李國(guó)年，王　穎，高燕林

(1.廣東科技學(xué)院，廣東 東莞　523083；2.廣州大學(xué)　松田學(xué)院，廣東 廣州　511370)

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獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制演進(jìn)歷史及特征

李國(guó)年1，王穎2，高燕林1

(1.廣東科技學(xué)院，廣東 東莞523083；2.廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東 廣州511370)

摘要：以獨(dú)立學(xué)院自身角色的轉(zhuǎn)換以及國(guó)家對(duì)獨(dú)立學(xué)院管理政策的實(shí)施作為劃分依據(jù)，可以將獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的演變劃分為創(chuàng)建期和調(diào)整期兩個(gè)階段。獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制在法人治理結(jié)構(gòu)、動(dòng)力機(jī)制、資源配置機(jī)制、約束機(jī)制等方面存在一定的問(wèn)題，建議完善法人治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化教師激勵(lì)機(jī)制、建立資源配置制度、完善監(jiān)督約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；運(yùn)行機(jī)制；演進(jìn)歷史；特征；對(duì)策

在20世紀(jì)末、21世紀(jì)初我國(guó)高等教育改革浪潮中，獨(dú)立學(xué)院這一體現(xiàn)新機(jī)制、新模式的辦學(xué)形式異軍突起。它一方面依托普通公辦本科院校在教學(xué)、管理、師資、品牌等方面的優(yōu)質(zhì)資源，另一方面它又吸納社會(huì)資金參與辦學(xué)，充分利用靈活的管理體制，從而得以迅速發(fā)展。獨(dú)立學(xué)院在快速發(fā)展的過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，教育部為規(guī)范獨(dú)立學(xué)院管理、促進(jìn)其健康發(fā)展，分別于2003年、2008年先后出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》(教發(fā)[2003]8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)、《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(教育部第26號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)兩個(gè)重要文件。獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制是獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行所依托的制度性結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成方式，其形成和發(fā)展的過(guò)程往往與獨(dú)立學(xué)院自身發(fā)展壯大和外部制度環(huán)境的變化密切聯(lián)系的。因此，以獨(dú)立學(xué)院自身角色的變遷和國(guó)家對(duì)獨(dú)立學(xué)院管理重大政策的實(shí)施作為依據(jù)，獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的演變可劃分為創(chuàng)建期和調(diào)整期兩個(gè)階段。

一、獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的歷史演進(jìn)

(一)獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)建歷程(1998年12月—2008年03月)

獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)建是伴隨獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生和發(fā)展而進(jìn)行的。從1992年成立的天津師范大學(xué)國(guó)際女子學(xué)院來(lái)看，獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：自主辦學(xué)、自主招生以及自主分配，因此在收費(fèi)方面相對(duì)于普通的一些非師范專業(yè)也比較高，學(xué)費(fèi)并不是上交給學(xué)校的，但女子學(xué)院所獲得的天津市撥款的經(jīng)費(fèi)全部歸天津師范大學(xué)所有。隨后成立的寧波大學(xué)民辦本科二級(jí)學(xué)院實(shí)施的是獨(dú)立財(cái)務(wù)核算、獨(dú)立校園以及獨(dú)立法人資格的運(yùn)行機(jī)制。在后來(lái)成立的獨(dú)立學(xué)院中基本上沿用了這種運(yùn)行機(jī)制。獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行這種運(yùn)行機(jī)制的結(jié)果是：不僅使高等教育規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的相關(guān)需要得到了滿足，而且還在一定程度上解決了一些高校資金短缺的問(wèn)題；不僅對(duì)高等教育辦學(xué)體制機(jī)制進(jìn)行了有益探索，而且?guī)?dòng)了社會(huì)資金向教育領(lǐng)域的集中，使很多資源得到盤活，并吸納了很多生源的加入。

