姜瀛

(大連理工大學 法律系，遼寧 大連 116025)

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行政執(zhí)法與刑事司法銜接的多維推進

——基于事前、事中與事后的進路展開

姜瀛

(大連理工大學 法律系，遼寧 大連 116025)

行刑銜接存在于對涉嫌犯罪行為作出前置性行政執(zhí)法與后續(xù)性刑事司法制裁的過程中，是從多個維度理順行刑關系來尋求銜接機制的建構。行刑銜接的根本目標在于確保依法對犯罪人追究刑事責任。我國行刑銜接的主要困境在案件移送的實際運行層面，即行政執(zhí)法中有案不移或以罰代刑，行政與刑事對接主體模糊、法律規(guī)范理解上的差異以及行政證據(jù)轉化等方面。理順行刑銜接機制，應當確立以事前為基礎、事中為核心、事后為保障的基本理論維度，在應然層面上應注重改良我國違法犯罪制裁體系中行政處罰與刑事司法并存的二元格局。

行刑銜接；規(guī)范協(xié)調；案件移送；執(zhí)法監(jiān)督

十八屆四中全會審議通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送機制，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫銜接”。可以說，行刑銜接問題已經(jīng)引起高層關注，將相關對策設計推入“實質性階段”是回應政策訴求的必然選擇。事實上，我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實踐工作是由規(guī)范性文件、非正式制度甚至是“土辦法”共同推動的，行刑銜接的理論體系仍處于發(fā)展階段；受制于理論研究的現(xiàn)狀，行刑銜接在實踐中難以形成統(tǒng)一的制度框架。目前，法學界與實務部門均認同行刑銜接問題是困擾我國刑事法治實踐的難題，但現(xiàn)有的研究成果未能達到理想的預期。既未能圍繞行刑銜接問題梳理出層次清晰的理論維度，也未能跳出我國現(xiàn)有的制度局限來剖析行刑銜接困境的根本原因?？梢钥隙?，對于行刑銜接這一現(xiàn)實課題的理論性研究仍有待深入。本文擬從事前、事中與事后三個理論維度回應行刑銜接問題，并從權力配置視角對行刑銜接的困境作批判性檢討。

一、行刑銜接的理論定位

從發(fā)展進程來看，為加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，確保行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件能及時移送至刑事司法機關，國務院各部委、公檢法部門，省市各級地方先后公布了一系列規(guī)范性法律文件，要求在行刑機關之間建立“溝通便捷、信息共享、移送及時、查處有力”的協(xié)作機制。但由于理論層面上缺乏深入的探討，上述規(guī)范文本在指導行刑銜接法律實踐時所發(fā)揮的作用較為有限。

(一)行刑銜接的基本界定

由于行刑銜接是源于我國法律實踐的復雜問題，因關注問題的視角不同，學界對行刑銜接的理解也存在著差異。有學者立足于“刑事中心論”，認為行刑銜接是指刑事司法機關將行政機關在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉罪行為依法吸納到刑事司法程序中的辦案協(xié)作機制[1]。有學者側重程序問題，認為行刑銜接是由于行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的行為，因而在行政執(zhí)法機關和刑事司法機關之間就案件偵辦所形成的程序性事務[2]。有學者以案件移送為重點，將行刑銜接機制界定為如何移送涉嫌犯罪案件的銜接問題，包括行政機關向刑事司法機關的移送以及刑事司法機關向行政機關的反向移送；在保障立法銜接順暢的基礎上，行刑銜接的首要問題是明確銜接工作中的具體操作規(guī)程，并將行政執(zhí)法活動納入檢察監(jiān)督的范疇[3]。

從學理上來看，行刑銜接是指在對犯罪行為作出前置性行政執(zhí)法與后續(xù)性刑事司法制裁的過程中，從多個維度來理順行刑關系并尋求銜接機制建構，以確保對犯罪人依法定罪量刑。因此，行刑銜接是對各種經(jīng)過實踐檢驗證明的有效的、較為固定的制度所作的總結與提煉。毫無疑問，行刑銜接的目標在于確保及時、準確移送涉嫌犯罪案件，行刑銜接的重要內(nèi)容涉及移送涉嫌犯罪案件的法律依據(jù)、管轄權分配、移送程序、時限及法律責任[4]。需要強調的是，行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接的前提是理順行刑關系，對行政不法與刑事不法、行政權與刑事司法權作出理性界分與科學分工是行刑銜接的基礎，行刑銜接絕不僅僅是程序性或工作機制問題。

