李 群，魏 立

(大連外國語大學(xué) 應(yīng)用英語學(xué)院，遼寧 大連 116044)

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【法壇論衡】

從國際海事立法趨勢看渤海的立法需求

李 群，魏 立

(大連外國語大學(xué) 應(yīng)用英語學(xué)院，遼寧 大連 116044)

近年來，國際海事組織(IMO)在海洋環(huán)境保護立法中更加注重實效，具體表現(xiàn)在對國際海事公約的執(zhí)行力進行定期評估、增加港口國控制條約中的條款并引入分級港口稅、建議使用衛(wèi)星信息和圖像作為侵權(quán)的證據(jù)等方面。這為我們重新審視渤海環(huán)境立法提供了新的視角和參照。

國際海事立法；渤海；海洋環(huán)境保護

一、國際海事立法背景

21世紀，人類進入開發(fā)和利用海洋的新世紀，海洋生態(tài)文明建設(shè)在國家生態(tài)文明建設(shè)中的角色越來越顯著。進一步關(guān)心海洋、認識海洋、經(jīng)略海洋，推動我國海洋強國建設(shè)不斷取得新成就，對實現(xiàn)全面建成小康社會目標，進而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重大而深遠的意義。隨著人們對海洋環(huán)境保護的日益關(guān)注，國際海洋環(huán)境保護條款經(jīng)歷了從國際條約附屬條款到專門性國際條約的發(fā)展歷程。以國際船舶污染立法為例，防止海上船舶污染的法律起始于英國。英國1922年可航水域溢油法案，禁止在英國可航行水域排放油污或油類混合物。國際航運協(xié)會對海洋環(huán)境的保護可以追溯到1967年前后，當(dāng)時發(fā)生了“托里坎榮”號海難。利比里亞籍油輪TORREY CANYON滿載11.7萬噸原油在錫利群島以東的七巖礁海域觸礁，致使8萬噸原油流入海中，留在船體內(nèi)的原油被引爆，造成英國、法國海域被原油污染，大量魚貝類和海鳥死亡，賠償金額達720萬美元。這是一起前所未有的重大溢油事故。當(dāng)時的海事航運業(yè)被視為海洋污染的罪魁禍首，對污染負賠償責(zé)任。隨后，在聯(lián)合國國際海事組織的倡導(dǎo)下，相當(dāng)多的關(guān)于海事船舶污染的國際條約相繼產(chǎn)生。在海運成為國際運輸?shù)闹饕绞降谋尘跋拢瑖H海事組織在加強世界各國環(huán)境保護義務(wù)和統(tǒng)一立法方面作出了極大貢獻。這一點從各國的沖突法規(guī)范可見一斑，有的國家沖突法規(guī)范直接適用國際條約，有的國家通過將國際條約轉(zhuǎn)換成國內(nèi)法加以適用。

船舶通常在不同國家的水域間航行，同一船舶的所有人、經(jīng)營人、船員、承租人、保險人、船級社常常不屬于同一國籍，并且很有可能任何一方都不屬于船旗國。這種情況導(dǎo)致一些低標準船舶掛方便旗航行，直接威脅到旨在保護海洋環(huán)境的國際海事立法貫徹和具體實施。

二、防止船舶污染的國際海事立法現(xiàn)狀

通常，造成船舶污染的方式主要有兩種：一種是海事事故引起的大量原油或污染物入海；另一種是人為傾倒船舶運行所產(chǎn)生的廢料，包括少量污染物，但累積量是巨大的[1]。防止船舶污染的的國際公約主要有兩大類：一類是關(guān)于船舶安全標準，一類是防止和控制污染的措施。關(guān)于船舶安全標準的公約盡管對環(huán)境和財產(chǎn)的保護也被視為重要部分，但還是以人命安全為主要目的，這方面主要的國際海事公約有《1974年國際海上人命安全公約》(SOLAS)。關(guān)于防止船舶污染的國際公約有《防止船舶造成污染公約》(MARPOL),主要內(nèi)容是減少船舶傾倒廢物造成的污染，比如油類殘留、垃圾、污水、煙釋放等。MARPOL還有專門針對減少偶然事故造成的污染的條款，如要求建造雙層船殼的油輪及限制單層船殼油輪運輸重油等。締約國有義務(wù)保證掛本國旗航行船舶的安全，并且采納相關(guān)法律法規(guī)以防止在本國注冊的船舶對海洋環(huán)境造成污染。

