高軍波，喬偉峰，劉彥隨，陳昆侖

(1.中國科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京　100101；2.信陽師范學(xué)院　城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，河南　信陽　464000；

3.南京師范大學(xué)　地理科學(xué)學(xué)院,江蘇　南京　210046；4.湖北大學(xué)　資源環(huán)境學(xué)院，湖北　武漢　430062)

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超越困境：轉(zhuǎn)型期中國城市鄰避設(shè)施供給模式重構(gòu)——基于番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址反思

高軍波1,2，喬偉峰3，劉彥隨1，陳昆侖4

(1.中國科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京100101；2.信陽師范學(xué)院城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，河南信陽464000；

3.南京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院,江蘇南京210046；4.湖北大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖北武漢430062)

摘要：伴隨著城市發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國邁入了“鄰避時(shí)代”，鄰避效應(yīng)及鄰避沖突致使鄰避設(shè)施建設(shè)進(jìn)入困境，阻滯城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活服務(wù)需求的滿足。基于廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址案例解析，發(fā)現(xiàn)鄰避困境本質(zhì)源于政府、市場、社會(huì)三方內(nèi)部及其之間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，唯有基于差異化功能定位的利益協(xié)商才是解決鄰避沖突的根本路徑，通過確立鄰避設(shè)施建設(shè)以增進(jìn)公共服務(wù)為目標(biāo)，組建政府主導(dǎo)、多元參與、共同治理的主體網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建嵌入式網(wǎng)絡(luò)化的供給機(jī)制，重構(gòu)出轉(zhuǎn)型期鄰避設(shè)施建設(shè)的政府-市場-社會(huì)多元協(xié)同治理模式，給政府、社會(huì)、市場搭建一個(gè)開敞、互動(dòng)、協(xié)商的載體和平臺(tái)，引導(dǎo)不同主體的訴求表達(dá)、利益協(xié)商和服務(wù)治理，以超越轉(zhuǎn)型期城市鄰避設(shè)施建設(shè)困境，實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施有效供給。

關(guān)鍵詞：鄰避困境；鄰避設(shè)施；供給模式；重構(gòu)；廣州番禺

一、引言

隨著城市化進(jìn)程加快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，中國邁入了“鄰避時(shí)代”：一方面城市發(fā)展、居民生活對(duì)污水處理廠、垃圾焚燒廠等鄰避設(shè)施需求比以往任何時(shí)候更多；另一方面，全媒體時(shí)代到來及公民社會(huì)的崛起，使公眾具備更豐富的知識(shí)、便捷途徑，以更有力量的形式抵制鄰避設(shè)施的建設(shè)；形成了鄰避設(shè)施建設(shè)—民意抵制—相互博弈—事件升級(jí)—政府妥協(xié)—項(xiàng)目延期遷建或停止的演進(jìn)模式，導(dǎo)致鄰避設(shè)施建設(shè)進(jìn)入“困境”。如何突破鄰避困境，以適應(yīng)城市發(fā)展需要和居民生活的公共服務(wù)需求，是政府部門及科學(xué)研究面臨的實(shí)際問題。

鄰避設(shè)施是指具有負(fù)外部效應(yīng)的公共設(shè)施(如垃圾中轉(zhuǎn)站、污水處理廠、垃圾焚燒場等)。鄰避設(shè)施雖為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和居民日常生活服務(wù)提供了重要的物質(zhì)保障，但因其效用為廣大區(qū)域公眾所共享，負(fù)外部效應(yīng)卻僅由設(shè)施所在地居民所承受，從而遭到臨近居民的反對(duì)和抵制，由此產(chǎn)生了“鄰避效應(yīng)”[1]。美國于20世紀(jì)80年代進(jìn)入“鄰避時(shí)代”，直接原因也是公眾對(duì)建設(shè)厭惡型基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)烈反對(duì)[2]。在解決方案上，希利(Healey) 基于規(guī)劃理論視角在1997年提出“協(xié)作規(guī)劃”，以規(guī)劃為工具實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、環(huán)境可持續(xù)以及創(chuàng)造城市的經(jīng)濟(jì)效益[3]。安塞爾和加什(Ansell and Gash)強(qiáng)調(diào)通過合理的制度安排與程序設(shè)計(jì)構(gòu)建良性互動(dòng)的框架，認(rèn)為鄰避設(shè)施規(guī)劃順利實(shí)現(xiàn)有賴地方政府與公眾之間良性互動(dòng)[4]；在實(shí)踐上需要健全有效的公眾參與制度，構(gòu)建以志愿和競爭程序?yàn)橹?、以補(bǔ)償措施為輔的鄰避設(shè)施建設(shè)方式[5-7]。

