摘要：征用土地是各個國家和地區(qū)滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等客觀需求的重要舉措，但是在土地征用過程中政府和個人面臨許多問題，其中最重要的就是土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍的確定。文章介紹了幾個發(fā)達(dá)國家在這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于相關(guān)部門順利開展工作有指導(dǎo)作用，對于進(jìn)一步完善我國土地征用制度具有重要意義。

關(guān)鍵詞：土地征用；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)償范圍；發(fā)達(dá)國家；土地征用制度 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：F301 文章編號：1009-2374（2015）35-0191-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.35.094

1 概述

隨著工業(yè)化、城市化步伐的加快，征用農(nóng)村土地、城市舊房拆遷成為城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的客觀要求。近年來，土地征用問題引發(fā)的社會矛盾日益突出，制度不完善、補(bǔ)償安置不得當(dāng)是許多問題的根源。相比較而言，發(fā)達(dá)國家的土地征用制度比較完善，土地征用補(bǔ)償問題能很好地解決。本文介紹部分發(fā)達(dá)國家的土地征用補(bǔ)償實(shí)踐，對我國完善土地征用補(bǔ)償制度有重要意義。

2 部分發(fā)達(dá)國家的土地征用補(bǔ)償制度

2.1 美國

美國實(shí)行的是土地私有制，大部分比例的土地為私人所有，如農(nóng)村的耕地屬于家庭農(nóng)場，政府擁有的絕大部分是非耕地，如沼澤、森林、草地等。美國法律規(guī)定政府若使用土地必須進(jìn)行購買或租賃，即使是聯(lián)邦政府也不例外，聯(lián)邦政府不能隨意處置地方政府的土地，如若使用必須通過購買、租賃、交換等途徑取得。美國憲法對行使土地征用權(quán)的相關(guān)規(guī)定較為嚴(yán)格，政府或組織必須是為了公共目的，而且對土地所有者進(jìn)行公正合理的補(bǔ)償，也就是說要對土地所有者補(bǔ)償公平的市場價格，包括土地的現(xiàn)有價值和土地將來獲利的折扣價格。美國征地補(bǔ)償價格的計算方式比較科學(xué)，一般依照土地被征用前的市場價格進(jìn)行計算，制定補(bǔ)償方案時要努力保障土地所有者的利益，對被征地的現(xiàn)有價值和可預(yù)測的未來價值都要計算在內(nèi)。另外，補(bǔ)償涉及的范圍比較寬泛，補(bǔ)償對象不只是土地所有者，還包括相鄰?fù)恋氐乃姓呋蚪?jīng)營者，對因征地給他們造成的損失也要計算在補(bǔ)償之內(nèi)。而且，征地價格最終是由雙方確定的，土地所有者對價格不滿意可以繼續(xù)提出要求，政府或組織認(rèn)為補(bǔ)償金額過多也可要求法院進(jìn)行裁決，總之，為了維護(hù)雙方利益，二者都可以通過法律程序提出自己的要求。

2.2 日本

日本實(shí)行的也是土地私有制，私人占有65%的土地，剩余35%為公有地，并且這部分土地多為森林和荒野。日本的相關(guān)土地征用法律法規(guī)明確規(guī)定，政府要運(yùn)用土地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事業(yè)就可以征用土地，例如道路建設(shè)、堤防建設(shè)、港灣建設(shè)等。土地征地補(bǔ)償金的來源是租稅以及這些公共事業(yè)獲得的利用費(fèi)。日本土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)為：（1）土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：以征用時的市場價格為標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)用是征用時的土地市場交易價格與確定征地至實(shí)際征地之間的物價指數(shù)變化的乘積；（2）對殘余地的補(bǔ)償費(fèi)用包括由于征地減少的價值和改建、擴(kuò)建、新建、修繕等對殘余地進(jìn)行處置的費(fèi)用，而且土地所有者還可以要求政府將殘余地也一起進(jìn)行征用；（3）地上物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以同種物件的交易價格為參考；（4）遷移補(bǔ)償，即因征地而必須遷移所花費(fèi)的必要費(fèi)用，如建筑物、設(shè)備、樹木等的搬遷費(fèi)用以及因搬遷產(chǎn)生的其他費(fèi)用；（5）收益損失補(bǔ)償，如因土地被征用導(dǎo)致漁民、牧民、林場主不得不暫停營業(yè)或縮小規(guī)模，土地征用者要補(bǔ)償這部分損失；（6）其他損失補(bǔ)償，如誤工費(fèi)、租房費(fèi)用、搬遷花費(fèi)以及公共事業(yè)完成后產(chǎn)生的噪音、空氣污染、水污染等損害的補(bǔ)償。另外，法律規(guī)定對依靠土地工作的雇傭者也要進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償他們因失業(yè)產(chǎn)生的損失。因此，日本土地征用補(bǔ)償制度的范圍包含土地所有者及相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)和生活損失。

