夏 莉， 江易華

(湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

地方政府環(huán)境治理的雙重境遇
——基于大數(shù)據(jù)視角

夏 莉， 江易華

(湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

作為一種新興戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)不僅深刻影響著經(jīng)濟社會發(fā)展，也在改造和重塑地方政府環(huán)境治理。大數(shù)據(jù)的應用和研發(fā)，將為地方政府實現(xiàn)治理主體多元化、環(huán)境決策科學化、環(huán)境監(jiān)管高效化、環(huán)境預警精準化等多重價值帶來前所未有的機遇。然而，在制度、理念、合作機制以及技術(shù)等層面仍面臨種種挑戰(zhàn)。地方政府在此過程中如何應對大數(shù)據(jù)便成為從現(xiàn)代化中期向現(xiàn)代化后期復雜轉(zhuǎn)型的過程中關(guān)系國家能否真正全面實現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化的重大理論和實踐問題。

大數(shù)據(jù)； 地方政府； 環(huán)境治理

隨著2008年“大數(shù)據(jù)”專題在《自然》雜志中的出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)正演變成各國爭相追逐的戰(zhàn)略性資源。當前，我國也在順應時代的趨勢，把握大數(shù)據(jù)下的管理變革。2014年，中央和地方政府投資4.36億元在全國177個城市建設(shè)了空氣質(zhì)量檢測點，通過1 436個監(jiān)測點的連結(jié)初步構(gòu)筑了空氣質(zhì)量檢測預警體系。2016年，“十三五”規(guī)劃將大數(shù)據(jù)確定為國家戰(zhàn)略，同年3月，環(huán)保部頒發(fā)了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，在方案中確立了環(huán)境管理的三大目標，生態(tài)大數(shù)據(jù)建設(shè)逐步明朗化。大數(shù)據(jù)對于環(huán)境治理的重要性從政府的政策定位到具體實踐便可見一斑，而地方層面的生態(tài)環(huán)境治理，是構(gòu)成生態(tài)戰(zhàn)略行動框架的基礎(chǔ)依托，也是通過經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展從而實現(xiàn)民生幸福愿景的根本依歸之一。因此，探尋大數(shù)據(jù)對于環(huán)境治理的價值，剖析地方政府面臨的實踐困境將是環(huán)境治理進程中的重大議題。

1 擁抱大數(shù)據(jù)：地方政府環(huán)境治理的現(xiàn)實契機

數(shù)據(jù)時代，政府的管理決策不能僅憑經(jīng)驗，而需用數(shù)據(jù)說話。大數(shù)據(jù)為公共管理提供了技術(shù)新背景和方法論新注解，客觀上已經(jīng)成為政府治理社會的關(guān)鍵要素。地方政府作為公共權(quán)力的代理人，亟需把握大數(shù)據(jù)為環(huán)境治理帶來的多重機遇。

1.1 環(huán)境治理主體多元化

環(huán)境治理是一項跨行業(yè)、跨部門、跨層級的綜合性公共事務(wù)，其治理復雜性決定了僅靠行政力量將難以完成這項艱巨性、長期性、多變性并存的任務(wù)，而更多的是需要各方通力合作、信息豐富全面、互動高度有效。傳統(tǒng)的環(huán)境治理中，“全能型”地方政府角色使其具備壟斷性的行政權(quán)力，卻沒有產(chǎn)生與之相應的強勢效能，雖然環(huán)境治理經(jīng)歷了環(huán)境管制—參與式管理—治理的變遷過程，公眾參與公共事務(wù)的主動性及合法性在大大增強，但地方政府主導型的管控實質(zhì)上使得公眾、企業(yè)及及其他社會組織的作用仍被邊緣化。伴隨市場經(jīng)濟與民主政治的強勁發(fā)展，催生了公眾心中的主體意識和責任意識，在環(huán)境治理這一領(lǐng)域中，人們呼喚更加平等、開放、多元的立體化治理模式。數(shù)據(jù)作為一種新生的資源要素，不僅滿足了治理主體平權(quán)化的利益訴求，也順應了環(huán)境治理的信息化發(fā)展趨勢。網(wǎng)絡(luò)時代下，數(shù)據(jù)和信息在各種載體的傳播下逐漸趨于扁平化，對置身其中的個體都將是公平開放的，每個人都能成為數(shù)據(jù)的發(fā)布者和擁有者，甚至每個人都能對生態(tài)環(huán)境決策產(chǎn)生影響。換言之，數(shù)據(jù)的價值特性使得組織及個人獲得社會治理話語權(quán)，環(huán)境治理會更多地考慮全體社會成員的利益[1]。因此，大數(shù)據(jù)不僅表征著環(huán)境治理未來的發(fā)展方向是以地方政府為主，公眾、企業(yè)、NGO組織等多元群體廣泛參與的立體化治理，也將成為社會各主體參與到環(huán)境治理進程中的手段和媒介。