框架式公約《1982年聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)對船舶安全及防止污染只作了概括性的規(guī)定，以使各國或地區(qū)有自己的立法空間。如果在國際航線航行的船舶受制于不同國家法律制度的管制，其效果必定不盡如人意。被廣泛接受的觀點是全球航運業(yè)應(yīng)該有統(tǒng)一的國際標準。因此，聯(lián)合國下設(shè)了國際海事組織(IMO)以在同一標準上發(fā)展海事船舶安全和環(huán)境標準。

三、國際海事立法遭遇的尷尬

船旗國執(zhí)行情況小組委員會(FSI)在自愿性國際海事組織成員國審計方案框架內(nèi)的2006年統(tǒng)計系列顯示： “300起50噸以上的泄油事故(大多數(shù)事故中泄漏物質(zhì)是石油),48起可疑傾瀉事故(大多數(shù)事故中傾瀉物質(zhì)是石油),1051艘船在港口國管理過程中被扣押或被拒絕入港,67艘船無國際防止油污染證書(IOPP)或相關(guān),755艘船國際防止油污染證書或相關(guān)有誤,129艘船沒有油類記錄簿或相關(guān),2 930艘船的油類記錄簿或相關(guān)有誤,192艘船缺少必要的污染防范設(shè)備,2 952艘船的必備污染防范設(shè)備不運作?！北M管有相當(dāng)多的關(guān)于控制油輪污染的國際條約，但海岸線地區(qū)或海域仍舊頻繁遭遇污染。毫無疑問，國際海事組織(IMO)的國際條約只能對締約國的船舶(掛締約國國旗航行的船舶)適用，對于其他國家的船舶效力有限。眾所周知，很多不符合標準的船舶掛方便旗航行，以此降低運營成本，并規(guī)避政府管制，逃避環(huán)保責(zé)任。常見的方便旗國有安提瓜和巴布達、巴哈馬、柬埔寨、塞浦路斯、利比里亞、馬紹爾群島、巴拿馬等。

四、國際海事立法趨勢

為了進一步加強國際海事公約的效力，國際海事組織及聯(lián)合國海洋法會議的各代表團在海洋環(huán)境保護區(qū)域性公約的制定中更加注重實效。

第一，對于船舶油污污染的防止和補償措施，加強國家條約的“對國際社會整體義務(wù)”[2]22(ergaommes)原則。國際條約的“對國際社會整體義務(wù)”原則的對抗性會擴大條約的適用國范圍，產(chǎn)生的戰(zhàn)略效應(yīng)是確保成員國在“國際共同資源”[2]23(global commons)及無政府主權(quán)和管轄權(quán)地區(qū)遵守條約，并對嚴重破壞國際社會整體義務(wù)的行為采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。

第二，加強對執(zhí)行周期性的公約執(zhí)行力的評估，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的法律缺陷，目的是加強公約的執(zhí)行力。

第三，在港口國控制(PSC)條約中增加新的條款，目的是根除低于標準的船舶營運和保護海事環(huán)境。港口國有權(quán)限制船舶入港，并且在船舶離開前改正不符。這種有效預(yù)防污染措施的效用取決于當(dāng)?shù)馗劭趹?yīng)履行的國際義務(wù)的種類和數(shù)量。然而，對港口國控制的9個現(xiàn)行地區(qū)體系比較調(diào)查顯示，在15個相關(guān)國際條約中，只有8個被港口國執(zhí)行。

第四，將基于船舶的環(huán)保表現(xiàn)引入分級港口稅。為了減少執(zhí)行和控制成本，可以通過綠色標志(Green Award Flag)來實現(xiàn)此目的?！熬G色標志是荷蘭交通部于1994年發(fā)起的，旨在對于環(huán)保航運提供獎勵?！盵3]申請此獎勵的都是在船舶質(zhì)量、安全及環(huán)境保護方面執(zhí)行高標準的船舶所有人。此標志3年有效，在此期間，船舶在全球50個港口享有減免港口稅等優(yōu)惠待遇，并在船舶保險合同中享有折扣。

第五，對于被告是船舶所有人的法律訴訟案件，可以接受和采納最新的技術(shù)，如衛(wèi)星信息和圖像作為制裁侵權(quán)的證據(jù)。在新加坡的一起案件中，法庭采納了接近事發(fā)時間的油輪傾瀉油污的ERS-SAR圖像作為證據(jù)，責(zé)任方最終承認有罪并被重罰。相反，有些案件法庭不能完成舉證責(zé)任，污染者因疑點利益(benefit of doubt)而脫法。在一些國家如孟加拉共和國、印度、巴基斯坦、馬爾代夫、斯里蘭卡等，可采納的證據(jù)只包括國內(nèi)法例舉的事項，范圍比較窄。許多國家不接受影像記錄或?qū)＜易C言。如果衛(wèi)星信息和影像可以用作起訴不法者的證據(jù)，就可以加大法律和公約的執(zhí)行力度。