然而，在1999年大量出現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院之后的四年之中，教育部遵循的原則一直是允許進(jìn)行探索或者試點(diǎn)辦學(xué)，尊重廣大群眾的創(chuàng)造精神，對(duì)于不同地區(qū)舉辦獨(dú)立學(xué)院的具體做法采取中立態(tài)度，甚至觀望、放任。作為一種運(yùn)行機(jī)制及辦學(xué)模式來(lái)說(shuō)，獨(dú)立學(xué)院正是利用這種制度缺失以及體制轉(zhuǎn)型找到了生存空間，但同時(shí)很多矛盾和問(wèn)題也接踵而至，例如變相高額盈利或者造成國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。針對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式和運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題，教育部于2003年4月23日頒發(fā)了《若干意見(jiàn)》。這是第一個(gè)對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式和運(yùn)行機(jī)制具有規(guī)范意義的政策性文件。教育部的指導(dǎo)思想是“積極發(fā)展、規(guī)范管理、改革創(chuàng)新”。明確提出“試辦獨(dú)立學(xué)院一律要采用民辦機(jī)制”，“獨(dú)立學(xué)院應(yīng)具有獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施，實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的教學(xué)組織和管理、獨(dú)立進(jìn)行招生、獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)、獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算、應(yīng)具有獨(dú)立法人資格”。

至此，國(guó)家以“追認(rèn)”的方式使獨(dú)立學(xué)院取得了辦學(xué)“合法化”的地位，此后獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展踏上了正規(guī)化、制度化、合法化的道路。正是在獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為合法化的過(guò)程中，獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制得以逐漸創(chuàng)建成型。在這一時(shí)期，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》)及其實(shí)施條例、以及《若干意見(jiàn)》等具有強(qiáng)制性的法律法規(guī)是獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)建的主要制度依據(jù)。

(二)獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整進(jìn)程(2008年4月至今)

教育部2008年2月22日發(fā)布并于2008年4月1日開(kāi)始施行《管理辦法》，是獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制發(fā)展過(guò)程中具有里程碑意義的事件。該辦法對(duì)獨(dú)立學(xué)院的組織活動(dòng)、設(shè)置條件、屬性概念和回報(bào)等方面都進(jìn)行了重新界定和規(guī)范?！豆芾磙k法》首先明確界定了獨(dú)立學(xué)院民辦教育的性質(zhì)，要求按照我國(guó)民辦教育的有關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范管理。其次，《管理辦法》不僅規(guī)定了獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)條件，而且進(jìn)一步明確了獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)定獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)既不屬于參與舉辦的公辦高校，也不屬于個(gè)人或社會(huì)組織，而是屬于獨(dú)立學(xué)院自己的，并規(guī)定獨(dú)立學(xué)院的舉辦者須將出資者的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下，規(guī)避獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。而且，《管理辦法》還要求獨(dú)立學(xué)院設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，并對(duì)理事會(huì)或董事會(huì)議事制度作了規(guī)定，舉辦者只能通過(guò)理事會(huì)或董事會(huì)對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理而不是直接管理，并且對(duì)理事會(huì)或董事會(huì)、獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)的權(quán)責(zé)給予了進(jìn)一步明確，擴(kuò)大了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)。這標(biāo)志著獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制進(jìn)入了一個(gè)規(guī)范化、法制化的調(diào)整階段。

教育部考慮到獨(dú)立學(xué)院尚處于摸索階段，于是就《管理辦法》的實(shí)施設(shè)立了五年過(guò)渡期，在隨后的《關(guān)于<獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法>的工作說(shuō)明》對(duì)獨(dú)立學(xué)院考察驗(yàn)收相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行了明確：由省級(jí)教育行政部門向教育部提出考察驗(yàn)收申請(qǐng)，經(jīng)教育部考察驗(yàn)收后核發(fā)辦學(xué)許可證；暫不具備考察驗(yàn)收條件的獨(dú)立學(xué)院，必須按照《管理辦法》的要求，規(guī)范體制機(jī)制，充實(shí)辦學(xué)條件，在保證教育質(zhì)量的前提下，有序地做好報(bào)請(qǐng)驗(yàn)收。為了平穩(wěn)有序地做好獨(dú)立學(xué)院過(guò)渡期工作，教育部2009年2月下發(fā)的《工作方案》對(duì)獨(dú)立學(xué)院的考察驗(yàn)收的具體環(huán)節(jié)提出了具體要求，重申了貫徹落實(shí)《管理辦法》、完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制以及提高獨(dú)立學(xué)院發(fā)展能力的重要性。