(二)完善行刑銜接機制的價值目標

雖然行刑銜接是源于法律實踐的問題，但究其根源，行刑銜接與“行刑”權力配置存在著密切聯(lián)系。在“法定犯時代”，建構起行政銜接理論體系是理順行刑關系的重要組成部分。從權力配置關系來看，實踐中行政權與刑事司法權之間必然會出現(xiàn)交叉與混淆，但這種交叉與混淆的程度與一國法治化的程度成反比；行刑關系的界分越模糊、交叉越多，表明一國的法治化水平越低[5]。事實上，行政罰與刑罰的分立并不足以反應行政不法的本質，因為在兼顧質與量的條件下，多數(shù)經(jīng)濟違法行為在質上系行政不法，但因達到量的標準而最終被賦予刑罰的法律效果[6]22。對此，有學者進一步指出，行政違法與刑事違法的關系直接影響到行政犯罪的立法模式與犯罪圈的劃定，厘清行刑關系是建立違法犯罪制裁體系的基本前提[7]80?？梢哉f，行刑銜接中的諸多問題直接關系到行政權與刑事司法權之間的權力配置問題，研討行刑銜接將有助于理順、厘清二者之間的關系，在理論上確立行政權與刑事司法權的界分標準，這將有助于提升一國的法治化水平。

從實踐層面來看，受制于部門利益或有限理性，游走于行政執(zhí)法機關與刑事司法部門之間的法律實踐更為復雜，也更易偏離法治目標，行刑銜接中的制度建構能夠促進行政機關和刑事司法的有效協(xié)作，提升辦案效率，也有助于塑造法治秩序、提升公信力。同時，在刑法修改過程中，原本屬于一般違法的“同質”行為被輕罪化或是微罪化，犯罪圈進一步擴大，行政執(zhí)法的空間被壓縮，行刑銜接的終極目標是推動懲罰權由行政機關向刑事司法機關的移轉，刑事司法權的核心地位逐步確立，這與以審判為中心的司法改革目標是一致的。此外，伴隨著我國勞動教養(yǎng)制度的終結，我國原有的“行政處罰——勞動教養(yǎng)——刑事處罰”的三級違法犯罪制裁體系隨之結束。勞教的廢止為行政處罰與刑事制裁之間的界限與分工提出了新的挑戰(zhàn)，對于行刑銜接問題的研究將有助于完善我國違法犯罪治理體系，力爭使行政處罰與刑事制裁之間實現(xiàn)無縫銜接。

(三)理順行刑銜接機制的理論維度

目前，我國法學界尚未從理論上對行刑銜接進行立體化的多維思考，行刑銜接理論紛爭的焦點或立場集中在行政執(zhí)法與刑事司法案件移送中的職能分工上。有學者指出，應改變中國行政機關與司法機關分離的傳統(tǒng)，建立一個有別于二者、外在于行政機關和司法機關的聯(lián)合機關，全面推動行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的有效實現(xiàn)[8]。與之相對，有學者認為，行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的理論基石是行政獨立和司法獨立的假設，刑事法治中行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法之間的相互獨立、相互協(xié)作是合乎邏輯的結論[9]。

無論是設置獨立的行刑銜接部門，還是保持行刑機關的相對獨立性，從解決現(xiàn)實問題的角度出發(fā)，都難以在整體上回應行刑銜接中的各種問題。應當將行刑銜接的對策設計分為事前、事中和事后三個理論維度，由此對行刑銜接對策設計作更為清晰的梳理。其中，事前是基礎，強調相關法律規(guī)范文本的協(xié)調性銜接；事中是核心，注重案件移送實踐具體環(huán)節(jié)的準確把握；事后是保障，主張通過備案、監(jiān)督與問責來保證行刑銜接的順利進行。

二、行刑銜接之事前維度：規(guī)范協(xié)調性

(一)事前銜接所面臨的主要問題

首先，行刑“兩法”規(guī)范條文上的差異引發(fā)了立法層面上的行刑銜接問題。在1997年刑法修訂之后，原有的附屬刑法全部被吸收到刑法典之中，但隨著刑事法治實踐的逐步深入，這一立法模式的局限性也逐漸暴露出來。因為行政犯不是存在于附屬刑法之中，而是直接規(guī)定在刑法典之中，行政法規(guī)范與刑法規(guī)范在制定時間上存在差異，法律變動過程也必然不同步。事實上，一些關鍵的概念或法律術語在行政規(guī)范與刑法規(guī)范中的表述可能不一致，條文對應上的不準確，內(nèi)涵與外延也可能存在差別，入罪標準模糊甚至是缺乏明確的界分標準，進而導致法律理解“偏差”。

