田孟，蘇莉

(1.華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074；2.廣西壯族自治區(qū)賀州市富川瑤族自治縣國土資源局土地整理中心，廣西 富川 542700)

轉型期財政項目制研究述評

田孟1，蘇莉2

(1.華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074；2.廣西壯族自治區(qū)賀州市富川瑤族自治縣國土資源局土地整理中心，廣西 富川 542700)

財政項目制是目前國家向農(nóng)村輸入財政資源以解決農(nóng)村公共品需求問題的主要方式。對主流學術界關于財政項目制的內涵及其本質、形成原因、主要特征、運作方式和結果異化等方面研究成果進行梳理，發(fā)現(xiàn)既有的研究主要集中關注了宏觀的國家體制和國家治理層面，缺乏基于村莊視角的內在機制分析，提出財政項目制研究仍然具有“重心下沉”的空間和必要性。

財政項目制；項目制內涵；形成誘因；實踐特征；運作機制；異化現(xiàn)象

改革開放以來 ，“財稅包干”和“行政分權”改革導致了地方政府職能及其行為方式發(fā)生重大變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，村民自治制度開始逐步推行，地方政府成為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的主要力量，促成了中國經(jīng)濟的快速增長。然而，上述改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是中央與地方收入“兩個比重”的極不協(xié)調[1]，這種不協(xié)調最終促成了“分稅制”改革的出臺。

“分稅制”使地方經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)了明顯的財政結構變遷，地方政府的“預算內收入”減少[2]，促使其逐漸向“非預算收入”及“預算外收入”傾斜[3]，地方政府在受到約束的同時也獲得了更大的自主性。在“逆向軟預算約束”[4]和“發(fā)展主義沖動”的驅使下，農(nóng)民稅費負擔加重，城市政府“大興土木”[5]。

這種實質性地賦予地方政府較大自主性的分稅制體制促成了中國經(jīng)濟的高速持續(xù)發(fā)展，但這種不受約束的財政收入模式也造成了日益嚴重的問題。在“以地生財”的發(fā)達地區(qū)，征地拆遷的矛盾十分突出，引起了當?shù)厣鐣牟环€(wěn)定。由于當時此類問題的涉及面并不大，且一般都被當?shù)卣浴傲舻匕仓谩钡鹊胤叫哉呶{和消化[6]，因此并未引起全國性的關注。與此同時，在以農(nóng)業(yè)稅費為主要財政收入的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”[7]的形成和壯大，農(nóng)民的負擔越來越沉重，形成了備受關注的“三農(nóng)問題”[8]?！叭r(nóng)”危機嚴重影響國家政權的合法性，“反倒逼”[9]中央政府采取措施，促成了農(nóng)業(yè)稅費體制的改革。自此，鄉(xiāng)村治理步入“后稅費時代”。

農(nóng)業(yè)稅的取消及其配套制度改革增強了農(nóng)民對中央政府的認同，實現(xiàn)了中央預期的政治目標。這一個“政治消解行政”邏輯[10]致使基層政權背負惡名。稅費改革以后，國家大幅度地減少了基層政府和村級組織的治理資源，壓縮了村民自治運作的物質基礎，使得以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入的農(nóng)村基層政府陷入了“空殼”的尷尬困境，治理資源和行動能力普遍都極其衰弱，甚至連自身的運轉都成了問題，缺乏為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品或服務的條件和能力[11]。

為了解決這一問題，中央政府啟動了“新農(nóng)村建設戰(zhàn)略”[12]，加大了對基層政府的財政轉移支付力度和規(guī)模。由于采取了“項目制”的方式，通過條條(部門)的方式向下輸入財政資源，這些資源的遞送面臨結構性的“上下對接”困境。一方面造成了基層政府和農(nóng)村組織與農(nóng)民的連結減弱，形成“懸浮型”政權[13]；另一方面基層政府把原本用于公共服務的財政資金“輾轉騰挪”到政府的建設和投資項目上，成了啟動基層“土地資本化”[14]的重要原始積累，最終造成了“新三農(nóng)問題”[15]的出現(xiàn)。“吃飯靠財政，建設靠土地”是當前絕大多數(shù)基層政府的生存狀態(tài)。新一輪的城鎮(zhèn)土地開發(fā)在全國興起，圍繞著“征地拆遷”所產(chǎn)生的利益博弈和農(nóng)民抗爭，以及為獲得土地指標而在偏遠農(nóng)村開展的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點”[16]等均成為社會各界關注的熱點。