《管理辦法》實(shí)施之后，獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制得到了進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整，使獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、決策程序和規(guī)則、教師考核與激勵(lì)、內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)等方面均發(fā)生了深刻的變化。

二、獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制階段性特征分析

(一)獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)建期特征

創(chuàng)建期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制在決策機(jī)制方面具備了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的雛形；在動(dòng)力機(jī)制方面通過(guò)資源驅(qū)動(dòng)調(diào)動(dòng)了社會(huì)組織或個(gè)人參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的積極性；在信息機(jī)制方面構(gòu)建了基礎(chǔ)的信源和信道提供獨(dú)立學(xué)院決策所需的基本信息；在資源配置機(jī)制方面引入了市場(chǎng)配置機(jī)制有利于獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)資源配置的效率；在約束機(jī)制方面已經(jīng)具備了基本的外部約束，促進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院發(fā)展，在一定程度上規(guī)范了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)行為。但是，創(chuàng)建期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制在具體的運(yùn)行過(guò)程中也存在產(chǎn)權(quán)模糊、決策職責(zé)和決策程序不明確、動(dòng)力機(jī)制比較單一、資源配置有效性偏低、約束機(jī)制不健全等問(wèn)題。

1.決策職責(zé)和程序不明確，決策機(jī)制不夠健全

創(chuàng)建期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制一方面對(duì)獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了初步界定，促進(jìn)了社會(huì)組織或個(gè)人合作舉辦獨(dú)立學(xué)院的積極性，促進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院的迅速發(fā)展，另一方面由于獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)歸屬不夠清晰、權(quán)責(zé)不夠明確，致使獨(dú)立學(xué)院決策合理化程度不高?！度舾梢庖?jiàn)》將獨(dú)立學(xué)院的舉辦者分為申請(qǐng)者和合作者，申請(qǐng)者為普通本科高校，合作者可以是企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，并提出了“試辦獨(dú)立學(xué)院一律要采用民辦機(jī)制”，從而明確了獨(dú)立學(xué)院的民辦學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)。但是，《若干意見(jiàn)》對(duì)獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)歸屬的界定不夠清晰，對(duì)獨(dú)立學(xué)院各有關(guān)利益方規(guī)定權(quán)責(zé)不夠明確，使得這一時(shí)期絕大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院并沒(méi)有真正落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。很多獨(dú)立學(xué)院在實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行《若干意見(jiàn)》等相關(guān)文件的規(guī)定，學(xué)校存續(xù)期間資產(chǎn)被侵占、獨(dú)立學(xué)院不能依法管理和使用學(xué)校資產(chǎn)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，截至2005年1月，全國(guó)有249所獨(dú)立學(xué)院接受了教育部專家組的專項(xiàng)檢查，不具備獨(dú)立法人資格的獨(dú)立學(xué)院高達(dá)30%，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立、沒(méi)有獨(dú)立校園的獨(dú)立學(xué)院達(dá)20%。

