的環(huán)境參與團體，以及全面且易行的監(jiān)督和報告制度；政治精英對環(huán)境高度關(guān)注；大眾傳媒有能力利用政治策略來解釋資訊；具有完備有效的管制手段與工具，運轉(zhuǎn)良好的制度和高度的政策合作；具有大量的創(chuàng)新型環(huán)境商業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)；具有堅定的和戰(zhàn)略熟練的參與者團體；高污染產(chǎn)業(yè)因環(huán)境丑聞而動搖，因國際組織而有所改進；有解決明顯環(huán)境損害的可行辦法供使用，并且有著為“綠色形象”而奮斗的目標群體［16］。歸結(jié)起來說，魏德納所認為的生態(tài)治理水平高的評價標準是:具有社會主體廣泛參與的基礎(chǔ)、相關(guān)的監(jiān)督和報告制度、政府的高度重視、有利于生態(tài)治理的社會輿論環(huán)境、比較充足的管理和政策工具、運轉(zhuǎn)良好的制度、有利于生態(tài)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等。但在發(fā)達國家的治理實踐中，由于不同社會主體比如政府、企業(yè)、社會組織、公眾的生態(tài)目標并不相同，因而上述條件并不能形成生態(tài)治理的社會合力，反而會在很多重大環(huán)境問題上產(chǎn)生分歧，滯緩生態(tài)治理進程，所以現(xiàn)實情況并未如他所認為的，“一旦上述這些理想條件結(jié)合到一起，同時社會福利處于合適水平，經(jīng)濟有著良好前景，高度尊敬后物質(zhì)主義價值的文化預(yù)先創(chuàng)立，那么，環(huán)境成功將是不可避免的”。許多發(fā)達國家生態(tài)治理效果不盡如人意的事實也說明僅有上述條件，并不能達成生態(tài)治理現(xiàn)代化的結(jié)果。換句話說，上述標準并不能構(gòu)成生態(tài)治理現(xiàn)代化的評價標準。

那么，生態(tài)治理現(xiàn)代化的條件或者標準是什么呢？這顯然是推進生態(tài)治理現(xiàn)代化首先需要明確的問題。在綜觀世界各國生態(tài)治理實踐的基礎(chǔ)上，筆者認為，生態(tài)治理現(xiàn)代化的首要條件或標準是具有先進的生態(tài)治理理念。治理理念，作為治理的觀念形態(tài)，是制度價值取向的體現(xiàn)，在國家治理體系中起著引導(dǎo)治理體系建設(shè)、規(guī)范治理主體行為、凝聚治理共識、決定治理體系發(fā)展方向的重要作用［17］。如果缺少現(xiàn)代化的生態(tài)治理理念引領(lǐng)，因為利益出發(fā)點的不同，政府、企業(yè)、社會組織和公眾對于生態(tài)建設(shè)目標的看法就很難統(tǒng)一，生態(tài)治理實踐就不可能成功?，F(xiàn)代化的生態(tài)治理理念應(yīng)該正確把握人與人、人與自然的關(guān)系，完全摒棄工業(yè)文明范式下過度開發(fā)利用自然導(dǎo)致自然資源枯竭的做法，改變把經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)保護對立起來的觀念，自覺遵循尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然的方針，在尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的前提下實現(xiàn)人類社會與自然的和諧發(fā)展。同時，現(xiàn)代化的生態(tài)治理理念也是體現(xiàn)生態(tài)民主和生態(tài)公正的治理理念。

其次，治理主體具有較高的生態(tài)文明素養(yǎng)。生態(tài)治理主體是多元主體，包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾等，每一個主體都應(yīng)該具有良好的生態(tài)文明素質(zhì)，明確生態(tài)文明建設(shè)的目標和主要舉措，明確自己在生態(tài)文明治理中應(yīng)當扮演的角色和應(yīng)盡的義務(wù)；都應(yīng)該正確履行自己在生態(tài)治理中的職責(zé)，各司其職，并且養(yǎng)成踐行現(xiàn)代生態(tài)治理理念的生產(chǎn)方式和生活方式，形成全社會共同建設(shè)生態(tài)文明的整體合力。由于生態(tài)治理產(chǎn)品在很大程度上屬于公共品，所以政府應(yīng)當在生態(tài)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為促進達成社會共識、形成社會統(tǒng)一行動的中堅力量。政府在生態(tài)治理中作用的發(fā)揮情況，也是衡量政府公信力和治理水平的重要標尺。