目前，不管是農(nóng)村土地整理，還是農(nóng)田水利、農(nóng)技推廣、扶貧、治安、科教文衛(wèi)等其他類型的農(nóng)村公共建設，國家大都采取了以“項目”作為基本載體來實施。由于其特有的比較優(yōu)勢和運行機制，“項目制”成為了一種十分普遍的組織和動員的體制或機制，深刻影響了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化和社會等多個方面[17]。當前，學界對項目制的研究形成了大量成果，梳理這些相關的重要文獻并進行評述，具有十分重要的意義。

一、項目制的內涵及其本質

“項目是為創(chuàng)造獨特的產(chǎn)品、服務或成果而進行的臨時性工作”[18]，具有“臨時性”和“獨特性”的特征。臨時性代表項目開始和結束的時間具有確定性，而特殊性則是指項目的產(chǎn)品、服務或成果擁有具體的針對性或指向性。項目的運作和實踐表現(xiàn)出“漸進、明細”的總體特征。

與上述寬泛定義不同，財政項目制(以下簡稱“項目制”)中的“項目”具有明確的內涵和指向。折曉葉等人[19]認為，“項目”是一種國家財政資金再分配的方式，“特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式”，“是在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權的體制下，資金分配出現(xiàn)了依靠‘條線’體制另行運作的情形，即財政轉移支付采用項目制的方式在行政科層體制之外靈活處理”。周飛舟[20]也指出，在上下級政府間轉移的財政資金中，有相當大一部分被指定了專門用途、戴上了各種帽子，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。

按照渠敬東[21]的說法，作為國家財政再分配方式的“項目”之所以具備“項目制”的意義，主要是因為這些項目在具體執(zhí)行的過程中，從項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉化、檢查與應對等一系列的環(huán)節(jié)和過程看，已經(jīng)超出了單個項目所具有的漸進、明細的事本主義特性，轉而成了一種使整個國家社會體制聯(lián)動運行的機制，可以說財政“項目制”不僅是單個“項目”的組織形式，同時也對從中央到地方、以及社會各領域進行了連結、組織和動員，是在特定歷史階段的一種“社會事實”。因而“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，從而形成一種全新的“社會習俗”。

“項目制”首先是一種體制，是一種關于政府間關系的一種組織、規(guī)范和管理的體系。其次，通過“項目”實踐和運作的“項目制”，具有組織和動員體制運轉起來的機制，從而使項目制具有不同于一般體制的特殊性。第三，正是因為這種特殊性，項目制成為了一種“制度化的體制”，深刻影響了社會結構以及個體思維和行動策略等方方面面，將一個特定的歷史階段變成一個“項目制的時代(社會)”。項目制也是一種國家治理的基本方式。第四，項目制也可能構成了一種特定時代的精神品質，具有文化意識形態(tài)的含義。