創(chuàng)建期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制一方面初步建立了校董會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有力地推進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，另一方面由于沒(méi)有界定獨(dú)立學(xué)院決策者在決策過(guò)程中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院決策的合理度不高。盡管《若干意見(jiàn)》明確了經(jīng)合作雙方協(xié)商一致，獨(dú)立學(xué)院可以成立校董會(huì)，校董會(huì)的成員由雙方選派，獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)由公辦高校推薦、校董會(huì)選任，但又提出公辦高?！耙獙?duì)獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)和管理負(fù)責(zé)”，合作方“參與學(xué)院的管理、監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)”，而且對(duì)校董會(huì)的職權(quán)、議事規(guī)則又語(yǔ)焉不詳。因此，這一時(shí)期，多數(shù)獨(dú)立學(xué)院依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例和《若干意見(jiàn)》成立了所謂的最高決策機(jī)關(guān)也就是董事會(huì)，其成員通常是投資方及舉辦高校依照《合作辦學(xué)協(xié)議》選派代表組成。但此時(shí)的董事會(huì)更多是一種形式的存在，院長(zhǎng)一般由公辦高校推薦、董事會(huì)選任，絕大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)是由公辦高校選派的。公辦高校的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)往往比較豐富，院長(zhǎng)能夠?qū)Κ?dú)立學(xué)院的日常工作進(jìn)行獨(dú)立而及時(shí)的處理，但由于對(duì)院長(zhǎng)的職權(quán)界定不明確，致使其參與決策、執(zhí)行決策的合理度不高。

2.激勵(lì)手段比較單一，動(dòng)力機(jī)制運(yùn)行的后勁不足

獨(dú)立學(xué)院興起之初，就存在有社會(huì)投資方參與和沒(méi)有社會(huì)投資方參與的狀況之中。然而無(wú)論參與狀況屬于哪種，投資方及舉辦方都受到有關(guān)利益模式的驅(qū)動(dòng)，也就是資源驅(qū)動(dòng)。投資方將中國(guó)高等教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景作為其決定投資教育的基礎(chǔ)，主動(dòng)提供給高等教育產(chǎn)業(yè)一定的校舍、資金或者土地，并與相關(guān)高校展開(kāi)密切合作，期望得到相應(yīng)的回報(bào)，而對(duì)于公辦高校來(lái)說(shuō)，創(chuàng)辦獨(dú)立學(xué)院往往是或?yàn)榻鉀Q資金短缺等問(wèn)題，或?yàn)樵黾訉W(xué)校計(jì)劃之外的收入。而這一時(shí)期教育行政管理部門關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的法律、法規(guī)、制度和政策比較缺乏，獨(dú)立學(xué)院校園文化建設(shè)也尚處于探索之中。獨(dú)立學(xué)院舉辦者單一的資源驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。

另外，國(guó)家對(duì)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的政策從“允許探索、允許試點(diǎn)”的原則，采取放任、觀望、不肯定也不否定的態(tài)度，到后來(lái)“積極支持、規(guī)范管理”，從某種意義上講,這種制度和政策的演進(jìn)過(guò)程為獨(dú)立學(xué)院的迅速發(fā)展創(chuàng)造了極大的“彈性空間”，獨(dú)立學(xué)院生存的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度不大，同時(shí)由于獨(dú)立學(xué)院自身發(fā)展周期較短、制度建設(shè)滯后等諸多原因，使得獨(dú)立學(xué)院權(quán)、責(zé)、利結(jié)合度越高，獨(dú)立學(xué)院績(jī)效考核體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，教職員工的工作績(jī)效與其待遇的結(jié)合度不高，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院缺乏可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