始于1978年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制多重轉(zhuǎn)型，改變了中國鄰避設(shè)施建設(shè)的主體結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，政府、市場和社會(huì)作為獨(dú)立利益主體參與其供給過程，驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型期城市鄰避設(shè)施供給模式根本演變[8]。目前，鄰避主義已隨城市發(fā)展成為我國廣受關(guān)注的新型社會(huì)現(xiàn)象[9]。現(xiàn)有研究以事件追蹤的形式探討了垃圾焚燒發(fā)電廠、磁懸浮工程等鄰避設(shè)施建設(shè)及其鄰避現(xiàn)象[10-11]，其中以垃圾焚燒發(fā)電廠為主。國內(nèi)研究表明鄰避主義產(chǎn)生并非僅僅出自私心理，還源于對(duì)房產(chǎn)價(jià)值、個(gè)人安全及社區(qū)寧適性受到威脅的擔(dān)憂，其成因可概括為心理因素、經(jīng)濟(jì)因素、信任危機(jī)、公平公正問題四個(gè)主要方面，但公眾最不能接受的是政府對(duì)公眾意愿的漠視，致使知情權(quán)、參與權(quán)得不到保證[12-13]。中產(chǎn)階級(jí)是抵制鄰避設(shè)施主要力量，態(tài)度堅(jiān)決地維護(hù)自我價(jià)值和自身權(quán)益[9]。在解決方案上，制度環(huán)境與政策措施被認(rèn)為是理解鄰避困境的核心，以工程技術(shù)手段減少負(fù)外部性并不行之有效，寄希望公眾自愿犧牲利益的設(shè)想在利益多元化背景下也很難實(shí)現(xiàn)[11,14-15]。城市規(guī)劃領(lǐng)域健全的制度環(huán)境，以及政府與公眾良性互動(dòng)是緩解公眾鄰避情節(jié)的最直接和最有效的方式，地方政府避免規(guī)劃決策中的絕對(duì)權(quán)力，公眾也需學(xué)習(xí)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，同時(shí)輔助經(jīng)濟(jì)上合理回饋和補(bǔ)償機(jī)制[16-18]。總體上看，在一個(gè)社會(huì)參與日益發(fā)達(dá)的時(shí)代、一個(gè)利益多元化的時(shí)代，中國的鄰避運(yùn)動(dòng)還將繼續(xù)，探索有效途徑，緩解或消除鄰避沖突，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和公共福利是現(xiàn)有研究的共識(shí)。

綜上，國內(nèi)現(xiàn)有鄰避沖突追蹤集中于政府、公眾以及二者矛盾關(guān)系研究，對(duì)轉(zhuǎn)型期背景下城市治理模式變革及企業(yè)與政府或公眾乃至三者間系統(tǒng)邏輯關(guān)系關(guān)注不足，以致鄰避沖突的整體解決機(jī)制研究仍非常缺乏，不能為地方政府的“鄰避無意識(shí)狀態(tài)”[19]提供理論闡釋和現(xiàn)實(shí)建議。因此，基于中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制綜合變革背景，文章以番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址為例，緊扣鄰避設(shè)施公共物品特性，從城市治理模式變革及鄰避設(shè)施供給主體及運(yùn)行機(jī)制環(huán)節(jié)剖析鄰避設(shè)施供給特征及失敗機(jī)理，并系統(tǒng)重構(gòu)轉(zhuǎn)型中國城市鄰避設(shè)施供給模式，以期為鄰避困境探索超越路徑。