五、渤海的環(huán)境危機

渤海是位于亞洲大陸與太平洋之間的內(nèi)陸邊緣海，是深入我國大陸的近封閉的唯一內(nèi)海。渤海地理位置特殊，有北部遼東灣、西部渤海灣、南部萊州灣、中央淺海盆地和東部渤海海峽五部分組成，但渤海與外海唯一相連的海域是渤海海峽。渤海的封閉性造成生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，海水的交換能力、自凈能力薄弱。因此，渤海水域極容易受到人類活動的影響。近年來，渤海的海洋環(huán)境為我國經(jīng)濟的快速發(fā)展付出了慘重的代價。渤海的近海海域污染嚴重，生態(tài)環(huán)境退化，幾乎成為“死?！?。 “十一五”以來，渤海的海洋溢油事故不斷攀升。據(jù)國家海洋局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)：僅2008年，渤海海域便發(fā)生12起小型油污染事故，發(fā)生頻率高于南海、東海等海域。近兩年，問題似乎更加嚴重。2010年，渤海共發(fā)生12起溢油污染事件，船舶燃料油溢油事件為10起，石油勘探開發(fā)造成的原油污染事件2起。2011年，渤海發(fā)生溢油事件14起，其中8起為燃料油，3起為海洋石油勘探開發(fā)溢油，3起為不明來源原油溢油事故。

渤海環(huán)境治理事關(guān)環(huán)渤海地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用窨沙掷m(xù)生存，具有重要意義。國家近年來對渤海生存環(huán)境治理的投入有增無減，但渤海污染情況仍然嚴峻。環(huán)境治理效果不明顯的問題應(yīng)該引起人們的重視，除了治理技術(shù)方法、治理模式需要創(chuàng)新之外，環(huán)境治理不到位的根源——治理機制和管理體制的缺位問題更應(yīng)盡快尋求新的、科學(xué)的解決方案。

六、國際立法趨勢對渤海環(huán)境立法的啟示

第一，建立環(huán)渤海區(qū)域的統(tǒng)籌管理機構(gòu)，以渤海整體義務(wù)為原則，制定渤海區(qū)域治理的專項法規(guī)。環(huán)渤海區(qū)域“三省兩市”都制定了各自的環(huán)境管理規(guī)范，但制定的標準不一，針對船舶污染的法律適用存在法律壁壘。上下游行政區(qū)立法不一致，政出多門，造成執(zhí)法混亂。針對這些問題，必須制定渤海區(qū)域統(tǒng)一立法，確保各地方保護共同資源，對違反專項法的地方行為予以制裁。

第二，加強對渤海專項法的執(zhí)行力度，賦予總司渤海環(huán)境和資源綜合管理部門強制執(zhí)行權(quán)，并由特定執(zhí)法監(jiān)督部門監(jiān)督。依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，我國的海洋環(huán)境監(jiān)督管理的原則是“統(tǒng)一監(jiān)督，分工分級管理”。在實踐中，海洋環(huán)境保護管理劃分為海洋、海事、漁政、環(huán)保、軍隊5個部門，每個部門都有自己的執(zhí)法組織。各組織環(huán)境執(zhí)法并不統(tǒng)一，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，行政處罰力度不夠。因此，必須對渤海專項法的執(zhí)行力進行整合，并由特定部門監(jiān)督評估，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的法律缺陷，目的是加強法律的執(zhí)行力。

第三，通過渤海專門立法加強我國的港口國監(jiān)控(PSC)。港口國監(jiān)控是指港口國的政府機構(gòu)或其授權(quán)者(中國為海事局)通過對外國船舶及船員技術(shù)狀況及能力的(特別是有關(guān)安全與防污染方面的)檢查，以保證船舶在海上的生命和財產(chǎn)安全，減小海洋環(huán)境污染，消除低標準船舶的營運。如果船舶檢查不合格，海事局有權(quán)扣留船舶，停止船舶出海。所以在開船前，船東會讓船級社人員進行檢查，之后海事局再上船檢查，合格后才允許船舶運行，如果不合格，拒絕發(fā)證，停止船舶航行，并要求進行改造，同時進行記錄。我國的港口監(jiān)督為保護港口安全和降低污染風(fēng)險作出了巨大的貢獻，但在實際操作中還存在許多問題。如港口監(jiān)督的考核是以檢查船舶的數(shù)量為目標，因此造成各個海事局在檢驗船舶時單純追求數(shù)量，而忽視對高風(fēng)險或低標準船舶的重點檢查。海事局對船舶檢查時實行抽檢制度，被檢船舶具有隨機性。造成這些問題的原因是缺乏配套指導(dǎo)和規(guī)范流程，為此，需要在整治渤海的專門立法中統(tǒng)一港口監(jiān)督標準并規(guī)范流程。