其次，行政執(zhí)法與刑事司法是兩個不同的系統(tǒng)，行政執(zhí)法人員對某一行為是否構成犯罪進行判斷需要依據(jù)刑法及司法解釋的相關規(guī)定，但很難像專業(yè)司法機關工作人員那樣清晰地掌握罪與非罪、此罪與彼罪的標準。在行政執(zhí)法機關向刑事司法機關移送案件的過程中，執(zhí)法人員容易以刑法學專業(yè)知識理解錯誤為借口，導致行政執(zhí)法人員有案不移甚至是放縱犯罪。同時，我國立法定性加定量的定罪模式?jīng)Q定了刑事責任的追究首先要考察“數(shù)額”或“情節(jié)”等定量因素，而處于優(yōu)先地位的行政機關也容易對罪量要素產(chǎn)生認知錯誤或是可以從罪量上“做文章”。

(二)以規(guī)范協(xié)調性確定行刑銜接的事前維度

建構行刑銜接體系的前提是確保作為行不法評價基礎的“兩法”規(guī)范具有一致性，避免行刑銜接實踐中對法律規(guī)范本身有不同的理解，因此，注重事前的協(xié)調性銜接首先要克服在“兩法”規(guī)范上的“偏差”。

一方面，應當明確照應刑法分則條文“空白罪狀”的行政規(guī)范條文，并確保對“空白罪狀”和與之相對應的行政規(guī)范條文作出相同的理解。事實上，刑法中的空白罪狀需要援引行政規(guī)范中的相關規(guī)定才能適用，但由于行政立法自身的缺陷或疏忽，與“空白罪狀”相對應的行政規(guī)范可能存在不明確之處，或是援引行政規(guī)范時可能在具體內(nèi)容理解上存在多個不確定性的解讀。因此，事前維度的行刑銜接要求確保行刑“兩法”在法律條文對應上的明確性以及條文解讀上的一致性。

另一方面，事前維度的行刑銜接需要加強行政執(zhí)法人員的刑法知識培訓，可以以“聯(lián)誼會”“學習班”等方式來提升執(zhí)法機關的刑法專業(yè)能力；對于犯罪構成要件或立案標準的理解不一致的，行政機關應當服從偵查機關的決定，但重大案件或爭議問題可通過專家論證來綜合把握。此外，在確保條文一致性的基礎上，還應當通過司法解釋還厘清行刑界限并明確相關罪行的入罪標準。由于我國某些刑法條文中沒有明確規(guī)定數(shù)額、情節(jié)等入罪標準(如偽造國家機關印章罪)，司法實踐中也沒有相關司法解釋，且相關行政規(guī)范與刑法中的條文表述完全一致，這一難題需要通過行刑界限的厘定與入罪標準的明確來解決。

三、行刑銜接的事中維度：案件移送的機制保障

(一)事中行刑銜接所要回應的問題

事中行刑銜接是行刑銜接的核心環(huán)節(jié)，我國行刑銜接的主要問題集中體現(xiàn)在行政執(zhí)法機關向刑事司法機關移送案件的實際運行層面。其中，行政執(zhí)法機關“有案不移、以罰代刑”是制約行刑銜接的關鍵性問題。實踐中，往往是行政機關查處涉嫌犯罪案件數(shù)多，但實際移送涉嫌犯罪案件少，或者是檢察機關建議移送案件多，行政機關主動移送案件少。同時，一些行政執(zhí)法機關即使移送案件也往往遮遮掩掩，“簡化”犯罪事實、“弱化”危害結果，害怕自己監(jiān)管領域內(nèi)出現(xiàn)重大案件，影響工作政績，因此真實的案情常常“打折扣”，存在移送案件不夠徹底的現(xiàn)象。

當然，涉嫌犯罪案件移送過程中銜接主體的模糊也是一個現(xiàn)實的問題。目前，各地的行政機關與刑事偵查部門通常都沒有設立專門的案件移送機構。在涉嫌犯罪案件移送過程中，行政機關對刑事司法管轄中的職能分配以及具體的案件接收機構不一定十分清楚，對偵查機關的分工也不是十分明確，在證據(jù)轉化主體、轉化方式、轉化結果等問題上，實踐中的做法仍存在分歧，接收案件移送的公安、檢察機關也存在類似情況?？梢哉f，案件移送銜接主體的模糊在一定程度上會引發(fā)“扯皮”現(xiàn)象，降低行刑銜接過程中的辦案效率。

(二)完善事中行刑銜接案件移送的關鍵環(huán)節(jié)