再次，具有比較成熟、完備的生態(tài)文明和生態(tài)治理制度體系。有了好的治理理念，明確了治理主體之間的關(guān)系和地位后，要把治理理念落到實處，切實規(guī)范各治理主體的行為，還必須有成熟的治理機制，也就是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的一系列制度體系，包括生態(tài)文明建設(shè)體制機制，也包括基于生態(tài)文明的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等各方面的體制機制。制度是否具有系統(tǒng)性、完整性和先進性，是生態(tài)治理現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。主要包括生態(tài)治理主體間的責(zé)任分工與平等協(xié)商機制、公權(quán)力運行的規(guī)范機制、促進經(jīng)濟與生態(tài)共贏的發(fā)展機制、有利于生態(tài)文明建設(shè)的社會包容機制、生態(tài)治理的成本控制機制、生態(tài)治理標準化機制、生態(tài)公正保障機制、生態(tài)文明宣傳教育機制，以及包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等的生態(tài)制度體系。應(yīng)當指出的是，在不同社會，由于社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，社會制度不同，歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等的差異，生態(tài)治理現(xiàn)代化的路徑會有差別，突出表現(xiàn)在生態(tài)治理主體之間的關(guān)系和職責(zé)分工、生態(tài)治理體制機制的具體設(shè)計方面。各個國家都應(yīng)該從實際出發(fā)，探索適合本國國情的生態(tài)治理現(xiàn)代化之路。正如習(xí)近平同志深刻指出的，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。這一觀點，同樣適用于生態(tài)治理現(xiàn)代化路徑的探索和選擇上。

進入21世紀，中國對聯(lián)合國實現(xiàn)“千年發(fā)展目標”作出了突出貢獻，在低碳發(fā)展、減緩氣候變化等方面取得了突出成績，中國的生態(tài)文明建設(shè)得到了國際社會的高度認可，為世界工業(yè)文明向生態(tài)文明發(fā)展轉(zhuǎn)型探索了方向和路徑。中國的生態(tài)文明建設(shè)，可望對工業(yè)文明轉(zhuǎn)型與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的世界發(fā)展難題作出科學(xué)解答［1］7。我們同樣可以預(yù)計，中國不斷提高生態(tài)治理水平，中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化路徑的持續(xù)探索，也將為推動世界生態(tài)治理現(xiàn)代化進程作出巨大貢獻。

（二）中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵

生態(tài)治理現(xiàn)代化包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩方面。生態(tài)治理體系與生態(tài)治理能力是一個有機整體，相輔相成。制度是管根本、管長遠的。生態(tài)治理體系從根本上決定了生態(tài)治理能力的強弱，生態(tài)治理能力又反過來影響生態(tài)治理體系的效能。生態(tài)治理體系包括治理理念、治理主體、治理方式、治理機制、治理績效評估等多項內(nèi)容。生態(tài)治理能力則可以看成是各治理主體能力的集合。推進中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化，必須吸取世界生態(tài)治理實踐的有益成果，堅持以中國特色社會主義社會形態(tài)為前提，以優(yōu)秀中華文化為基礎(chǔ)，以建設(shè)美麗中國為目標，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程為要求，從治理理念、治理主體、治理方式、治理機制等方面全方位探尋現(xiàn)代化路徑，努力形成生態(tài)治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)合力，推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。

1.推進生態(tài)治理理念現(xiàn)代化

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)的實踐和理論不斷發(fā)展豐富。習(xí)近平同志提出一系列有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的理念，為生態(tài)治理理念現(xiàn)代化奠定了堅實的基礎(chǔ)。推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理現(xiàn)代化，就要秉持綠色發(fā)展理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的基本方針；要堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念，空間均衡的理念，山水林田湖是一個生命共同體的理念［18］，用科學(xué)的理念和方法推進生態(tài)治理現(xiàn)代化。

具體來講，我國生態(tài)治理理念現(xiàn)代化的內(nèi)容可以歸納為:生態(tài)治理現(xiàn)代化是全方位的現(xiàn)代化，體現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)等各個方面，是立體和多維的，能夠帶動人類社會發(fā)展方式的全面轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)對工業(yè)文明的全面超越，其標志是正確處理人與自然的關(guān)系，因而要從生態(tài)文明這一超越工業(yè)文明的角度全方位謀劃生態(tài)治理頂層設(shè)計和生態(tài)治理實踐；突出建設(shè)美麗中國的目標和人與自然和諧的價值取向，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，在人與自然的良性互動中實現(xiàn)人類社會與自然的和諧，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展；堅持生態(tài)公正，從人民群眾根本和長遠的福祉出發(fā)，把良好生態(tài)環(huán)境作為最公平的公共產(chǎn)品和最普惠的民生福祉；把生命共同體的概念擴大到包括人類在內(nèi)的整個自然界，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡。