第四，通過政府獎勵和稅費減免鼓勵船舶使用清潔燃油，打造渤海區(qū)域綠色港口。我國港口的船舶燃油標準比較低，船舶營運多使用重油或是劣質(zhì)柴油。航運污染已成為繼機動車尾氣污染、工業(yè)企業(yè)排放之后第三大大氣污染來源，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機制亟待建立，同時參照國際標準制定船用燃油強制性標準，及時控制港口廢氣污染蔓延。美國紐約、新澤西港、西雅圖港，加拿大溫哥華港和新加坡港等都通過港口費用減免、燃油補貼等經(jīng)濟手段，成功鼓勵遠洋船泊岸轉(zhuǎn)用低硫油，值得我國效仿。環(huán)渤海地區(qū)港口眾多，人口稠密，在整治船舶污染方面不能單靠哪個城市或港口，需要整個環(huán)渤海港口聯(lián)防聯(lián)治，通過渤海專項立法明確燃油的排放標準，使監(jiān)管部門有法可依。通過標準法定、政府經(jīng)濟補貼、稅收獎勵，使我國的海洋經(jīng)濟走上環(huán)保的健康軌道。

第五，在發(fā)生海上漏油等重大海上事故時，取得肇事方的污染海上環(huán)境的證據(jù)是至關(guān)重要的。但是，由于海上環(huán)境變化快，取證工作是相對困難的，特別是對處于弱勢而且直接受損的漁民或海產(chǎn)品養(yǎng)殖戶來說，取得證據(jù)更難。因此，可以借鑒發(fā)達國家的技術(shù)及經(jīng)驗，在海上溢油事故的處理中采用衛(wèi)星遙感監(jiān)測系統(tǒng)，對油類污染事故提供直觀有利的證據(jù)，并為海洋溢油事故提供監(jiān)測系統(tǒng)，以此保護海上環(huán)境，科學(xué)執(zhí)法。

渤海的環(huán)境治理需要考慮國際海事環(huán)境立法的有效經(jīng)驗，以渤海的“可持續(xù)發(fā)展”為理念，并借鑒新的資源環(huán)境管理經(jīng)驗，如基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理理念等，制定關(guān)于渤海治理的專項法規(guī)。針對渤海的環(huán)境保護和管理，國家應(yīng)制定“渤海區(qū)域海洋規(guī)劃”并實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，可持續(xù)地管理海岸帶地區(qū)的海洋和陸地自然資源。隨著國家海洋強國戰(zhàn)略的部署和實施以及渤海環(huán)境立法的不斷加強，我國環(huán)渤海區(qū)域必將走出環(huán)境污染的陰霾，還渤海一片碧海藍天。

[1]何廣順，王曉慧，周怡圃，等.基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的渤海環(huán)境立法研究[M].北京：海洋出版社，2009：25-26.

[2]國家海洋局.渤海綜合整治規(guī)劃[M].北京：中國環(huán)境出版社，2001.

[3]李海清. 渤海和瀨戶內(nèi)海環(huán)境立法的比較研究[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2006(2)：78-83.

[4]王志遠，蔣鐵民：渤黃海區(qū)域海洋管理[M]，北京：海洋出版社，2003：36.

On the Legislative Demand of Bohai from the Perspective of International Maritime Pollution Legislation

LI Qun， WEI Li

(DepartmentofAppliedEnglish,DalianUniversityofForeignLanguage,Dalian116044,China)

In recent years, the International Maritime Organization (IMO)becomes more pragmatic in making the Convention for the protection of the marine environment. The specific actions include: terms of execution of the Convention are evaluated periodically; provisions are added in the treaty port state control, and grading of the dues are introduced; the use of satellite information and images as evidence of infringement are recommended. This provides a new perspective and reference for us to re-examine the environmental legislation in Bohai.

International maritime legislation; Bohai; the protection of the marine environment

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.04.019

2016-01-23

2013年遼寧省教育廳項目 (W2013194)；司法部2012年度國家法治與法學(xué)理論研究項目(12SFB5053)；遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目(L11DFX022)

李群(1978— )，女，遼寧義縣人，講師，碩士，主要從事國際法學(xué)研究； 魏立(1976— )，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士，主要從事比較法學(xué)研究。

D996

A

1672-3910(2016)04-0104-04