二、項目制形成的誘因與條件

學界普遍認為分稅制改革促使了項目制的形成，因為只有中央政府的財政收入管理實現(xiàn)了集權化，才有可能通過項目的方式向下進行財政資金的再分配。周飛舟[20]從一個義務教育的案例出發(fā)，細致地分析了項目制形成的具體誘因：稅費改革以前，農(nóng)村義務教育實行“農(nóng)民自辦教育”的體制，資金主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)民的集資。稅費改革以后，實行“以縣為主”的體制，即資金主要來源于縣級財政。農(nóng)村義務教育支出主要包括教師工資、辦公經(jīng)費和學?；A設施建設費用。由于縣級財政收入相對匱乏，以縣為主的新體制僅能保證教師工資的正常發(fā)放，義務教育的辦公經(jīng)費十分匱乏，最終只能采取“專項化”的方式撥付，即財政資金以“項目”為載體向下進行“選擇性”提供，而不是正常情況下的“普惠性”提供。顯然，在國家財稅體制改革之后，地方政府財權和事權的不相匹配，導致了地方政府不得不將有限的資金“專項化”，然后通過“項目化”的方式向下供給，以提高財政資金的使用效率。因此，項目制其實是地方政府在現(xiàn)實條件下積極應對的一種策略。

渠敬東[21]認為，分稅制改革僅僅構成了項目制產(chǎn)生的一個基礎。如果從項目制作為一種具有治理意義的體制機制來看，項目制形成的條件主要包括以下五個方面：首先，在財政關系上，不僅要建立一種自下而上的財政資金抽取制度，即財政收入的集約化制度，而且還要建立一種自上而下的財政資金再分配制度。前者是通過分稅制改革實現(xiàn)的，后者則是通過1999年預算改革所推行的“部門預算”和“國庫集中支付制度”實現(xiàn)的。其次，項目制的財政資金必須能夠對地方政府或基層社會產(chǎn)生強大的激勵作用，這種“激勵作用”既可能是項目資金本身的增量，也可能是項目所帶來的合法性空間的增量。再次，項目制的產(chǎn)生必須符合當前我國市場經(jīng)濟發(fā)展階段的客觀要求，能夠為政府積極應對經(jīng)濟增長中的結構性壓力提供支持。第四，項目制還應具有政府積極回應社會需求、履行提供公共產(chǎn)品和公共服務的基本職能，并成為積極應對社會發(fā)展中結構性困境的手段。最后，項目制的存在也離不開通過技術理性或形式理性來實現(xiàn)績效合法性的思維模式。

三、項目制的實踐特征

渠敬東、周飛舟、應星等[22]提出，改革開放30多年以來，中國社會結構的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術治理”的演變趨勢。按照這種演化模式，具有“合理性”和“專業(yè)化”特點的“現(xiàn)代科層制”邏輯應當構成當前中國社會建設和國家治理的主導性機制。

實際上“項目制”成了一種體制性的制度，深刻影響了當代社會的方方面面。項目制的初始設計目標之一就是要打破常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關系的生成和社會資源的動員。在實際的運作過程中，項目制既具有科層制的特點，也具有“反科層制”的一面。項目制在部分符合“技術治理”特征的同時，又在某些方面與“技術治理”形成了非常鮮明的張力。對于這種想象，渠敬東[21]從制度變遷的歷史視角，分析了項目制體現(xiàn)的“新雙軌制”含義。政府實施項目制的策略是在保留“單位制”和“市場制”體制存量的基礎上，培育和發(fā)展了這些既有體制之外的增量，然后通過不斷積累和發(fā)育的增量所形成的一種結構性變遷動力，促使原有體制進行應激性反應，最終實現(xiàn)社會結構的轉型和變遷。項目制無非是雙軌制改革邏輯中增量不斷積累和發(fā)育過程中的一個過渡形態(tài)，其最終指向還是科層化的技術治理架構。從這個意義上說，項目制所體現(xiàn)出來的邏輯依舊服從中國社會正在從“總體支配”到“技術治理”轉變這一基本判斷。田飛龍[23]也指出，“項目制”并非是對韋伯式經(jīng)典科層制的簡單替代，而是科層制在其“集權邏輯”與“理性內涵”下的自然擴展。