2.推進生態(tài)治理主體現(xiàn)代化

政府、企業(yè)、社會組織、公眾（包括個人）都是生態(tài)治理的重要主體，其生態(tài)文明素養(yǎng)和現(xiàn)代化程度都會極大影響生態(tài)治理實踐的實效和生態(tài)治理現(xiàn)代化的水平。推進生態(tài)治理現(xiàn)代化，必須根據(jù)不同主體的特點，提高生態(tài)治理主體現(xiàn)代化水平。

政府是生態(tài)治理的第一責(zé)任人。在生態(tài)治理中，政府的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在:一是秉持生態(tài)文明建設(shè)理念和現(xiàn)代生態(tài)治理理念，把促進人與自然和諧、推動各項發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)一作為開展政府工作的前提。二是在保護生態(tài)安全、維護人民生態(tài)權(quán)益、促進生態(tài)公正方面發(fā)揮應(yīng)有作用。生態(tài)公正既包括人與自然之間的公正，也包括當代人之間以及當代人與后代人之間的公正。三是加強生態(tài)文明和生態(tài)治理的制度供給，通過提供系統(tǒng)完備的市場化、法治化的制度，既完善和加強市場調(diào)節(jié)的功能，彰顯法律權(quán)威，形成支持生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的利益導(dǎo)向機制，又能夠形成對各類治理主體行為的明確規(guī)范和有效約束。

企業(yè)是社會生產(chǎn)的基本單元，企業(yè)生產(chǎn)行為對生態(tài)治理的影響巨大，因而是生態(tài)治理的主力。企業(yè)要在生態(tài)治理中實現(xiàn)自身現(xiàn)代化，就應(yīng)當前瞻本國乃至世界生態(tài)文明建設(shè)潮流和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，合理調(diào)整自己的生產(chǎn)模式和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。各項排放標準是對企業(yè)開展正常生產(chǎn)的底線要求。現(xiàn)代化的企業(yè)主體不能僅滿足于符合環(huán)保底線標準，而是應(yīng)該自覺采用新技術(shù)、開發(fā)新產(chǎn)品、創(chuàng)新管理模式，在建造、生產(chǎn)和經(jīng)營過程中盡量減少污染和排放，推廣有利于節(jié)能減排的新產(chǎn)品，更好地履行企業(yè)生態(tài)社會責(zé)任。在生態(tài)文明理念深入人心的社會中，企業(yè)的這一做法也會贏得公眾的支持和信任，帶來更大的經(jīng)濟效益。

生態(tài)文明建設(shè)涉及全體民眾，每個人都是生態(tài)文明的踐行者和利益相關(guān)者。生態(tài)治理制度體系包括覆蓋生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、密不可分的系列制度，以及保證制度實施的體制機制等，滲透到居民生活的細枝末節(jié)。公眾的理念、偏好、行為，以至習(xí)慣都成為相關(guān)治理制度能否實施、治理績效能否實現(xiàn)的基礎(chǔ)和保證，決定著生態(tài)治理的方向、進程和質(zhì)量［15］35。因此，社會組織、公眾乃至個人都是生態(tài)治理的重要主體。只有獲得廣泛而有效的公眾支持，生態(tài)治理才能取得廣泛而又持久的成果。公眾應(yīng)該掌握生態(tài)文明的各方面知識，在日常生活和工作中，能夠做出有利于生態(tài)文明建設(shè)的正確判斷和選擇。在參與生態(tài)治理時，主動選擇合法的、積極的、有序的參與方式。社會組織包括工會、青年團、婦聯(lián)組織，行業(yè)協(xié)會商會類社會組織，學(xué)會、研究會等科技類社會組織，教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利、環(huán)境保護等公益慈善類社會組織，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織等，都可以發(fā)揮生態(tài)文明理念傳播和動員的作用，開展形式多樣、方法靈活的平等對話、相互協(xié)商、彼此談判、規(guī)勸疏導(dǎo)，為解決問題出謀劃策，化解不同利益主體之間的利益沖突，推動生態(tài)治理現(xiàn)代化向前發(fā)展，為生態(tài)文明建設(shè)帶來更多正能量。