3.資源配置手段較單一，資源配置機(jī)制運(yùn)行缺乏效率

獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)資源主要包含辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、師資、土地以及教育教學(xué)管理和課程體系等內(nèi)容。這一時(shí)期的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)自于一些民間資本、地方政府或者母體高校直接投入或變相投入、獨(dú)立學(xué)院自主融資以及學(xué)費(fèi)收入投入等，以市場(chǎng)配置機(jī)制為主，在一定程度上體現(xiàn)了資源配置的有效性。而獨(dú)立學(xué)院師資資源配置還是沿用傳統(tǒng)高校師資資源的相關(guān)配置模式和渠道內(nèi)容，對(duì)母體高校的師資有較強(qiáng)的依賴性，而且有著明顯的計(jì)劃配置機(jī)制特征。在獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)實(shí)踐中，獨(dú)立學(xué)院的管理者主要是由母體高校推薦或委派，任課教師也主要從母體高校中聘用或兼職聘用。由于這些教師在獨(dú)立學(xué)院一般只拿課時(shí)費(fèi)，不享受基本工資，也沒(méi)有其它福利待遇，往往責(zé)任心差，不注重教學(xué)質(zhì)量。土地資源的獲得方式有三種，即公辦高校利用原校園閑置的土地，參與舉辦的合作方通過(guò)出讓土地使用權(quán)方式獲得土地，地方政府行政劃撥土地使用權(quán)，既有市場(chǎng)配置機(jī)制，也有計(jì)劃配置機(jī)制。但由于資源配置體制不夠完善，資源配置結(jié)構(gòu)和方式不合理，使得獨(dú)立學(xué)院資源配置外部效率與內(nèi)部效率沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，資源配置的有效性不高。

4.辦學(xué)行為不夠規(guī)范，約束機(jī)制不夠健全

《若干意見(jiàn)》作為國(guó)家首個(gè)約束獨(dú)立學(xué)院行為的規(guī)范性文件，是獨(dú)立學(xué)院外部約束的重要依據(jù)，對(duì)加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為，促使獨(dú)立學(xué)院走向有序發(fā)展發(fā)揮著重要作用。然而，《若干意見(jiàn)》只是籠統(tǒng)提出各地、各部門和各高校要加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)秩序和辦學(xué)行為的管理，尚未提出完整的約束體制，對(duì)于約束主體的責(zé)任、約束方式和約束程序都沒(méi)有明確的界定，而且國(guó)家在獨(dú)立學(xué)院的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及法律法規(guī)方面也是一片空白?！睹褶k教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例和《若干意見(jiàn)》還沒(méi)有強(qiáng)調(diào)學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，也沒(méi)有對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置作統(tǒng)一、明確的規(guī)定，并且獨(dú)立學(xué)院基本上沒(méi)有成立監(jiān)事會(huì)，就算教職工代表大會(huì)之類的監(jiān)督機(jī)構(gòu)少有建立，相關(guān)的約束機(jī)制很不健全。因此，這一時(shí)期的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，例如違規(guī)招生、違規(guī)亂收費(fèi)、頒發(fā)學(xué)歷與學(xué)位證書(shū)政策不統(tǒng)一、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等。

(二)獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制調(diào)整期特征

調(diào)整期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)一步優(yōu)化，但深層次的問(wèn)題并未得到解決，完善的任務(wù)仍然艱巨。

首先，調(diào)整期決策職責(zé)和程序進(jìn)一步得以明確，但法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善等問(wèn)題依然突出，決策機(jī)制完善的任務(wù)仍然艱巨。一方面調(diào)整期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制要按照《管理辦法》落實(shí)獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。獨(dú)立學(xué)院完成資產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)，是落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提和基礎(chǔ)?！豆芾磙k法》規(guī)定獨(dú)立學(xué)院在辦理資產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)前須依法驗(yàn)資，要求新設(shè)置的獨(dú)立學(xué)院，必須在籌設(shè)期內(nèi)將資產(chǎn)過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下；資產(chǎn)未過(guò)戶到學(xué)院名下的獨(dú)立學(xué)院，必須自《管理辦法》施行之日起1年內(nèi)辦理資產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)。《管理辦法》還規(guī)定“獨(dú)立學(xué)院存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由獨(dú)立學(xué)院依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占”，從一定程度上避免了獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，有利于學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展