二、番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址特征及失敗機(jī)理

(一)番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址區(qū)位及事件過程

番禺地處珠江三角洲腹地，位于穗港澳“小三角”的中心位置，水陸交通便利，是廣州“南拓”軸的城市發(fā)展副中心；2000年來，番禺房地產(chǎn)和旅游業(yè)發(fā)展迅速，境內(nèi)既有由華南新城、碧桂園等時(shí)尚商住樓盤構(gòu)成享譽(yù)全國的“廣州華南板塊”，也是廣州最大的中產(chǎn)階級(jí)居住區(qū)；又有長隆旅游度假區(qū)、蓮花山、寶墨園等國家級(jí)旅游景區(qū)。番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址擬定于大石鎮(zhèn)會(huì)江村，位于番禺區(qū)大石鎮(zhèn)西北角，現(xiàn)狀是一個(gè)簡易垃圾填埋場(圖1a)，占地200畝，三面環(huán)山。一條約6m寬的村道從垃圾處理場前通過，連接會(huì)江和謝村。垃圾處理場已于2007年停止使用，現(xiàn)仍有大量未有處理的固體垃圾和廢液，雜草蔓生。垃圾處理場周邊300m沒有居民區(qū)，但有幾座簡易工棚散落在垃圾處理場的西面和南面，從事作坊加工；在北邊和南邊500m處的村道兩旁，有成片的加工企業(yè)和倉儲(chǔ)分布。1000m之外，布局著諸多的學(xué)校、養(yǎng)老院、居住區(qū)及旅游景點(diǎn)，其中尤其以高檔樓盤居多，周邊居民高度關(guān)注且強(qiáng)烈反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠選址(圖1b)。

圖1　垃圾焚燒發(fā)電廠選址區(qū)位

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址事件起源于2000年番禺市政園林局組織編制《番禺區(qū)生活垃圾處理系統(tǒng)規(guī)劃》，該規(guī)劃于2001年通過專家評(píng)審，并在2002年番禺人大常委會(huì)審批通過。2003年，番禺區(qū)規(guī)劃局編制了《廣州市番禺區(qū)凌邊生活垃圾綜合處理廠項(xiàng)目建議書》，選址石基鎮(zhèn)凌邊眉山，著手生活垃圾綜合處理廠的籌建，但遭到當(dāng)?shù)鼐用窈蛷V州市規(guī)劃局的反對(duì)，理由是選址靠近大學(xué)城二期工程，不予頒發(fā)用地許可證。垃圾焚燒發(fā)電廠在2006年重新選址于番禺大石會(huì)江，獲得廣州市規(guī)劃局批準(zhǔn)，并于2008年8月通過選址用地調(diào)整。2009年9月，廣州市政府發(fā)布《關(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目工程建設(shè)的通告》，大多數(shù)周邊居民第一次得知垃圾焚燒發(fā)電廠的即將坐落于居住區(qū)周邊，質(zhì)疑政府公共決策機(jī)制和選址的合理性。隨著社會(huì)關(guān)注度增加，政府態(tài)度發(fā)生松動(dòng)，并與居民展開互動(dòng)，隨后宣布項(xiàng)目選址將重新論證，并開展全區(qū)垃圾處理大討論，探索更加科學(xué)、環(huán)保的垃圾處理方式。12月20日，番禺區(qū)宣布番禺大石會(huì)江垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目因在環(huán)評(píng)階段受到大多數(shù)人的反對(duì)而停止，相關(guān)項(xiàng)目合同同時(shí)廢止。

(二)番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址的相關(guān)利益主體及其角色-態(tài)度

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的利益相關(guān)者可以分為直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者兩個(gè)層次，其中直接利益相關(guān)者主要包括地方政府、附近樓盤業(yè)主及居民、投資主體及周邊企業(yè)；間接利益相關(guān)者主要有新聞媒體、人大代表及社會(huì)組織(如非政府組織、非營利組織等)。各利益相關(guān)者在垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)過程中所面臨的情景不同，行動(dòng)邏輯和關(guān)注重點(diǎn)也存在差異。