3.推進生態(tài)治理方式現(xiàn)代化

推進生態(tài)治理方式現(xiàn)代化，就是要以現(xiàn)代化的方式和手段開展生態(tài)治理。

首先，合理確定各生態(tài)治理主體在生態(tài)治理中的關(guān)系和地位。政府、企業(yè)、公眾和社會組織都是生態(tài)治理的重要主體，這當中應(yīng)該由誰來發(fā)揮主導(dǎo)作用、由誰發(fā)揮次要作用，以及政府應(yīng)該如何更多采用經(jīng)濟的、法律的還是行政的手段履行生態(tài)治理職責(zé)，并無一定之規(guī)。但是，無論如何處理上述主體之間的關(guān)系，無論如何搭配上述三種手段，都必須堅持一條根本原則，這就是達到生態(tài)文明建設(shè)總體效應(yīng)的最大化。由于各個國家國情不同，即使相似體制的國家間也存在歷史、文化、傳統(tǒng)習(xí)俗等多方面差異，因而泛泛而談應(yīng)該采用哪個國家的生態(tài)治理模式是毫無意義的，不顧國情而照搬別國模式只會損害本國生態(tài)治理效益，甚至造成難以挽回的災(zāi)難性后果。從大的方向看，多元協(xié)同治理是比較適合現(xiàn)代社會的治理方式。但應(yīng)該如何達到協(xié)同，不同的國家則見仁見智。對我國來說，應(yīng)該更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用，并在此基礎(chǔ)上開展各主體相互協(xié)調(diào)、協(xié)同合作的協(xié)同治理。同時，加強生態(tài)治理的制度化、法治化建設(shè)和市場體系建設(shè)，政府區(qū)分不同情況合理采用經(jīng)濟、法律和行政手段，是尊重我國現(xiàn)實國情的明智選擇。

其次，實現(xiàn)生態(tài)治理方式的創(chuàng)新。積極推行“規(guī)則之治”。現(xiàn)代社會是規(guī)則社會，規(guī)則是社會秩序的基礎(chǔ)和保障。推進生態(tài)治理方式現(xiàn)代化，必須強調(diào)社會行為的規(guī)范性、社會秩序的規(guī)則性，不斷推進全體社會成員法治意識的培育和對法律規(guī)則的遵循［19］。積極發(fā)揮“市場之治”?，F(xiàn)代社會是市場機制覆蓋社會生活各領(lǐng)域、國內(nèi)與國際乃至全球的社會，離開市場幾乎寸步難行。因此，推進生態(tài)治理方式現(xiàn)代化，必須構(gòu)建更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題。積極倡導(dǎo)“文化之治”?，F(xiàn)代社會是文明社會，而文化是文明的源頭和展開。我國古代即有“天人合一”的文化思想，馬克思主義也一貫批評對資源無節(jié)制開發(fā)掠奪的資本主義生態(tài)觀，中國特色社會主義理論體系更是提出了實現(xiàn)人與自然和諧的目標。因此，推進生態(tài)治理方式現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮中華先進生態(tài)文化教化人心、潤物無聲的作用，把先進的生態(tài)文化置于生態(tài)治理體系之中，加強生態(tài)文明宣傳教育，把生態(tài)治理理念深植于人們內(nèi)心，轉(zhuǎn)化為建設(shè)生態(tài)文明的自覺行動，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成合理消費的社會風(fēng)尚，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。不斷加強“科技之治”。現(xiàn)代社會是科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達的社會，也是科學(xué)技術(shù)發(fā)揮越來越大作用的社會。在現(xiàn)代社會，先進的科技手段是實現(xiàn)從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的根本保證，科技成果的應(yīng)用也將極大提高生態(tài)治理的效率和效果。比如運用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)等手段可以擴大治理主體參與治理的途徑和方式，運用衛(wèi)星技術(shù)等手段可以實現(xiàn)對國土資源狀況的實時監(jiān)測，運用現(xiàn)代生物技術(shù)等手段可以有效治理生態(tài)環(huán)境污染。因此，推進生態(tài)治理方式現(xiàn)代化，必須積極開拓互聯(lián)網(wǎng)時代的生態(tài)治理方式，拓寬公眾有效參與生態(tài)治理的渠道；加大科技投入，加強資源節(jié)約、環(huán)境友好、治污減排等技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，提升綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重。

4.推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化

推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化，就要依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的高度多樣性和復(fù)雜性規(guī)律，按照經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的要求，建立涵蓋資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)保育、空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級、社會轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、綠色文化、生產(chǎn)生活方式綠色化等各領(lǐng)域系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性的制度體系，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

第一，完善有利于生態(tài)治理的市場機制。推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化，首先要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，充分發(fā)揮市場的作用，把市場作為配置生態(tài)資源的重要手段，通過調(diào)控市場信號對經(jīng)濟行為主體進行引導(dǎo)，激勵企業(yè)發(fā)揮在生態(tài)治理中的主體作用。為此，應(yīng)該健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，以此作為發(fā)揮市場配置生態(tài)資源作用的制度基礎(chǔ)。同時，深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，凡是能由市場形成價格的都交給市場，構(gòu)建符合市場規(guī)律的自然資源定價機制，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度，建立排污權(quán)和碳排放交易制度等，形成有利于生產(chǎn)方式綠色化的激勵機制。