另一方面調(diào)整期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步明確了決策職責(zé)和程序?！豆芾磙k法》規(guī)定了獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)設(shè)立董事會(huì)或者理事會(huì)作為學(xué)院最高決策機(jī)構(gòu)，并對(duì)理事會(huì)或董事會(huì)組成人員進(jìn)行了規(guī)定，“理事會(huì)或者董事會(huì)由參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校代表、社會(huì)組織或者個(gè)人代表、獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)、教職工代表等人員組成”；規(guī)范了理事會(huì)或董事會(huì)的運(yùn)作規(guī)則，“理事會(huì)或董事會(huì)每年至少召開(kāi)2次會(huì)議”，“經(jīng)三分之一以上組成人員提議，可以召開(kāi)理事會(huì)或者董事會(huì)臨時(shí)會(huì)議”，“理事會(huì)或者董事會(huì)會(huì)議應(yīng)由二分之一以上的理事或者董事出席方可舉行”，“理事會(huì)或者董事會(huì)會(huì)議作出決議，須經(jīng)全體理事或者董事的過(guò)半數(shù)通過(guò)”，“但是討論重大事項(xiàng)，須經(jīng)理事會(huì)或者董事會(huì)三分之二以上組成人員同意方可通過(guò)”；強(qiáng)化了理事會(huì)或董事會(huì)成員的責(zé)任，規(guī)定“理事會(huì)或者董事會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)所議事項(xiàng)形成記錄，出席會(huì)議的理事或者董事和記錄員應(yīng)當(dāng)在記錄上簽名”。獨(dú)立學(xué)院實(shí)行理事會(huì)或董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，院長(zhǎng)負(fù)責(zé)獨(dú)立學(xué)院的教育教學(xué)和行政管理工作。獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)“由參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校優(yōu)先推薦，理事會(huì)或者董事會(huì)聘任，并報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”。但是，《管理辦法》對(duì)董事會(huì)議事規(guī)則、決策程序等并沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定，而對(duì)于規(guī)定的“獨(dú)立學(xué)院章程規(guī)定的其他重大事項(xiàng)”具體指哪些事項(xiàng)也沒(méi)用明確，導(dǎo)致了獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象，法人治理結(jié)構(gòu)亟需完善。

其次，調(diào)整期激勵(lì)手段進(jìn)一步多樣化，但動(dòng)力機(jī)制結(jié)構(gòu)性缺失等問(wèn)題依然突出，動(dòng)力機(jī)制完善的任務(wù)仍然艱巨。調(diào)整期的獨(dú)立學(xué)院動(dòng)力機(jī)制有所加強(qiáng)，國(guó)家進(jìn)一步完善了獨(dú)立學(xué)院相關(guān)法律法規(guī)制度，使得獨(dú)立學(xué)院自身文化建設(shè)進(jìn)一步提升，這些舉措對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范發(fā)展具有驅(qū)動(dòng)作用。但是，調(diào)整期獨(dú)立學(xué)院動(dòng)力機(jī)制存在教師激勵(lì)動(dòng)力不足的問(wèn)題。一方面，獨(dú)立學(xué)院普遍缺乏愿景激勵(lì)。由于獨(dú)立學(xué)院這一辦學(xué)模式發(fā)展時(shí)間較短，國(guó)家對(duì)于這一辦學(xué)機(jī)制尚處于探索階段，國(guó)家政策層面缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，獨(dú)立學(xué)院舉辦者缺乏科學(xué)的共同愿景意識(shí)，導(dǎo)致目前獨(dú)立學(xué)院普遍缺乏科學(xué)合理又切合實(shí)際的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和共同愿景，或者即使有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和共同愿景，但廣大教師缺乏認(rèn)同感，“致使其獻(xiàn)身于獨(dú)立學(xué)院事業(yè)的使命感、責(zé)任感和主人翁意識(shí)難以獲得有力支撐，使得獨(dú)立學(xué)院普遍難以留住高層次優(yōu)秀人才”。另一方面，獨(dú)立學(xué)院薪酬福利激勵(lì)動(dòng)力不足。獨(dú)立學(xué)院現(xiàn)有的薪酬福利制度普遍缺乏強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)力，有些獨(dú)立學(xué)院的薪酬福利制度不健全，薪酬福利分配制度缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。另外，獨(dú)立學(xué)院存在精神激勵(lì)不足問(wèn)題。目前獨(dú)立學(xué)院管理隊(duì)伍普遍存在服務(wù)意識(shí)薄弱，不能夠充分理解、尊重、信任、關(guān)心、寬容教職員工，致使獨(dú)立學(xué)院教師滿意度普遍較低，失去了應(yīng)有的精神動(dòng)力杠桿。