1.地方政府的角色-態(tài)度

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠設(shè)施建設(shè)過程中涉及到的地方政府部門有廣州市、番禺區(qū)政府及會(huì)江、謝村兩個(gè)村委會(huì)?；谛姓?jí)別差異，廣州市和番禺區(qū)政府組織國土部門、規(guī)劃部門、市政園林部門組織選址立項(xiàng)、論證和實(shí)施，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)、選擇投資運(yùn)營企業(yè)并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；謝村和會(huì)江村委會(huì)是雖是該項(xiàng)目的直接利益相關(guān)方，但由于級(jí)別層次較低，對(duì)垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)的決策過程也只能被允許有限參與。在對(duì)待垃圾焚燒發(fā)電廠選址態(tài)度上，市、區(qū)兩級(jí)政府認(rèn)為番禺在廣州城市“南拓”軸線上，人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模增加迅速，對(duì)現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施產(chǎn)生巨大壓力。基于“番禺垃圾必須在番禺處理”原則，為了避免“垃圾圍城”，政府認(rèn)為必須盡快在番禺建設(shè)新的生活垃圾處理設(shè)施。由于垃圾焚燒發(fā)電被認(rèn)為是較為清潔環(huán)保的處理措施，是國家政策鼓勵(lì)項(xiàng)目，所以政府認(rèn)為在番禺建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠是有必要的，且選址也較為合適(專欄一)。

2.周邊居民的角色-態(tài)度

周邊居民是受垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境影響最直接利益群體，包括華南板塊業(yè)主、原住村民及外來人口三種類型。在項(xiàng)目立項(xiàng)、選址及環(huán)評(píng)的初期階段，周邊居民被政府的壟斷機(jī)制排除在決策圈層之外，公民知情權(quán)被忽略和剝奪。在得知垃圾焚燒發(fā)電廠選址會(huì)江之后，周邊居民迅速通過不同的方式向政府表達(dá)反對(duì)意見，質(zhì)疑政府在公權(quán)行使中的決策機(jī)制，請(qǐng)求公眾參與，支持推行更加科學(xué)合理的垃圾處理方式，對(duì)政府決定重新審視和評(píng)估選址、建立科學(xué)民主的政府決策機(jī)制有著巨大的推動(dòng)作用。

周邊居民對(duì)選址的反對(duì)意見是一致的。但基于自身?xiàng)l件限制及受影響程度差異，不同類型的居民在反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)過程中的行動(dòng)方式和作用不一樣。首先，華南板塊是廣州最大的“中產(chǎn)階級(jí)聚集區(qū)”，樓盤業(yè)主大多屬于高素質(zhì)、高收入的專業(yè)人士，對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠選址的反對(duì)行動(dòng)最早、最敏感也最強(qiáng)烈，行動(dòng)方式最為多樣化。他們通過網(wǎng)絡(luò)討論，逐步從虛擬空間走到現(xiàn)實(shí)社區(qū)，組織集會(huì)、簽名抗議(圖2)，向相關(guān)的政府部門表達(dá)反對(duì)，請(qǐng)求重新評(píng)估選址，并希望政府推動(dòng)如終端分類等更加科學(xué)、環(huán)保的垃圾處理方式，共同維護(hù)優(yōu)美環(huán)境家園。

圖2　選址周邊居民的抗議標(biāo)語(筆者攝于2009.11.29)

其次是原住村民，他們的主要表達(dá)方式是向村委會(huì)干部反映，表達(dá)不滿，并質(zhì)疑村委會(huì)的決策過程是否存在“暗箱操作”和尋租。但在訪談中發(fā)現(xiàn)，雖然原住村民不滿市政府、區(qū)政府忽視他們利益訴求，但卻表現(xiàn)出一種“自抑”憤怒的特征，如認(rèn)為是因?yàn)樽约簩W(xué)識(shí)太淺，上級(jí)政府只與村領(lǐng)導(dǎo)溝通等，導(dǎo)致原住村民對(duì)選址反對(duì)行動(dòng)不如華南板塊業(yè)主強(qiáng)烈。最后是外來人口，對(duì)垃圾焚燒廠選址的反對(duì)聲音最弱，這也是與其“局外人”的身份相一致的，在表達(dá)對(duì)當(dāng)前選址的不滿的同時(shí)，更多時(shí)候表現(xiàn)出“看熱鬧”特征。如一位來自四川的務(wù)工大叔說他和工友們下班后都會(huì)去會(huì)江村委會(huì)前小廣場“休息”，“這幾天很多人在那里發(fā)傳單，掛布條，村干部也出來講話，很熱鬧”。