2.3 德國

德國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從初期全額補(bǔ)償變?yōu)檫m當(dāng)補(bǔ)償，再到當(dāng)前的公平補(bǔ)償，其補(bǔ)償內(nèi)容主要有：（1）實(shí)體損失的補(bǔ)償，即依據(jù)征地申請被裁定當(dāng)日的市場價值為依據(jù)補(bǔ)償土地及地上標(biāo)的物的損失；（2）其他損失補(bǔ)償，包括營業(yè)損失補(bǔ)償、殘余地價值減少補(bǔ)償、搬遷費(fèi)用以及房屋閑置費(fèi)等各種附帶損失的補(bǔ)償。另外，如果征地計劃確定與實(shí)際征地期間的土地價格上漲的話，上漲部分的收入劃為國家所有，這個規(guī)定就是“漲價歸公”，此規(guī)定可以預(yù)防土地投機(jī)分子獲取暴利。如果土地所有者及其他相關(guān)人員對補(bǔ)償費(fèi)用有不滿意的地方，可以向轄區(qū)內(nèi)專門的土地法院提起訴訟，維護(hù)自身合法權(quán)益。在征地補(bǔ)償款支付上，由征收受益人直接支付給被征收人，并且支付行為和補(bǔ)償金額必須在征地決議生效起始日開始的一個月內(nèi)發(fā)生并完成，若超出這個期限那么征地決議就會失效。此外，德國的土地征用補(bǔ)償形式不局限于貨幣補(bǔ)償，還可以用代償?shù)?、代償?quán)利地進(jìn)行補(bǔ)償。

2.4 加拿大

加拿大的憲法對財產(chǎn)征收補(bǔ)償并未做出規(guī)定，但各省立法幾乎都規(guī)定了征收補(bǔ)償。加拿大征地補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容有：（1）與其他國家相同，依據(jù)土地的市場價格對被征地者進(jìn)行補(bǔ)償；（2）損害賠償，主要對象是由于征地造成相鄰?fù)恋貎r值減少的非征地，還包括給土地所有者造成的營業(yè)損失等；（3）擾亂損害賠償，主要是指因征地造成的遷徙費(fèi)用以及遷徙過程的其他損失；（4）因土地被征用，土地所有者需要重新安置，在此過程中因特殊困難而受到的損失。土地征收補(bǔ)償金額一般是由專門的土地評估人員來確定。