第三，調(diào)整期資源配置手段單一的狀況有所改善，但資源配置機(jī)制行政化色彩濃重等問(wèn)題依然突出，資源配置機(jī)制完善的任務(wù)仍然艱巨。由于獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部權(quán)力范圍的界定還不清晰，在運(yùn)行過(guò)程中缺乏有效的制衡機(jī)制，出現(xiàn)了董事會(huì)權(quán)力微觀化、行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力邊緣化等現(xiàn)象，致使獨(dú)立學(xué)院資源配置機(jī)制具有明顯的行政化傾向，資源配置體制亟需完善，資源配置結(jié)構(gòu)和方式有待優(yōu)化。

最后，調(diào)整期辦學(xué)行為進(jìn)一步規(guī)范，但內(nèi)部約束力不足等問(wèn)題依然突出，約束機(jī)制完善的任務(wù)仍然艱巨。調(diào)整期獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制，在法規(guī)等外部約束方面有所加強(qiáng)?！豆芾磙k法》明確獨(dú)立學(xué)院必須建立健全監(jiān)督體系，強(qiáng)調(diào)“省級(jí)教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院的督導(dǎo)和年檢工作，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控”，“獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)是使用和財(cái)務(wù)管理受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督”，“參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)按照合作辦學(xué)協(xié)議和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)和管理工作予以指導(dǎo)，完善獨(dú)立學(xué)院教學(xué)水平的監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系”，但這些規(guī)定相對(duì)過(guò)于抽象化和原則化，缺乏具體的操作規(guī)則，有待于進(jìn)一步完善。

三、完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策

基于上述對(duì)獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制階段性特征的分析，建議從以下幾方面著手完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制：

(一)完善法人治理結(jié)構(gòu)

一方面要對(duì)獨(dú)立學(xué)院出資人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定，進(jìn)一步理順獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)委托人與代理人之間的關(guān)系，也就是理順獨(dú)立學(xué)院出資人與管理者之間的關(guān)系，出資人不得控制資本的手段直接干預(yù)獨(dú)立學(xué)院的日常管理，管理者對(duì)出資人負(fù)責(zé)。要嚴(yán)格執(zhí)行董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。要把獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)保值增值作為董事會(huì)的重要責(zé)任之一。董事會(huì)或理事會(huì)要依法履行自己的職責(zé)，董事長(zhǎng)或理事長(zhǎng)不得把自己凌駕于董事會(huì)或理事會(huì)之上獨(dú)斷專行，不得傷害獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)保值增值，不得將自己的意志強(qiáng)加給其他董事，不得干預(yù)學(xué)院日常事務(wù)，不得干擾院長(zhǎng)和學(xué)院中層干部行使職權(quán)。院長(zhǎng)要對(duì)董事會(huì)或理事會(huì)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行董事會(huì)或理事會(huì)的決議，負(fù)責(zé)處理學(xué)院的日常事務(wù)，并接受董事長(zhǎng)和其他董事的監(jiān)督。另一方面要對(duì)獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行分離，解決獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)所有者與經(jīng)營(yíng)者權(quán)、責(zé)、利不對(duì)稱不協(xié)調(diào)問(wèn)題。獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是獨(dú)立學(xué)院建立現(xiàn)代大學(xué)制度特征之一。要從制度上確定獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利對(duì)等，從而規(guī)避所有者與經(jīng)營(yíng)者權(quán)、責(zé)、利相互交叉，確保所有者與經(jīng)營(yíng)者權(quán)、責(zé)、利三者之間的對(duì)稱和協(xié)調(diào)。