由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此，這種雙軌制改革的增量邏輯，從理論上看是要在行政體制內再造一種增量，而不是如市場化改革那樣，只需要在體制外尋找增量即可[21]。這實際上增大了項目制有效運行的成本，也給這種雙軌制改革帶來了危險性。項目制能否在有效克服市場制弊病的同時抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納？或者說，項目制在“集權”與“分權”之間如何保持平衡？對此，有學者研究[21]發(fā)現(xiàn)，當項目制的“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領地。這極具“社會學想象力”的論述，深刻地歸納了在項目體制的背景下地方政府部門行為的變遷，即在項目制的運作邏輯之下，作為“條條系統(tǒng)”的政府部門出現(xiàn)了明顯的“塊塊化”傾向，形成了一種“條條專政”的局面；而作為“塊塊系統(tǒng)”的地方政府，尤其是基層政府則出現(xiàn)了比較明顯的“重新組織化”的傾向。由于以上論述主要是基于概念的闡釋和邏輯的自我演進，缺乏扎實可靠的經(jīng)驗證據(jù)的支持，因此遭到黃宗智等人[24]的質疑。

通過對成都市溫江區(qū)民政局開展的“三社互動”項目的考察，陳家建[25]歸納出項目制區(qū)別于常規(guī)科層制在動員機制上的特征。他認為項目制往往會改變政府的人事安排和管理制度：在推進項目建設時，作為項目主體的溫江區(qū)民政局并沒有選擇政府體系內的層級管理模式，而是另行組建了項目工作組直接管理項目試點單位中的工作人員，并把權力直接深入到了項目實施的過程之中。而作為試點所在地的社區(qū)政府反而變相地成為了區(qū)民政局的一個“派出機構”。不過，在項目推進的實際過程中，項目部門會不斷地調整工作機制，與當?shù)鼗鶎诱蜕鐓^(qū)保持溝通與合作。這表明項目制并不完全會導致“條條專政”的局面。

與此同時，各地普遍興起“政府項目(協(xié)調)辦公室”、“建設工程指揮部”、(開發(fā))“新區(qū)”等機構，反映了地方政府或基層政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中行為方式的變遷，似乎證實了渠敬東“舊塊塊重新塊塊化”[17]的判斷。但由于這種由基層政府重新整合行政資源的現(xiàn)象在項目制作為一種制度化的體制之前已經(jīng)存在，關于這些行為變遷與項目制之間究竟是一種什么樣的關系的問題，學術界目前還缺乏有說服力的研究成果。

對于項目制特點的認識，學界的分歧在于項目制究竟是科層制或市場制在某一階段的變體，還是實質性地區(qū)別于上述兩者的“第三條道路”。而這些認識上的分歧的焦點，主要集中在研究者對項目制的運行邏輯及其意外后果的看法和態(tài)度。

四、項目制的運作機制

折曉葉等[19]認為項目制屬于一種“分級運作機制”，其基本邏輯是：由于在項目制度框架之內存在中央政府、地方政府和村莊三個行動主體，基于利益訴求的差別，不同主體的行為方式和行為邏輯存在差異，但在中央集權的總體模式之下，即便存在利益差別且有擴權之必要，也仍然不足以形成分權，于是便最終形成了“分級治理”的制度安排和行政架構。分級治理使中央政府在某些特定領域和某些公共事項上對地方政府進行非科層的、競爭性的授權，而不是采取傳統(tǒng)的行政指令性授權，從而有可能在“條線”直接控制能力有限時，形成一種不同于“條線”運作的分級運作體系。

這是一種既不同于行政科層制下的純粹的縱向權力運作，又不同于“多中心制度安排”下的權力運作模式。從縱向上看，下級政府需要通過積極運作才可能獲得資源。項目資源對于農(nóng)民而言，屬于自上而下給定的財政資源，因此他們根本沒有自下而上表達需求的機會和空間。折曉葉等人[19]把這種項目過程分級制度的運作機制概括為：國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。具體模式如下：

國家部門的“發(fā)包”是指上級部(委)以招標的方式發(fā)布項目指南，下級政府代表最終投標方的意向向上申請項目。申請過程兼有行政配置和自由競爭的兩面性。上級部門作為發(fā)包方，將項目管理的一攬子權力發(fā)包到獲得項目的地方政府，地方政府有權依法選擇項目的最終承包方，并且對各類項目的各項事務實施專門的“條線”管理。通過引入“專項”和“競爭”的機制，國家試圖以此方式來增加財政資源利用的績效，從而實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品和動員地方資源的雙重目標。