其次，大數(shù)據(jù)應用可加強環(huán)境治理主體間的互動性，打破信息孤島怪圈，提升信息和數(shù)據(jù)使用效率。傳統(tǒng)環(huán)境治理過程中,各種信息和資源主要由政府自上而下單向分配,公眾及各社會組織在環(huán)境治理中的主體責任由于其信息不對稱而導致角色缺位。大數(shù)據(jù)作為一種信息媒介，為構(gòu)建地方政府、企業(yè)、社會組織立體化的環(huán)境治理體系提供了強有力的技術(shù)支持，不僅讓地方政府為公眾、企業(yè)等主體提供了豐富信息，也可讓其成為環(huán)境數(shù)據(jù)搜集與監(jiān)督的一員。例如，美國環(huán)保局在搜集數(shù)據(jù)時，積極與其他部門開展合作，聯(lián)合美國航空航天局，利用衛(wèi)星技術(shù)收集空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，同時，通過在線系統(tǒng)向公眾公布環(huán)境執(zhí)法和守法信息；企業(yè)通過在線系統(tǒng)自主上傳相關(guān)的許可證信息并及時更新；公眾則通過網(wǎng)絡(luò)會議、電話或電子郵件對環(huán)境數(shù)據(jù)和政府及企業(yè)的行為進行監(jiān)督，政府、企業(yè)、公民在大數(shù)據(jù)平臺上形成了高效封閉的合作循環(huán)。由此可見，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應用不僅使市場組織和社會組織在環(huán)境治理中發(fā)揮獨特的作用，也能使政府各部門更加開放，逐步形成社會網(wǎng)絡(luò)化的多元協(xié)作治理模式。

1.2 環(huán)境決策科學化

目前，地方政府環(huán)境治理面臨諸多問題，決策作為環(huán)境治理實踐的起點，在治理效能的發(fā)揮上起著至關(guān)重要的作用，而大數(shù)據(jù)在環(huán)境領(lǐng)域的顯著優(yōu)勢便首要體現(xiàn)于環(huán)保決策支持層面上。海量數(shù)據(jù)的出現(xiàn)催生了一種新的實踐模式，即從數(shù)據(jù)中直接查找或挖掘所需要的信息、知識和智慧[2]。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)將使地方政府治理角色由數(shù)據(jù)“搜集者”轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)“分析者”，走向“數(shù)據(jù)+模型+分析”的決策路徑。在環(huán)境治理的數(shù)據(jù)搜集與共享中，地方政府可將公眾、企業(yè)、社會組織的廣泛參與納入到環(huán)境管理和決策中，通過環(huán)境數(shù)據(jù)大平臺采集大量社會公眾訴求及建議，將這些信息與業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)相結(jié)合，形成環(huán)保大數(shù)據(jù)。基于來源廣泛、豐富多樣、嚴謹全面的數(shù)據(jù)集合上，地方環(huán)保部門可進行有效的模型構(gòu)建與分析，優(yōu)化環(huán)境政策的信度與效度。不僅如此，就決策效能而言，大數(shù)據(jù)的運用可立體化地展現(xiàn)決策過程和手段，進行科學化、智能化的決策分析，提高政府決策的時效性和科學性。一方面，大數(shù)據(jù)可以通過多種渠道獲取數(shù)據(jù)，并從海量數(shù)據(jù)中將看似毫無關(guān)聯(lián)的、碎片化的信息進行分析以發(fā)現(xiàn)異常問題，進而掌控有利時機，把握決策進程；另一方面，大數(shù)據(jù)可以提供龐大的、高質(zhì)量的、全方位的信息以提高決策效果。