(二)強(qiáng)化教師激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)是調(diào)動(dòng)和強(qiáng)化教師工作積極性的方式，它包含正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)兩種手段。正激勵(lì)通常是一種獎(jiǎng)勵(lì)，負(fù)激勵(lì)通常是一種懲罰。兩種手段并用，激勵(lì)才能產(chǎn)生好的效果。薪酬和福利激勵(lì)通常是一種最有效的作用力最持久的激勵(lì)方式。因此，獨(dú)立學(xué)院要把完善薪酬和福利制度作為完善獨(dú)立學(xué)院激勵(lì)機(jī)制的首要任務(wù)。

(三)建立資源配置制度

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部資源配置制度是獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行的重要路徑，是規(guī)制獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)。完善獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制必須緊緊抓住這一核心環(huán)節(jié)。人力資源配置要繼續(xù)完善教師聘任制、職稱制和績(jī)效考核制；財(cái)力資源配置要探索實(shí)行“項(xiàng)目制”。項(xiàng)目是指在限定時(shí)間和限定資源的約束條件下以一定的組織形式來(lái)完成一次預(yù)期目標(biāo)明確的任務(wù)。項(xiàng)目制既是指項(xiàng)目的制定、申請(qǐng)、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對(duì)等一系列的環(huán)節(jié)和過(guò)程，也是指以項(xiàng)目為方式進(jìn)行預(yù)算和核算管理的財(cái)力資源配置機(jī)制。

(四)完善約束監(jiān)督機(jī)制

獨(dú)立學(xué)院可以借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，建立健全監(jiān)事會(huì)制度，完善內(nèi)部監(jiān)控體系，建立管理問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)獨(dú)立學(xué)院各相關(guān)利益方負(fù)責(zé)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院改革發(fā)展過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)管。獨(dú)立學(xué)院?jiǎn)栘?zé)機(jī)制就是指在獨(dú)立學(xué)院管理實(shí)踐中，各級(jí)管理部門及管理者的責(zé)任、義務(wù)進(jìn)行清晰的界定，并定期對(duì)相關(guān)責(zé)任人履行責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)估，進(jìn)而依據(jù)檢查結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。獨(dú)立學(xué)院監(jiān)事會(huì)應(yīng)作為內(nèi)部監(jiān)督重要組成部分，對(duì)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部各權(quán)力主體行使監(jiān)督、檢查、約束和問(wèn)責(zé)等職能。

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(責(zé)任編輯：杜紅琴)

On the Historical Evolution of Operating Mechanism for Independent Colleges and its Features

LI Guo-nian1，WANG Ying2，GAO Yan-lin1

(1.Guangdong University of Science & Technology，Dongguan 523083,China；2.Sontan College of Guangzhou University,Guangzhou 511370,China)

Abstract:According to its own role conversion and the policy implementation by our country,the historical evolution of independent colleges can be divided into two phases,i.e.establishment stage and adjustment stage.The running system has some existing problems in legal person′s governance structure,dynamical mechanism,resource allocation mechanism and constraint mechanisms.It is suggested that it is a must to perfect the legal person′s governance structure,to strengthen the incentive mechanism for faculty,to build the system for resources allocation and to improve the supervision and restriction system.

Key words:inndependent colleges; historical evolution; operating mechanism; features; countermeasures

收稿日期:2016-01-22

基金項(xiàng)目：廣東省高等學(xué)校學(xué)科建設(shè)資金科研項(xiàng)目“廣東獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2013WYXM0159)；廣東省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“獨(dú)立學(xué)院管理機(jī)制與對(duì)策研究——基于廣東省獨(dú)立學(xué)院的實(shí)地調(diào)查”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2013JK338)。

作者簡(jiǎn)介：李國(guó)年，男，廣東科技學(xué)院副教授，管理學(xué)博士；王穎，女，廣州大學(xué)松田學(xué)院副教授；高燕林，男，廣東科技學(xué)院教師。

中圖分類號(hào)：G648

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-2603(2016)02-0122-06