縣(市)級政府不僅是項目承上啟下的中轉站，而且還可以為項目的再組織搭建制度空間和社會場域，因此在項目運作中處于非常關鍵的位置。這種再組織的過程就是“打包”?？h(市)級政府按照某種發(fā)展規(guī)劃和意圖，把各種項目融合或捆綁為一項綜合工程，使之不僅可以動員使用方的資源，還可以加入地方意圖，即借項目之勢積極運作和轉化，實現(xiàn)目標更加宏大的地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。

村莊、企業(yè)和項目戶是項目制的最終承擔者。經(jīng)過上級的“發(fā)包”和“打包”運作后，項目輸入到村莊之時，村莊開始“抓包”行動，即村莊主動調適與項目之間的關系，并在這個過程中加入村莊自己的發(fā)展意圖和訴求。不同的村莊具有不同的行動能力和資源稟賦，那些行動能力較強、資源稟賦較多的村莊更有可能獲得項目。顯然，村莊“抓包”是地方政府“打包”的延續(xù)。

以新農(nóng)村建設項目為例。取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家實施了城市反哺農(nóng)村的新農(nóng)村戰(zhàn)略，向農(nóng)村投入大量的財政資金。為了調動地方政府和農(nóng)民的積極性，同時避免出現(xiàn)資源的浪費，國家往往采取項目的方式提供專項資金，向地方政府發(fā)布項目指南書，這就是國家“發(fā)包”。發(fā)包體現(xiàn)了國家的意圖和戰(zhàn)略。分稅制以來，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以后，中西部大多數(shù)農(nóng)業(yè)型縣(市)級政府的財政收入十分緊張，普遍需要來自國家和上級政府的轉移支付資金，項目資金是其中的重要類型。一般情況下，縣(市)級政府會將分散在各個部門的項目資金集中使用，即基層政府“打包”?；鶎诱圆扇〈虬姆绞?，既有項目制度要求基層政府配套資金而基層政府沒有能力配套，只能用彼項目套此項目的方式來應對實際需要，同時也有基層政府想要實現(xiàn)其自身的發(fā)展意圖的考慮，比如把項目都投入在一個村莊，從而更能夠產(chǎn)生政績效應等等。基層政府打包的項目的投放，需要村莊積極“抓包”。分田到戶以來，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以后，大多數(shù)村的集體經(jīng)濟都處于空殼狀態(tài)，村莊發(fā)展主要依賴政府財政，爭取項目資金成為村干部的重要工作之一。然而，由于地域及歷史原因，各個村莊的競爭機會并非平等，那些比較有特色的村莊往往有更多的機會獲得項目。

總的來看，如果說政府部門或上級政府的“發(fā)包”是一種自上而下的控制邏輯的話，那么地方政府或下級政府的“打包”和村莊的“抓包”便體現(xiàn)了自下而上的反控制邏輯。在分級治理的基本架構下，項目制的運行邏輯體現(xiàn)出一種既對立又互補、既競爭又合作的關系，而非單純的沖突關系。

五、項目制的“異化”現(xiàn)象

盡管不同主體的意圖在項目制中都有所體現(xiàn)，但項目實踐還是出現(xiàn)了一些問題。田孟對F縣的考察發(fā)現(xiàn)，當?shù)? 200多萬元的村衛(wèi)生室標準化建設項目最終只有不到20%的使用率[26]。既有的其他研究[19]也得出了相似的結論。

國家項目的“發(fā)包”設計實行科層管理和“一個項目一個政策”，可能導致部門特權及其對基層行政資源的擠占，而項目要求下級提供配套資金的政策則有可能誘使地方政府“借殼建設”。分級的科層體制與競爭性的越級運作并存，可能導致“條線”和“塊塊”的自主性同時增強，進而助長部門利益的膨脹和科層長鏈條中“跑冒滴漏”現(xiàn)象的增加，無法有效回應地方實際的需求偏好，致使國家或上級政府的意圖出現(xiàn)“偏差”。