首先，事中行刑銜接應明確實施案件移送工作的相關主體，考慮設置專門機構或專門人員。同時，應明確行政機關移送案件后公安機關決定立案的期限以及公安機關建議行政機關移送案件后行政機關的決定期限。此外，在行政機關拒不移送案件時，公安機關和檢察機關可提前介入調查，向前延伸進行刑事立案工作。若案件移送后，經(jīng)立案機關或公訴機關審查認為案件僅屬于行政違法，司法機關應及時移回行政執(zhí)法機關，并作書面說明。

其次，由于行政證據(jù)與刑事證據(jù)在合法性、關聯(lián)性與證明力的要求上存在明顯差別，刑事司法中運用行政證據(jù)應注重證據(jù)轉化規(guī)則。同時，對于行政機關移交證據(jù)不全面時，刑事司法機關可以明確提供證據(jù)目錄，并要求行政機關及時移送。當然，刑事司法機關應當擺脫對行政機關調查取證的工作依賴，提升自身的專業(yè)能力，在行政機關的懈怠或不作為時，可以及時介入案件，并防止證據(jù)滅失。

最后，需要指出的是，在行刑銜接實踐中，信息共享平臺建設一直是較為薄弱的環(huán)節(jié)，信息共享平臺建設不規(guī)范、不普及，運用也尚不充分。行刑銜接的基本保障是使行政機關的執(zhí)法信息、公安機關的立案信息、檢察機關的后續(xù)處理情況都處于一個公開的狀態(tài)，使各機關之間能夠信息共享，并建立適用于各機關的網(wǎng)上信息共享與銜接機制。

四、行刑銜接的事后維度：對行政執(zhí)法權的監(jiān)督

(一)事后監(jiān)督中的重點對象

行刑銜接工作的運行效果不理想，“以罰代刑、有罪不究、行政出罪”等問題本質上是我國長期以來“行政權膨脹”的結果，暴露出行政執(zhí)法中職能錯位甚至引發(fā)腐敗問題[10]22。而從問題本質來看，行政機關與司法機關之間的利益爭奪成為制約行刑銜接的核心問題，一些案件遲遲得不到移送與我國“罰沒款按比例返還”潛規(guī)則的不當驅動有密切關系[11]?？梢哉f，行刑銜接事后監(jiān)督的重點正是在于對執(zhí)法人員、執(zhí)法機關權力濫用或瀆職行為的監(jiān)督與問責。

客觀來看，我國刑法中的“立法定性+定量”的定罪模式將犯罪門檻(罪量)之下的“同質”行為交由行政處罰來規(guī)制，行政機關對于同質的行政違法行為依法具有管轄權，法律實踐中的辦案習慣導致行政執(zhí)法前置化與刑事司法滯后性；“同質”違法行為是否符合犯罪構成要件、是否達到相應的立案標準，首先是由行政機關來判定的，因此，行政機關在我國的違法犯罪制裁體系中掌握著“主動權”。同時，對于行政執(zhí)法機關是否享有出罪權問題，行政執(zhí)法實踐中也存在誤讀甚至是錯用。事實上，對于執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的行為，除了刑法條文中有明確規(guī)定之外(如逃稅罪)，行政機關在執(zhí)法過程不享有直接的出罪權。但實踐中一些行政機關錯誤地認為其享有出罪權，或是以之為借口對涉嫌犯罪的行為直接作出行政處罰，進而排斥刑事司法的介入。可以說，這種根深蒂固的“行政權膨脹”理念也是導致行刑銜接困境的重要原因?？梢钥隙ǎ行蹄暯又械氖潞蟊O(jiān)督機制正是要約束行政權膨脹、行政執(zhí)法權濫用等現(xiàn)實問題。

(二)行刑銜接事后監(jiān)督的嚴格立場

對于行政執(zhí)法中的權力濫用問題，事后維度行刑銜接的重點在于約束監(jiān)督制度，包括備案審查機制與問責懲處機制。一方面，對于涉嫌犯罪而未移送刑事司法的違法行為，行政機關應記錄在案，并說明原因。這有助于在后續(xù)監(jiān)察過程中及時發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關有案不移或公安機關應依法立案而不立案的情況，有助于事后展開調查并依法處理。另一方面，監(jiān)察機關與職務犯罪偵查部門在依法實施監(jiān)督檢察中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關有案不移、公安機關應當立案而不立案，應當將能證明違紀違法的材料移送監(jiān)察機關，依法問責；涉嫌犯罪需追究刑事責任的，應及時予以立案。