3.相關(guān)企業(yè)的角色-態(tài)度

與番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)有直接利益關(guān)系的企業(yè)有兩類，分別是垃圾焚燒發(fā)電廠投資企業(yè)和周邊房地產(chǎn)企業(yè)?；诓煌睦鎸?shí)現(xiàn)方式，這兩類企業(yè)在垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)過程的功能角色及態(tài)度呈對(duì)立態(tài)勢。投資企業(yè)在獲取特許經(jīng)營授權(quán)之后，通過政府補(bǔ)貼和經(jīng)營收益而獲取投資回報(bào)，投資企業(yè)是城市公用事業(yè)市場化的直接推動(dòng)力量和收益主體。同時(shí)也是在利益驅(qū)動(dòng)下，投資企業(yè)會(huì)不斷尋找“權(quán)利尋租”機(jī)會(huì)，影響政府公權(quán)行使的價(jià)值導(dǎo)向，甚至危害公共利益行為。垃圾焚燒發(fā)電廠選址對(duì)華南板塊樓盤房價(jià)有著重要的負(fù)面作用，引起華南板塊房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的反對(duì)。出于共同的利益取向，房地產(chǎn)企業(yè)與樓盤業(yè)主及周邊居民結(jié)成“暫時(shí)同盟”，共同反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠選址推進(jìn)。

投資企業(yè)對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)的態(tài)度是堅(jiān)定支持且迅速推動(dòng)。廣日(電梯)集團(tuán)在獲取廣州市未來25年生活垃圾終端處理專營權(quán)之后，與廣州誠毅科技開發(fā)有限公司合資成立廣州環(huán)保投資公司，并組建廣州禺山環(huán)保能源有限公司，負(fù)責(zé)番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠的投資建設(shè)、運(yùn)營管理和維護(hù)(圖3)。垃圾焚燒發(fā)電因其對(duì)環(huán)境影響而遭到質(zhì)疑的時(shí)候，廣日集團(tuán)主動(dòng)通過媒體從技術(shù)控制的程序和效果方面給予解釋，試圖消除對(duì)居民

圖3　番禺垃圾焚燒發(fā)電廠投資結(jié)構(gòu)

對(duì)垃圾焚燒發(fā)電的環(huán)境污染疑慮(專欄二)，希望將番禺打造“全國最大的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)基地”。房地產(chǎn)企業(yè)反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)，但避免與政府決策直接“碰撞”，其主要措施是一方面采取支持業(yè)主行動(dòng)的方式。另一方面是通過舉辦“房地產(chǎn)論壇”，邀請(qǐng)知名人士現(xiàn)場說法，渲染番禺未來發(fā)展藍(lán)圖，堅(jiān)定購房者信心，穩(wěn)定樓市，試圖將垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)負(fù)面影響降到最低。

4.新聞媒體的角色-態(tài)度

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合變革背景下，擁有話語權(quán)的中國新聞媒體成為社會(huì)轉(zhuǎn)型重要推動(dòng)力量，越來越從工具性的“喉舌”向社會(huì)“公器”轉(zhuǎn)變。新興媒體的運(yùn)用，成為周邊居民反燒反建訴求表達(dá)的最重要平臺(tái)，也促進(jìn)了社區(qū)業(yè)主組織和動(dòng)員。同時(shí)，新聞媒體的深入報(bào)道也是公眾一個(gè)環(huán)保教育的過程，增強(qiáng)抗議行動(dòng)的博弈能力，構(gòu)成對(duì)政府公共決策的外部壓力，是推動(dòng)政府公共政策調(diào)整的最重要因素之一。