1.3 環(huán)境監(jiān)管高效化

當前環(huán)境執(zhí)法隊伍人員有限，面對環(huán)境監(jiān)管對象日趨復雜、范圍擴大、任務(wù)繁重、社會關(guān)注度高等的諸多現(xiàn)實問題，常規(guī)執(zhí)法手段將難以應對當前的監(jiān)管要求，地方政府在其提供服務(wù)或治理過程中需要引入新型工具和技術(shù)手段，將政府權(quán)威與信息化手段、技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)勢結(jié)合起來以強化環(huán)境治理執(zhí)行力。作為一種技術(shù)回應，數(shù)據(jù)應用在描述環(huán)境質(zhì)量和優(yōu)化監(jiān)管手段方面具有兩大亮點。在環(huán)境質(zhì)量描述方面，區(qū)別于以往的數(shù)據(jù)羅列、文字陳述或簡易報表的形式，大數(shù)據(jù)能基于可視化方法來呈現(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)分析結(jié)果和立體化展現(xiàn)監(jiān)管依據(jù)。在這種發(fā)展趨勢下，環(huán)境數(shù)據(jù)不再是高高在上，可視化數(shù)據(jù)將拉近公眾與環(huán)境保護的距離，使得環(huán)保相關(guān)部門以外的組織或個體都能看懂環(huán)保數(shù)據(jù)、讀懂環(huán)保數(shù)據(jù)、運用環(huán)保數(shù)據(jù)。在環(huán)境監(jiān)測層面，地方政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)改變以往靜態(tài)的、被動的、后發(fā)性的監(jiān)管方式，對有關(guān)污染源進行360天×24小時的動態(tài)監(jiān)管，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時傳送，并結(jié)合社會公眾舉報信息，通過分析與整合，來發(fā)現(xiàn)有關(guān)企業(yè)的數(shù)據(jù)造假、未批先建、違法偷排等現(xiàn)象，使地方政府的環(huán)境治理逐漸從粗放型向精細化、從抽象型向精準化轉(zhuǎn)變，改進監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效能。

1.4 環(huán)境預警精準化

依據(jù)“十三五”規(guī)劃，我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)正逐步由污染源監(jiān)測轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，其發(fā)展動態(tài)某種程度上反映了對傳統(tǒng)的“先污染，后治理”路徑的矯正，從另一角度來看也表明了環(huán)境預警的重要性。從污染后的監(jiān)管到污染前的監(jiān)控，本質(zhì)上是環(huán)境治理進程中監(jiān)管關(guān)口的前置位移，而其津要在于信息的全面把控和數(shù)據(jù)的有效分析。針對于當前環(huán)境狀況急速變化的現(xiàn)實狀況，迫切需要加強監(jiān)測與預警作用，減少環(huán)境污染的“破窗效應”。面對河流、空氣、土地等自然環(huán)境的數(shù)據(jù)變化，地方政府可通過對本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的污染來源、演化路徑、風險概率和負面效應等進行分析與研判，基于數(shù)據(jù)處理，虛擬真實環(huán)境來預測發(fā)展趨勢，準確把握生態(tài)環(huán)境風險擴散過程中的各種不確定因素，提高環(huán)境風險防范能力。目前，這種極具創(chuàng)新性的預警方式在也已在許多領(lǐng)域得到運用，如2006年，環(huán)保界領(lǐng)軍人物馬軍創(chuàng)立了中國首個公益環(huán)境數(shù)據(jù)庫，開發(fā)了數(shù)據(jù)結(jié)合的“中國水污染地圖”，用戶可查詢?nèi)珖?00多個地市級行政區(qū)的相關(guān)水質(zhì)信息及污染信息，加強了對水質(zhì)污染的預警和治理。2014年世界資源研究所聯(lián)合Google開發(fā)了全球森林監(jiān)視系統(tǒng)。這個在線工具結(jié)合了大數(shù)據(jù)處理技術(shù)和衛(wèi)星圖像來采集森林采伐及受損的情況，并可在發(fā)生森林火災或非法砍伐時及時向管理者發(fā)出警報。

2 直面大數(shù)據(jù)：地方政府環(huán)境治理的多重困境

蘊含于經(jīng)濟、政治、社會、文化和環(huán)境領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)新常態(tài)描繪出了未來環(huán)境治理發(fā)展的新路徑，然而存在于實踐中的現(xiàn)實困境儼然已成為制約環(huán)境治理現(xiàn)代化有效推進的瓶頸。

2.1 制度困境

數(shù)據(jù)作為一種資源要素，意味著信息的開放和流動，但在目前地方的環(huán)境治理體系中，權(quán)力縱向分工、管理橫向合作、信息流動自上而下的傳統(tǒng)行政體制仍然發(fā)揮著主導作用，這種體制使得大數(shù)據(jù)背景下的環(huán)境治理產(chǎn)生了諸多“水土不服”。首先，政府權(quán)力的縱向分工意味著政府生態(tài)治理責任的縱向配置，但制度變革背后的利益博弈往往帶來制度變革的“滯后性”，生態(tài)危機頻發(fā)亦表明縱向權(quán)力分工帶來的地方政府生態(tài)治理責任的縱向配置處于相對“低效”或者說“失靈”的窘境。在權(quán)力真空境遇下，難以確保地方政府對社會訴求和市場信息的及時回應，更難以言之相應的互動和協(xié)調(diào)，地方政府在數(shù)據(jù)和信息層面的遲緩反應極易造成信息孤島現(xiàn)象，阻滯環(huán)境治理過程中信息的傳遞與應用。