事實上，對于行政執(zhí)法機關“以罰代刑”問題，立法者早已有所顧忌，我國《刑法》第四百零一條已經(jīng)明確規(guī)定了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，專門用以規(guī)制行政執(zhí)法過程中的“以罰代刑”行為。只是在刑事司法實踐中，職務犯罪偵查部門對于行政執(zhí)法中的“以罰代刑”行為采取了較為寬緩的刑事政策，往往將重點放在考察執(zhí)法人員是否有收受賄賂的行為，在無法證明存在賄賂犯罪的情況下，直接適用這一罪名的案件時極少的。因此，在處理行政執(zhí)法“以罰代刑”問題時，如果執(zhí)法人員“以罰代刑”所引發(fā)的嚴重后果已經(jīng)達到相關追訴標準時，應當依照我國《刑法》第四百零一條“徇私舞弊不移交刑事案件罪”追究其刑事責任，以此確立刑事政策上的嚴格立場，并確保刑法介入到行政執(zhí)法監(jiān)管中，通過刑罰機制的威懾作用推動實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的良性銜接。

五、余論：對于克服行刑銜接的制度困境的片斷思考

整體來看，行刑銜接機制主要分為規(guī)范層面實體法銜接與司法過程中程序層面的案件移送、證據(jù)轉化等內(nèi)容的銜接。依法將行政執(zhí)法中的涉罪行為納入刑事司法的過程中，在法律依據(jù)、管轄范圍、實施主體、移送程序、證據(jù)轉化、法律監(jiān)督等諸多方面都存在行刑銜接的問題。然而需要明確的是，立足于實然維度能夠就現(xiàn)有行刑銜接實踐中的相關問題提出可行對策，但在實然層面上還應當注重根本出路的探求。

由于行刑銜接是根植于我國犯罪制裁體系的復雜問題，與我國特有的權力配置結構、定罪模式、刑法立法模式等問題相聯(lián)系，理順并建構行刑銜接機制的基本前提是考查我國行刑銜接存在的現(xiàn)實問題，與此同時，我們還應當深入剖析誘發(fā)問題的制度原因。以行刑銜接為切入點能夠準確把握制約我國行刑銜接的原因及現(xiàn)有的制度局限。反之，透過我國行刑權力配置進行對策探究才能根本解決行刑銜接的現(xiàn)實問題。

從刑事系統(tǒng)的整體視角來看，我國犯罪治理體系分化為行政處罰與刑事司法，行刑銜接問題根源于行政權與刑事司法權的界限模糊與分工混亂。刑法“但書條款”決定了“同質”違法行為依法由行政機關進行管轄，依法享有前置性的處罰權，在行刑銜接中處于“先手”位置；相關違法行為是否達到相應的罪量標準，首先是由行政機關判定的，由此造成行政權膨脹、刑法干預滯后、刑事司法權被行政權所架空的窘境，行刑銜接中混亂局面也正源于此。法治國家的完美理想體現(xiàn)在國家生活相對普遍的司法性，所有嚴重的懲罰行為(包括治安案件中的行政處罰行為等)都盡可能由類似司法的途徑解決，公開的司法裁判必然優(yōu)于行政權(處罰)的運行。從長遠來看，克服行刑銜接的根本出路在于深化犯罪概念，將“同質的一般違法行為”納入到刑事司法框架，確立“立法定性、司法定量”的定罪模式；同時，借鑒犯罪分層理論并引入微罪，推動罰金刑的主刑化與獨立適用，最終建構“大刑法”格局。

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(責任編輯：袁宏山)

On the Improvement Approach of Cohesion between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice—Based on the pre, in, and post Approach

JIANG Ying

(Faculty of Law, Dalian University of Technology, Dalian 116025, China)

Cohesion between administrative and criminal justice exists in the execution process of the pre-made law enforcement and follow-up criminal justice sanctions. And the main problem lies in the convergence of the execution of the transfer of cases the actual operation level, namely in the case of law enforcement or penalty on behalf of inalienable criminal, administrative and criminal docking subject blur differences and administrative evidence into legal norms in understanding aspects. The dimension of the relationship and seek to streamline the execution Construction convergence mechanisms, the fundamental goal is to ensure that the perpetrators be held criminally responsible according to the law, therefore, should be established the basic theory of dimension on the basis of advance, in-matter as the core, after as the security, and focus on the improvement of the level it ought to criminal sanctions, administrative penalties and criminal justice co-existence of binary pattern system.

cohesion between administrative and criminal justice; specification coordination; transfer cases; administrative enforcement supervision

2016-02-23

國家社會科學基金一般項目“我國刑事司法對刑法基本原則的挑戰(zhàn)和應對”(11BFX130)

姜瀛(1984—)，男，遼寧鞍山人，大連理工大學法律系講師，法學博士，研究方向為刑法學、刑事政策學。

D924

A

1008—4444(2016)03—0097—05