在對(duì)番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件的報(bào)道態(tài)度上，新聞媒體態(tài)度出現(xiàn)分化?？傮w上看可以分為“保守的本地官方媒體”和“市場化的城市精英媒體”兩類?！氨Ｊ嘏伞泵襟w包括廣州日?qǐng)?bào)、番禺日?qǐng)?bào)及廣東電視臺(tái)等，他們的報(bào)道觀點(diǎn)與廣州市、番禺區(qū)政府具有高度一致性，是政府的“喉舌”，這也是官辦媒體的使然?！笆袌龌某鞘芯⒚襟w”包括南方都市報(bào)、新快報(bào)、羊城晚報(bào)等，他們更多的是全面反映番禺業(yè)主及居民對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠選址的真實(shí)想法及訴求，在對(duì)政府公共政策構(gòu)成壓力的同時(shí)，也通過國內(nèi)外垃圾焚燒處理發(fā)展歷史及現(xiàn)狀、垃圾處理與環(huán)保等問題的深入報(bào)道，起到知識(shí)啟蒙與引導(dǎo)民意的作用，提高業(yè)主認(rèn)知水平，“反哺”了居民的抗議行為，并逐步將與政府的互動(dòng)博弈行為推向高潮。此外，中央電視臺(tái)和人民日?qǐng)?bào)的全面客觀報(bào)道，體現(xiàn)了高層政府對(duì)公共事件的態(tài)度，即希望通過“納入有限的參與來化解轉(zhuǎn)型時(shí)期劇烈的社會(huì)矛盾”，對(duì)番禺華南板塊居民的抗議行為具有肯定和支持作用。

5.人大代表的角色-態(tài)度

我國人民代表大會(huì)組織制度決定人大代表應(yīng)作為公民意見領(lǐng)袖。在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址過程中，基于不同的利益相關(guān)程度，部分番禺區(qū)和廣州市的人大代表所表達(dá)意愿及其事件角色也不同。番禺區(qū)人大代表觀點(diǎn)基本于政府一致，完全支持政府的做法，對(duì)問題解決不曾提出建設(shè)性推進(jìn)方案。部分市級(jí)人大代表的觀點(diǎn)相對(duì)客觀，如提出垃圾處理“屬地化”原則等，并能推廣到其他公共事業(yè)管理問題上，建議政府重大民生問題必須“公示”，且不能“走過場”。市級(jí)人大代表較客觀立場、較高層次的視角對(duì)于推進(jìn)轉(zhuǎn)型期政府轉(zhuǎn)型具有重要意義。

市、區(qū)兩層級(jí)人大代表在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)態(tài)度上存在顯著差異，核心集中在對(duì)政府決策的認(rèn)同上。區(qū)人大代表兩次上書區(qū)政府，要求推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)，與政府意見一致，但事后卻說其上書“并未征求公眾意見”，且認(rèn)為“征求意見是政府的事情”，“知道政府在搞這個(gè)事情就上書推進(jìn)”，表現(xiàn)出明顯的盲目和對(duì)政府的“依附”特征。市人大代表(包括部分市政協(xié)委員)重在對(duì)政府行政機(jī)制程序的問責(zé)，認(rèn)為重大民生問題必須進(jìn)行公示和聽證，且要真正給予公眾表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，而不能“走過場”(專欄三)。但整體來看，市、區(qū)兩級(jí)人大代表都未深入?yún)⑴c垃圾焚燒發(fā)電廠事件，其代表公眾訴求、協(xié)調(diào)政府與公眾之間關(guān)系的職責(zé)并未體現(xiàn)出來。

綜上所述，政府、企業(yè)及周邊居民是垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的直接利益相關(guān)者，而新聞媒體和市、區(qū)人大代表對(duì)此項(xiàng)目的進(jìn)展起到重要的間接作用。直接和間接利益相關(guān)主體以垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施建設(shè)為矛盾焦點(diǎn)構(gòu)成一個(gè)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，而其沖突根源在于政府(廣州市、番禺區(qū))、市場(投資企業(yè)、相關(guān)企業(yè))、社會(huì)(周邊居民、新聞媒體、人大代表等)三方內(nèi)部及其之間的角色定位與利益關(guān)系不協(xié)調(diào)。不同利益相關(guān)主體的功能態(tài)度及行動(dòng)邏輯如圖4所示。