第二，構(gòu)建完善的生態(tài)治理協(xié)調(diào)機制。推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化，必須構(gòu)建完善的生態(tài)治理協(xié)調(diào)機制。一是通過建立信息溝通機制、環(huán)境危機事件應(yīng)急機制、合作約束和監(jiān)督機制等，加強地方政府間的生態(tài)治理合作，實現(xiàn)政府部門內(nèi)部和區(qū)域之間橫向、縱向的治理協(xié)調(diào)。理順各部門生態(tài)治理職能，形成責(zé)權(quán)對等的分工協(xié)同機制，建立區(qū)域流域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控機制，并根據(jù)確保效能和提高效率的原則，將分散在各部門的生態(tài)治理職能集中起來，建立健全生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機制和部門聯(lián)動機制，提高政府部門在生態(tài)治理中的統(tǒng)籌施策能力。二是完善生態(tài)治理公眾參與機制。堅持政府主導(dǎo)、多方參與、全民行動的原則，建立和完善環(huán)境信息公開制度，使公眾具有環(huán)境知情權(quán)；完善聽證會、座談會、民意調(diào)查、環(huán)境影響評價的公眾參與制度等，建立合理、高效、制度化的參與渠道。三是注重發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，培育節(jié)能環(huán)保志愿者組織，引導(dǎo)和支持公眾自覺參與生態(tài)治理。

第三，形成現(xiàn)代化的生態(tài)文明和生態(tài)治理法律體系。推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化，必須加快形成現(xiàn)代化的生態(tài)文明和生態(tài)治理法律體系。立法是最高層次的頂層設(shè)計，必須與時俱進地完善生態(tài)治理的法律體系，制定、修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，推進依法治理生態(tài)環(huán)境。目前我國還缺乏生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的統(tǒng)領(lǐng)性法律，關(guān)于生態(tài)治理的法律條文分散在資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)的各種法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性，甚至法條之間存在矛盾。生態(tài)治理的內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會各方面，統(tǒng)領(lǐng)性法律的缺乏，顯然不利于將生態(tài)文明融入到經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)的各個方面和全過程，不利于推進生態(tài)治理現(xiàn)代化。而且，現(xiàn)有的有關(guān)生態(tài)治理的法律條文大多缺少剛性約束，在執(zhí)行中的自由裁量空間比較大，降低了促進生態(tài)治理的效果。因此，形成現(xiàn)代化的生態(tài)文明和生態(tài)治理法律體系是中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化的一項重要任務(wù)，必須把它擺上重要議程加以切實推動。

第四，建立生態(tài)科技發(fā)展促進機制。推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化，必須加快建立生態(tài)科技發(fā)展促進機制。應(yīng)充分利用我國生態(tài)科技的后發(fā)優(yōu)勢，通過建立生態(tài)科技的風(fēng)險投資基金、實行稅收優(yōu)惠、加大貸款等資金支持等方式，鼓勵企業(yè)不斷開發(fā)新能源技術(shù)，大力發(fā)展環(huán)保技術(shù)，努力開創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)技術(shù)，加快科學(xué)技術(shù)的升級換代，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。加強生態(tài)科技基礎(chǔ)研究領(lǐng)域重大項目的聯(lián)合攻關(guān)，開展能源節(jié)約、資源循環(huán)利用、新能源開發(fā)、污染治理、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供基礎(chǔ)理論和元創(chuàng)新支持。將重大生態(tài)科學(xué)技術(shù)標準上升為國家法律，從制度層面確保生態(tài)治理的科學(xué)性、先進性。

第五，建立生態(tài)環(huán)境治理的政績考核機制。推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化，必須建立生態(tài)環(huán)境治理的政績考核機制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，加大其考核權(quán)重，建立反映資源環(huán)境效益的生態(tài)文明建設(shè)評價與政府考核體系。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。

第六，建立生態(tài)文明建設(shè)的宣傳教育機制。在調(diào)節(jié)人們行為的各種因素中，人的觀念等軟性規(guī)則往往有著更深入、更持久的作用。因而應(yīng)從推進生態(tài)治理機制現(xiàn)代化的高度，抓緊建立健全生態(tài)文明建設(shè)的宣傳教育機制，開展全民生態(tài)教育，把生態(tài)環(huán)境治理教育作為國民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，納入大中小學(xué)的課程體系。采取豐富多彩的形式加大生態(tài)文明宣傳力度，深化各類群眾性精神文明創(chuàng)建活動，培育普及生態(tài)文化，提高生態(tài)文明意識，倡導(dǎo)綠色生活方式，形成崇尚生態(tài)文明、推進生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍。加強對企業(yè)經(jīng)營者的宣傳力度，加強企業(yè)生態(tài)社會責(zé)任感，激勵企業(yè)始終把環(huán)境保護貫穿于生產(chǎn)全過程，形成“以保護生態(tài)環(huán)境為榮、破壞生態(tài)環(huán)境為恥”的良好道德風(fēng)尚。