由于大多數(shù)縣(市)級政府還處于從經(jīng)濟發(fā)展型向服務型政府的轉型階段，項目能夠為地方政府提供發(fā)展所需的資源和合法性，因而項目與地方經(jīng)濟發(fā)展具有了內在的強關聯(lián)性。地方政府通過制定配套政策、開現(xiàn)場會、結對子等機制進行項目“打包”，積極運作項目，實現(xiàn)自己的意圖。這種狀況不僅造成了“條線”控制的弱化，即條線組織和項目目標的模糊化(盡管可能在形式上仍滿足條線要求)，同時也造成了地方融資的擴大化和村莊之間貧富差別的拉大。這顯然違背了項目制的目標和初衷。

對于村莊而言，由于項目本身所具有的競爭性和稀缺性，“項目進村”既存在自上而下的“篩選”機制，也存在自下而上的“競爭”機制，這種狀況造成了項目制對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的結果，從而偏離了財政的公益性?，F(xiàn)實中，那些沒有“特色”(既不窮也不富)的多數(shù)村莊注定難以獲得項目和資源。

評價項目制實施結果的“偏差”或“異化”構成了對項目制評判和定性的關鍵問題。項目制產(chǎn)生的不良后果究竟是技術上的失誤[17]還是價值上的不義[24]？學界有截然不同的結論。渠敬東等人認為，項目制的問題屬于技術層面而非制度層面的問題，因此可以通過改進技術來解決[21]。而黃宗智等人則基于廣泛的經(jīng)驗材料分析認為，這種異化屬于“變態(tài)的后果”，是制度背后的價值層面存在問題。以項目為主的分配模式誘使地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成了利益結盟，他們一起“共謀”，吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的公共財政資源[24]。

由于對形成問題的原因有不同的看法，學者們提出了不同的解決思路。渠敬東認為，應將這些“意外”納入“意料之中”。具體而言，就是要進行更加完善和精致的項目制度設計，引導項目中各方行為的規(guī)范化[21]。而黃宗智等人[24]則認為，應該重建具有公平追求和民生理念的財政資源配置體制，嚴厲打擊地方政府、資本和村莊精英等組成的利益結盟，增強國家的自主性和農(nóng)民享有國家財政資源的能力。筆者認為，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種觀點都能在現(xiàn)實中找到依據(jù)，因而難以對其進行統(tǒng)一評價。

六、項目制研究展望

相關學者也曾對項目制的終端——村莊進行研究并取得了一定的成果。如折曉葉等人研究發(fā)現(xiàn)，村莊社會并不是被動地接受項目，而是會策略性地采取行動[19]；馮猛[27]對東北特拉河鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目包裝行為研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民和村莊成了下級政府向上爭取財政資源的工具和理由；荀麗麗等人[28]對內蒙古S旗生態(tài)移民的項目化過程研究發(fā)現(xiàn)，為了更好地落實項目，當?shù)卣畯娀藢Ψ稚⑥r(nóng)牧戶的政治控制和支配權力，然而由于政府的產(chǎn)業(yè)項目存在盲目性，造成了當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展面臨極大的不確定性和風險。以上研究存在兩個明顯的不足：第一，研究的案例過于特殊，難以排除其他因素(比如當?shù)爻鞘邪l(fā)展導致的土地增值)對于項目進村的干擾。第二，研究止步于村莊之間對項目制的差異化回應，并沒有能夠深入到村莊內部揭示項目制對村莊內部社會結構的影響。