其次，橫向權(quán)力關(guān)系伴隨著區(qū)域生態(tài)治理中各級地方政府的博弈與欺詐?？v向權(quán)力分工將地方政府置于環(huán)境治理的關(guān)鍵位置，但日益滋生的“脫域”問題已經(jīng)遠遠超過各地方政府的治理意愿和治理能力[3]。在環(huán)境合作治理面前，“集體行動的困境”便成為常態(tài)，由此引發(fā)各級政府和相關(guān)部門之間工作銜接“梗阻”和制度漏洞，在利益機制驅(qū)動下產(chǎn)生勾結(jié)或各自為政的局面，不僅讓環(huán)境保護信息數(shù)據(jù)傳遞失真，也大大降低了信息傳遞時效性。簡言之，在大數(shù)據(jù)時代，這種條塊分割的體制日益顯露其弊端，改革治理體制已成為大數(shù)據(jù)時代地方政府環(huán)境治理的重要議題。

2.2 理念困境

據(jù)統(tǒng)計顯示，我國數(shù)據(jù)體量遠遠高于世界其他國家水平。截止2015年12月，我國互聯(lián)網(wǎng)用戶規(guī)模已近9億，手機用戶突破13億，這些都是數(shù)據(jù)產(chǎn)生的重要來源，由此可知，當前我國不是缺乏數(shù)據(jù)，而是缺乏數(shù)據(jù)意識。首先，環(huán)境治理主體缺乏“數(shù)據(jù)思維”，數(shù)據(jù)應用乏力。受傳統(tǒng)行政文化影響，長期以來地方部門的公共決策都是基于經(jīng)驗而非數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)在某種程度上淪為論證工具而非決策基點。當前全國近2/3的省市已建立環(huán)境數(shù)據(jù)資源中心，許多業(yè)務(wù)部門已集成相關(guān)數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)應用卻僅限于基本的的統(tǒng)計和報表，環(huán)境數(shù)據(jù)對于業(yè)務(wù)部門的幫助十分有限，反映了地方政府在環(huán)境治理時對數(shù)據(jù)科學性的漠視和對其工具性地使用。其次，數(shù)據(jù)開放和共享存在障礙。很多數(shù)據(jù)產(chǎn)生部門主觀上存在 “數(shù)據(jù)保護主義”，數(shù)據(jù)的權(quán)力化和利益化導致數(shù)據(jù)共享缺乏實現(xiàn)機制，時常采取各種手段將其“秘密”隱藏在幕后，這不僅導致環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)了所謂的“數(shù)據(jù)割據(jù)”局面，也阻礙了業(yè)務(wù)部門與其他部門的數(shù)據(jù)共享。目前，環(huán)保部門的數(shù)據(jù)開放和共享僅限于業(yè)務(wù)上的需要，數(shù)據(jù)的利用缺乏持續(xù)共享機制支撐。

2.3 公眾參與困境

地方環(huán)境公共事務(wù)管理與決策是事關(guān)民眾生態(tài)權(quán)益、環(huán)境代際正義的重大事項。隨著社會利益主體的多元化，公眾的民主意識、法治意識以及社會主體意識不斷增強的民主政治發(fā)展，公眾參與并發(fā)揮自身作用的期望越來越來強烈。面對空氣污染、水質(zhì)惡化等環(huán)境問題，許多公民開始自發(fā)的通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等實時互動的全新信息空間維護自身的環(huán)境權(quán)利，傳統(tǒng)的被動參與模式將不再符合時代的發(fā)展需要，公眾對事關(guān)生存權(quán)益的關(guān)注已逐漸由幕后走向幕前。然而，在傳統(tǒng)的環(huán)境治理過程中，地方政府主導已成為我國環(huán)境治理最為明顯的特征。從制度層面來說，公眾在政策制定層面缺乏制度化的參與渠道，公眾聽證機制在某種程度上已淪為“空殼制度”，公共決策的重要環(huán)節(jié)并未體現(xiàn)在現(xiàn)行環(huán)評制度當中；從實踐層面來看，在環(huán)保政策推動時由于各種信息數(shù)據(jù)的傳遞都是采用自上而下的動員方式，數(shù)據(jù)及信息傳遞的滯后性使得公眾往往只能被動接受，難有參與和發(fā)揮作用的空間，同時，政府環(huán)境數(shù)據(jù)信息不透明，也使公眾難以了解到相關(guān)的決策信息，導致公眾對政府的環(huán)保決策透明度與可信度均提出質(zhì)疑。