四、抓住關(guān)鍵問題，推進中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化

當前，全面建成小康社會對推進中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化提出了緊迫要求。生態(tài)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化中的突出短板，到2020年形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的生態(tài)治理制度體系，使制度更加成熟更加定型，是生態(tài)治理現(xiàn)代化必須完成的任務(wù)。為此，應(yīng)該按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以新的發(fā)展理念推動新的發(fā)展實踐。按照習(xí)近平同志就“十三五”規(guī)劃建議向十八屆五中全會作說明中所提出的:堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅持立足國內(nèi)和全球視野相統(tǒng)籌，堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)，堅持戰(zhàn)略性和操作性相結(jié)合的原則，著力解決我國生態(tài)治理中的突出問題和明顯短板，加快生態(tài)治理現(xiàn)代化進程，確保如期全面建成小康社會，保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（一）樹立綠色發(fā)展理念，使生態(tài)治理現(xiàn)代化與“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢同向同步

“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢對生態(tài)治理現(xiàn)代化既提出了內(nèi)容要求，也提出了時間要求。目前我國已經(jīng)對生態(tài)文明建設(shè)作出了頂層設(shè)計，有必要進一步完善生態(tài)治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計，切實按照“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的要求，加強統(tǒng)籌謀劃，使生態(tài)文明建設(shè)進程和生態(tài)治理現(xiàn)代化進程與國家和民族的總體奮斗目標同向同步。為此，應(yīng)牢固樹立綠色發(fā)展理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻。堅持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。應(yīng)正確處理經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長。根據(jù)全面建成小康社會的要求，合理確定生態(tài)治理的各項動態(tài)目標。充分尊重生態(tài)紅線以及生態(tài)功能區(qū)的科學(xué)性與規(guī)范性，實現(xiàn)環(huán)境保護規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用規(guī)劃的有機融合［10］B7，真正使生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化。

（二）全面深化生態(tài)治理體系改革，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的生態(tài)治理制度

通過生態(tài)治理體系改革，實現(xiàn)政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府之間的功能劃分和良性互動，推動構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。在環(huán)境治理領(lǐng)域，要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度；以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系；以生態(tài)功能基線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源能源上線為核心的生態(tài)紅線體系；以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系。在經(jīng)濟領(lǐng)域，要構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、管理嚴格的資源總量管理和全面節(jié)約制度；反映市場供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用與生態(tài)補償制度；更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系；生態(tài)宜居、城鄉(xiāng)互補、綠色低碳的城鎮(zhèn)化體系；符合生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域科研活動特點的管理制度和運行機制，各主體、各方面、各環(huán)節(jié)有機互動、協(xié)同高效的生態(tài)科技創(chuàng)新體系。在政治領(lǐng)域，應(yīng)推進生態(tài)民主，搭建公眾參與生態(tài)治理的平臺，確保公眾生態(tài)訴求的合理表達；理順各部門生態(tài)文明建設(shè)職能，明確承擔(dān)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理、各類資源用途管制、環(huán)境污染控制、生態(tài)環(huán)境保護等不同職責(zé)部門的權(quán)利和責(zé)任，進一步完善不同區(qū)域、不同部門之間的協(xié)調(diào)機制；構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。在文化方面，把生態(tài)文明納入社會主義核心價值體系，構(gòu)建覆蓋全社會的生態(tài)文明教育體系，建設(shè)先進綠色生態(tài)文化，形成人人崇尚生態(tài)文明的社會新風(fēng)尚，為生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實的社會、群眾基礎(chǔ)。在社會方面，倡導(dǎo)并維護生態(tài)公正，形成當代人之間、代際之間以及人與自然之間的生態(tài)利益合理調(diào)整和生態(tài)公正維護機制，使各地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)村之間、各群體之間、當代人和后代人之間公平地分享生態(tài)權(quán)利，公平地承受生態(tài)環(huán)境影響，公平地承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任及成本。