與上述研究不同的是，李祖佩[29]采取基于村莊本位和農(nóng)民自下而上的視角研究了鴿鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理與項目制度的關系。他發(fā)現(xiàn)，為了能夠更加有利地爭取到項目資源，鴿鎮(zhèn)農(nóng)村出現(xiàn)了比較普遍的村級權力轉移和村治結構變遷。村干部的人選和村民對村干部的評價發(fā)生了從原來村莊內生的社會性精英到村莊外生的經(jīng)濟性精英甚至橫暴權力性“精英”的轉變，“賢人治村”或“好人治村”的模式迅速被“富人治村”甚至“惡人治村”的模式取代。與此同時，農(nóng)民也并沒有把國家投入農(nóng)村的財政項目資源當作自己或村莊的公共資源，反而在項目實施的過程中想盡辦法爭取私利。作為公共資源的項目正在被基層政府、政府部門、地方勢力、村干部以及農(nóng)民中的釘子戶瓜分。項目制使當?shù)爻霈F(xiàn)了以“分利秩序”為主要特征的鄉(xiāng)村治理模式。

張雪霖[30]對成都和廣西兩地農(nóng)村項目供給的個案調查發(fā)現(xiàn)，由于項目制依賴“去治理化”的事本主義和“逐利性”的科層體制，導致政府主導的項目實踐存在績效與目標的背離，由此她提出應采取村社主導的、分權普惠式的財政轉移制度。高名姿等[31]基于四川省L村修路個案，提出尊重村莊社會資本是確保農(nóng)村公共品項目供給效率的關鍵。

以上關于項目制的研究為后續(xù)的相關研究提供了重要的思想資源和對話依據(jù)。筆者認為，要全面認識項目制，還需要“重心下沉”站在村莊和農(nóng)民的角度，考察項目制的性質、意義和價值，研究項目制的實踐對于村莊社會農(nóng)民生活和鄉(xiāng)村治理的影響。項目制研究的“重心下沉”包含以下兩層含義：首先，要關注的是同樣的項目制在不同地區(qū)所形成的不同的實踐路徑和實踐效果，并分析其原因和機制，即導致不同農(nóng)村項目實踐形式差異的原因是內生的村社社會結構層面的差異，還是外生的國家項目制度設計的原因。筆者在兩湖平原地區(qū)調查發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐霓r(nóng)村項目一般采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(塊塊)作為項目業(yè)主，而不是由政府部門(條條)作為業(yè)主。當?shù)剜l(xiāng)村治理也沒有出現(xiàn)明顯的“分利秩序”。這說明了區(qū)域差異的存在。其次，要基于村莊本位的視角，探討國家自上而下的統(tǒng)一的財政資源供給應該如何與農(nóng)民自下而上的千差萬別的需求偏好相適應的問題。這個問題的關鍵是如何在制度或政策的目標與農(nóng)村及農(nóng)民的目標之間求得最大的一致性，從而最終既有效地實現(xiàn)國家財政資源在農(nóng)村的有效利用，又切實地調動起農(nóng)民的積極性[32]。概括地說，前者屬于項目制研究中的農(nóng)村學術研究，而后者則屬于項目制研究中的農(nóng)村政策研究。

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責任編輯：黃燕妮

A literature review on financial project system in the period of transition

TIAN Meng1, SU Li2
(1.Research Center of China Rural Governance, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China; 2.Land Consolidation Center of the Land and Resources Bureau, Fuchuan Yao Autonomous County, Fuchuan 542700, China)

Project system is the main way to transfer the financial resources to rural areas to solve the problem of rural public goods. In this paper, through the research results of the academic circles, which include the essential connotation, main characteristics of the project, system formation, operation mode and the alienation about the project, it is found that the existing researches mainly focus on the macro institutional and governance level, and lack internal mechanism analysis based on the perspective of the village. Therefore, the research of project system still has the space and necessity of "gravity sink".

financial project system; essential connotation of project system; formation cause; practical characteristics; operation mode; alienation phenomenon

F281

A

1009-2013(2016)06-0082-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.06.013

2016－11－10

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JZD030)

田孟(1988—)，男，苗族，湖南懷化人，博士研究生，主要研究方向為農(nóng)村社會學及鄉(xiāng)村治理。