2.4 技術(shù)困境

著名咨詢公司Gartner在研究報告中指出，數(shù)據(jù)的爆炸是“三維的”、立體的，表現(xiàn)在一是同類型的數(shù)據(jù)量在快速增大，二是數(shù)據(jù)增長的速度在加快，三是新的數(shù)據(jù)來源和新的數(shù)據(jù)種類在不斷增加[4]。首先，海量級的數(shù)據(jù)增長在豐富了政府環(huán)境治理信息資源的同時，也增加了地方政府運用數(shù)據(jù)的難度。一方面，如何將海量級的生態(tài)數(shù)據(jù)進行整理、分析和交叉對比，針對用戶進行智能化提取、迭代分析是新的技術(shù)命題；另一方面，就數(shù)據(jù)最重要屬性而言，不論數(shù)據(jù)的體量如何龐大，只有能給環(huán)境治理帶來價值的數(shù)據(jù)才是地方政府需要著重探索的，如何從海量級的數(shù)據(jù)中挖掘出有效信息，從而形成有價值的環(huán)境決策也是當前面臨的重大挑戰(zhàn)。其次，許多環(huán)境大數(shù)據(jù)來源于物聯(lián)網(wǎng)傳感器、網(wǎng)絡(luò)定位、視頻影像，以及文本、圖片等信息，如何將這些多源異構(gòu)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成合適的格式和類型，并將這些數(shù)據(jù)應用于環(huán)境決策和監(jiān)管，仍需不斷探索[5]。概言之，由于大數(shù)據(jù)的客觀屬性，地方政府構(gòu)建環(huán)境大數(shù)據(jù)和云平臺的相關(guān)技術(shù)還存在許多問題，技術(shù)落地還需“搭梯”。

3 結(jié)束語

大數(shù)據(jù)時代的到來，讓環(huán)境治理面臨機遇與挑戰(zhàn)并存的雙重境遇，但無論如何，大數(shù)據(jù)技術(shù)及其應用都將成為治理現(xiàn)代化進程中的必然趨勢。作為環(huán)境治理的一線主體，地方政府如何利用自身優(yōu)勢，清晰把握時代脈搏，構(gòu)建信息化體系的環(huán)境治理大數(shù)據(jù)系統(tǒng)將是實現(xiàn)環(huán)境愿景轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境績效的關(guān)鍵所在。同時，要實現(xiàn)藍天白云、綠水青山的美好圖景不僅需要地方政府的智慧與勇氣，也需要社會主體的多元參與協(xié)同配合，攜手借力大數(shù)據(jù)技術(shù)，突破重重挑戰(zhàn)，實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

[1] 徐琳.機遇和挑戰(zhàn);大數(shù)據(jù)時代中國國家治理的雙面境遇[J].社會科學家.2015(05)：32-33.

[2] 徐宗本. 大數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理與決策前沿課題 [J].管理世界.2014(11)：22-25

[3] 沈承誠.政府生態(tài)治理能力的影響因素分析[J].社會科學戰(zhàn)線.2011(07)：30-32

[4] 涂子沛.大數(shù)據(jù)——正在到來的數(shù)據(jù)革命[M].桂林：廣西師范大學出版社,2012：55-57.

[5] 程春明.環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)的思考[J].中國環(huán)境保護.2015(06)：53-54.

[責任編校： 張 眾]

The Dilemma of Local Governments’ Environmental Governance from the Perspective of Gig Data

XIA Li，JIANG Yihua

(SchoolofManagement,HubeiUniversityofTechnology,Wuhan430068,China)

As a new strategic resource, big data not only deeply affect the economic and social development, but also reform and reshape the local governments’ environmental governance. The application of big data can help to achieve diversification of the governance, scientific environmental decision-making, high efficiency of environment management, and the accuracy of environmental caution. However, local governments still face challenges in institutional mechanisms, concept, the cooperation mechanism and technology. How local governments deal with big data in this process is a fundamental theoretical and practical issue whether China could really realize ecological modernization in the process of transforming from the middle period of modernization to the later period.

big data; local governments; environmental governance

1003-4684(2016)03-0022-04

D630

A

2016-03-26

湖北省教育廳哲學社會科學研究重大項目(14zd018)

夏莉(1991-)， 女，湖北武漢人，湖北工業(yè)大學碩士研究生，研究方向為公共政策分析

江易華(1976-)，女，湖南邵陽人，管理學博士，湖北工業(yè)大學副教授，研究方向為城鎮(zhèn)化與公共政策分析