（三）全面推進生態(tài)治理法治建設(shè)，加快生態(tài)治理法治化步伐

法律是治國之重器，良法是善治之前提。全面推進生態(tài)治理法治建設(shè)，是生態(tài)治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。第一，應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)完備的生態(tài)治理法律體系，制定出臺具有統(tǒng)領(lǐng)性的生態(tài)文明法或生態(tài)治理法。應(yīng)按照生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念，全面梳理并修訂現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的內(nèi)容，通過立法完善對生態(tài)治理的頂層設(shè)計。第二，加快修訂水、土壤等相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》是我國環(huán)境保護的基礎(chǔ)性法律，隨著新環(huán)保法的頒布實施，水、土壤等相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)已經(jīng)落后于新理念新任務(wù)新要求，因而要根據(jù)新的發(fā)展要求和發(fā)展理念加快相關(guān)法律法規(guī)的修訂步伐。應(yīng)以環(huán)保法為基礎(chǔ)，加快大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治和安全等方面法律法規(guī)制定、修訂的步伐，加快制定能源法、天然氣法、應(yīng)對氣候變化法等，修改煤炭法、電力法、循環(huán)經(jīng)濟促進法，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護、國家公園、空間規(guī)劃、海洋、耕地質(zhì)量保護、節(jié)水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆芍贫取５谌?，研究區(qū)域、流域性環(huán)境保護立法的可行性，探索合理的立法模式?？缧姓^(qū)的生態(tài)保護和污染防治是環(huán)境治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。為實現(xiàn)區(qū)域流域綜合管理的理念，有必要研究區(qū)域、流域環(huán)境保護立法的可行性和立法模式，包括:制定統(tǒng)一的區(qū)域、流域法律，以及重點區(qū)域、流域的單項法；區(qū)域、流域立法的基本框架和體系；各利益主體的責(zé)任義務(wù)、生態(tài)補償、公眾參與和信息公開、糾紛解決機制等重要制度安排［14］。第四，應(yīng)把有關(guān)生態(tài)治理的技術(shù)標準納入法律體系中，加強生態(tài)治理的標準化建設(shè)，以達到更好地引導(dǎo)社會生產(chǎn)、生活方式綠色化的作用。第五，切實解決守法成本高、違法成本低的問題，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的剛性和權(quán)威。用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，推動監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責(zé)任，大幅提高違法成本，加大對干擾執(zhí)法的懲處力度。還應(yīng)深入開展生態(tài)法治宣傳，促進形成自覺遵守生態(tài)治理相關(guān)法律的社會氛圍。

（四）科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，形成生態(tài)文明建設(shè)新格局

習(xí)近平同志指出:“要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，扎實推進生態(tài)環(huán)境保護，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活質(zhì)量的增長點，成為展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點。”國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間。第一，促進生產(chǎn)空間集約高效。對污染物排放超過環(huán)境容量的江河湖泊、草原、濕地的經(jīng)濟布局進行戰(zhàn)略性調(diào)整，在某些特定區(qū)域?qū)崿F(xiàn)部分產(chǎn)品或者行業(yè)的整體性退出，減輕生態(tài)環(huán)境壓力，加大治理和生態(tài)修復(fù)力度，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生機和活力；調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，加快發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，加快推動生產(chǎn)方式綠色化，構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，大幅提高經(jīng)濟綠色化程度，形成經(jīng)濟社會發(fā)展新的增長點，構(gòu)建國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢。第二，促進生活空間宜居適度。開展示范試點，建設(shè)一批綠色低碳的企業(yè)、社區(qū)和城市；采取有力措施促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，積極推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；提升居民節(jié)約、環(huán)保、生態(tài)、低碳、綠色意識，加快推動生活方式綠色化，實現(xiàn)生活方式和消費模式向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的方向轉(zhuǎn)變，力戒奢侈浪費和不合理消費。第三，促進生態(tài)空間山青水秀。加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局；提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境。通過科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。

為科學(xué)布局三個空間，應(yīng)進一步突出財政資金支持重點，加大對大氣、水、土壤污染治理的支持力度，強化對自然保護和生態(tài)修復(fù)的支持力度，推進國土江河的綜合整治。應(yīng)進一步完善有利于資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的稅收政策體系，積極推進環(huán)境保護的費改稅，積極推進生態(tài)補償機制等制度建設(shè)，不斷加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高基本公共服務(wù)的保障水平；穩(wěn)步擴大流域上下游的橫向生態(tài)補償機制，建立起成本共擔(dān)、效益共享的機制；積極推進排污權(quán)等的有償使用和交易試點，利用市場機制促進節(jié)能減排和環(huán)境保護。此外，還應(yīng)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市空間開發(fā)格局，促進城市科學(xué)發(fā)展。

（五）加強生態(tài)治理的國際交流與合作，提高我國在生態(tài)治理中的制度性話語權(quán)