許多國家制定的土地征用補(bǔ)償制度都或多或少受美國的影響，最明顯的當(dāng)屬日本。與美國相似，日本的土地補(bǔ)償也是以被征用財產(chǎn)的正常市場交易價格為標(biāo)準(zhǔn)，并按照簽訂合同的價格計算。不同的是，它對征地后土地價格變動的差額不再計算在內(nèi)。日本的土地征收補(bǔ)償涵蓋的范圍非常廣，被征收土地本身、因土地被征收減少的收益以及地上物和因征收導(dǎo)致的其他費(fèi)用都包括在內(nèi)，可謂非常全面。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是較為合理的市場價值標(biāo)準(zhǔn)，以確定征收時市場價為準(zhǔn)，并考慮實(shí)際征收時的物價變動，但土地被征收后以及土地上的預(yù)期可得利益并沒有計算在內(nèi)，這一點(diǎn)與美國相比，顯得略微不足。德國的補(bǔ)償原則與美、日不同。德國法律明確規(guī)定：“只有符合社會公共利益時，方可準(zhǔn)許征收財產(chǎn)?！迸c美、日所確定的公正補(bǔ)償不同，德國的征地補(bǔ)償額的確定是為了在公共利益與土地所有者的利益之間確定一個公平合理的標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“適當(dāng)補(bǔ)償”。在加拿大，要根據(jù)土地的最優(yōu)利用確定土地的補(bǔ)償價格。這種“最優(yōu)利用”是指土地的補(bǔ)償范圍要包括土地在將來的價值增值。但由于土地開發(fā)而產(chǎn)生的價值增值是因?yàn)樯鐣?、?jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的自然增值，不應(yīng)該由土地所有人獨(dú)享，多數(shù)情況下這種價值增值不在補(bǔ)償范圍內(nèi)。

3 啟示

發(fā)達(dá)國家的土地補(bǔ)償制度比較完善，擁有豐富的補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，對我國進(jìn)一步深化征用土地改革有重要意義，有以下四點(diǎn)啟示：

（1）按照市場價格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。遵循土地最優(yōu)利用原則，依據(jù)當(dāng)前的土地市場價格，并將土地的未來價值考慮在內(nèi)，由專職土地評估師對被征用地進(jìn)行估價，決定最終補(bǔ)償費(fèi)用，包含土地補(bǔ)償金、安置補(bǔ)助費(fèi)、建筑物損害費(fèi)、經(jīng)營損失費(fèi)等各種補(bǔ)償項目的金額，平衡各方利益，體現(xiàn)充分合理的補(bǔ)償原則和精神。

（2）必須擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍?，F(xiàn)階段，我國綜合國力不斷增強(qiáng)，公有制實(shí)現(xiàn)形式多樣化，我們要同發(fā)達(dá)國家一樣逐步實(shí)現(xiàn)完全補(bǔ)償原則，對土地所有者的補(bǔ)償從征地引起的直接損失擴(kuò)大至間接損失，增加補(bǔ)償項目，如相鄰地?fù)p失費(fèi)、殘留地?fù)p失費(fèi)、營業(yè)損失費(fèi)等其他附帶性損失。這既保障了被征用者的權(quán)益，也促使征用者高效利用土地。

（3）提高征地補(bǔ)償?shù)耐该鞫取姆傻母叨韧晟仆恋卣饔醚a(bǔ)償程序，使土地征用的相關(guān)主體都參與到征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)，維護(hù)自己的合法權(quán)益，尤其是保障被征地的農(nóng)民可以了解實(shí)情、參與決策、監(jiān)督監(jiān)管、有話語權(quán)，改變農(nóng)民面臨的被動局面。

（4）設(shè)立專職部門或機(jī)構(gòu)處理征地糾紛，如征地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專職人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)?，F(xiàn)有制度規(guī)定由政府調(diào)節(jié)和裁決，違反了市場主體平等原則，難以保證公平合理地解決糾紛。我們應(yīng)創(chuàng)造性地引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的成功做法，對土地征用糾紛處理提供法律支持，設(shè)置專門的仲裁機(jī)構(gòu)對各權(quán)利主體之間的爭議進(jìn)行裁決。

我國目前的土地征收制度還具有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，隨著市場經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，政治文明和法治社會的建設(shè)，現(xiàn)有的土地征收制度在保障被征地農(nóng)民的權(quán)益方面存在諸多不完善之處，需要在立足國情、省情的基礎(chǔ)上，綜合吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家的文明做法，提出適合本土的合理的土地征收法制體系，完善土地利用規(guī)劃和管理制度，合理利用土地資源。

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作者簡介：周海霞（1981-），內(nèi)蒙古包頭人，供職于包頭市征用土地事務(wù)中心，研究方向：土地管理。

（責(zé)任編輯：王 波）