習(xí)近平同志指出，中國將繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)盡的國際義務(wù)，同世界各國深入開展生態(tài)文明領(lǐng)域的交流合作，推動成果分享，攜手共建生態(tài)良好的地球美好家園。當前，全球生態(tài)治理不僅表現(xiàn)在保護生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，表現(xiàn)為綠色循環(huán)低碳發(fā)展成為當今時代科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方向，而且發(fā)達國家把本國提出的生態(tài)標準作為新型貿(mào)易壁壘，對發(fā)展中國家發(fā)展提出巨大挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，我國應(yīng)當發(fā)揮自身在生態(tài)治理方面的優(yōu)勢，積極參與全球生態(tài)治理和公共產(chǎn)品供給，以全球視野加快推進生態(tài)文明建設(shè)，樹立負責(zé)任大國形象，積極履行國際減排責(zé)任，加強與世界各國在生態(tài)文明領(lǐng)域的對話交流和務(wù)實合作，制訂并提出我國自己的環(huán)保標準，引進先進技術(shù)裝備和管理經(jīng)驗，并加強南南合作，開展綠色援助，在國際范圍推廣先進的生態(tài)文明理念。同時，應(yīng)將參與國際生態(tài)治理的舉措與國內(nèi)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式結(jié)合起來，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，大力發(fā)展綠色循環(huán)低碳產(chǎn)業(yè)，形成新的增長點，把綠色發(fā)展轉(zhuǎn)化為新的綜合國力、綜合影響力和國際競爭新優(yōu)勢。

（六）提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部推動生態(tài)治理現(xiàn)代化的能力和水平

各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，對實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化具有特殊重要的作用。各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)增強責(zé)任感、使命感、緊迫感，徹底轉(zhuǎn)變以國內(nèi)生產(chǎn)總值論英雄的觀念，深刻認識生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性，切實把綠色發(fā)展理念貫徹落實到工作當中。應(yīng)深入實際認真研究在本地發(fā)展階段、資源環(huán)境稟賦、主體功能定位下的地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的有效模式。抓住制約本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸，在生態(tài)文明治理方面積極探索實踐，及時總結(jié)有效做法和成功經(jīng)驗。切實強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理成效負總責(zé)，并應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制，形成有利于推進生態(tài)文明建設(shè)的工作格局。各有關(guān)部門應(yīng)按照職責(zé)分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成生態(tài)文明建設(shè)的強大合力。為了強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵約束機制，應(yīng)把生態(tài)環(huán)境放在經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系的突出位置，建立健全體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。

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［19］田豐.優(yōu)化社會治理與建設(shè)社會主義生態(tài)文明［J］.中國青年政治學(xué)院學(xué)報，2014，（6）:76.

［責(zé)任編輯：張蓮英］

中圖分類號：D61；X321

文獻標志碼：A

文章編號：1009-1971（2016）03-0001-14

收稿日期：2016-03-08

作者簡介：杜飛進，男，浙江東陽人，光明日報社總編輯，高級編輯，高級記者，法學(xué)博士，先后作為“學(xué)貫中西的理論家”入選首批全國文化名家暨“四個一批”人才，作為“哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)軍人才”入選首批國家“萬人計劃”，首批國家新聞出版行業(yè)領(lǐng)軍人才，中央實施馬克思主義理論研究和建設(shè)工程專家組主要成員，享受國務(wù)院特殊津貼專家，從事現(xiàn)代化理論、中國特色社會主義理論體系和法治中國問題研究。

On the State Ecological Management Modernization

DU Fei-jin
（Guangming Daily，Beijing 100062，China）

Abstract:To promote the ecological management modernization with Chinese characteristics and strengthen the construction of socialist ecological civilization is the fundamental measure to crack energy resources and environmental pollution，build a beautiful China and Chinese people can thus realize sustainable development. It is not only an important component of the overall layout of the“Five in One”，but also an important part of building a moderately prosperous society. Ecological management modernization with Chinese characteristics includes two aspects of governance system modernization and governance capacity modernization. Ecological management system and ecological management capability is a complementary organic whole. Ecological management system determines the strength of ecological management capabilities fundamentally，in turn，ecological management capability affects the performance of ecological management system. To promote ecological management modernization with Chinese characteristics，we must draw on the achievements of the world's ecological governance practices，adhere to the social form of socialism with Chinese characteristics as a precondition，take excellent Chinese culture as the basis，build a beautiful China as the goal，correctly handle the relationship between the nature and human as the core，take construction of ecological civilization into the economic，political，cultural and social aspects of the construction and the entire process for the request，explore the full range of modernization path in terms of the concept of governance，governance body，governance measure and governance mechanisms，and strive to create a modern ecological management system to ensure sustained and healthy development of economic society. To do this，we must follow the overall layout of“Five in One”and the strategic layout of“four comprehensives”，firmly establish and implement the innovation，coordination，green，open，and shared development concepts，and promote new development practice with a new concept of development. In accordance with the requirements of Mr. Xi Jinping，we should adhere to goal-oriented and problem-oriented unity，adhere to co-ordination of domestic and global perspective，adhere to coordination of comprehensive planning with focused issues，adhere to the strategic and operational combination，make great efforts to solve the outstanding problems and obvious shortcomings in China's ecological governance，and accelerate the construction of ecological civilization and ecological modernization governance processes.

Key words:ecological civilization；ecological governance；ecological management capability；ecological management system；ecological management modernization with Chinese characteristics