圖4　番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目利益相關(guān)主體及邏輯關(guān)系

(三)番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址特征及其失敗機(jī)理

1.番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址特征

(1)市、區(qū)政府壟斷選址決策

政府決策壟斷主要表現(xiàn)在垃圾終端處理特許經(jīng)營授權(quán)和番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的選址決策的過程中。根據(jù)國家原建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(2002)和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2004)規(guī)定，城市公用事業(yè)特許經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則，進(jìn)行公開招標(biāo)，對(duì)競標(biāo)者的設(shè)施、設(shè)備、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績都有要求，必須經(jīng)過公眾質(zhì)詢和公開答辯，才能確定特許經(jīng)營權(quán)的授予對(duì)象，且要將中標(biāo)結(jié)果向社會(huì)公示，時(shí)間不得少于20天。但廣州市生活垃圾的特許經(jīng)營權(quán)的授予沒有經(jīng)過招標(biāo)、質(zhì)詢和社會(huì)公示，而市政府卻解釋說此舉是廣州打造垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的“戰(zhàn)略部署”(呂志毅)，難道城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展就可以不遵守國家政策和法規(guī)嗎？另外，番禺垃圾焚燒發(fā)電廠從 2004 年確定選址、2006年通過審批、2009年開始征地，5年中廣州市政府沒有召開情況通報(bào)，沒有聽證，僅有市、區(qū)兩級(jí)政府的市政管理、規(guī)劃、國土部門主導(dǎo)完成，項(xiàng)目決策過程中的政府壟斷特征顯著。

(2)公眾參與、訴求表達(dá)及監(jiān)督機(jī)制集體失效

生活垃圾綜合處理設(shè)施是城市公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，其有效供給是維護(hù)公眾利益所在，也是地方政府的職責(zé)所在，公眾與政府僵局之所以出現(xiàn)，是因?yàn)槌Ｒ?guī)民意表達(dá)路徑的缺失和政府決策機(jī)制的壟斷剝奪了公眾參與機(jī)會(huì)。根據(jù)我國人民代表大會(huì)組織制度，人大代表作為公民意見領(lǐng)袖，職責(zé)在于表達(dá)公眾利益和訴求，批評(píng)并監(jiān)督政府改進(jìn)工作，協(xié)調(diào)兩者之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，維護(hù)公共利益。但在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址過程中，這一制度化的民意表達(dá)路徑出現(xiàn)堵塞和扭曲(專欄三)。事實(shí)證明，民生工程并不一定符合“民心”，“民心”工程也不一定反映“民意”。所以，人大代表忽視公眾意見的反饋、公眾訴求的表達(dá)，導(dǎo)致我國制度化的公眾民意表達(dá)機(jī)制扭曲和失靈。結(jié)果是人大代表“不代表”或“代表不了”公眾訴求，以致居民意愿無法表達(dá)，加劇公眾對(duì)政府的不信任及政府公信力的缺失。

(3)法定程序的“越軌”執(zhí)行

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址法定程序中的“越軌”行為主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：首先，廣州市政府在垃圾終端處理特許經(jīng)營的授權(quán)、垃圾焚燒發(fā)電廠選址及環(huán)評(píng)過程中，都沒有對(duì)社會(huì)進(jìn)行公示，更沒有引導(dǎo)公眾參與和監(jiān)督；其次，按照正常程序，在取得規(guī)劃部門項(xiàng)目選址意見書后的一年內(nèi)，獲得國土部門的用地預(yù)審才是有效的，但番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的用地預(yù)審是在獲取項(xiàng)目選址意見書兩年半后才領(lǐng)取，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)無效的用地預(yù)審；最后，地方政府在項(xiàng)目環(huán)評(píng)結(jié)果還沒有出來之前就對(duì)選址地開始征地和征地補(bǔ)償，這是強(qiáng)權(quán)違規(guī)行為。

(4)利益尋租陰影和政府的企業(yè)化行為

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址引發(fā)爭議與招標(biāo)決策不公開、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻不透明因素密切相關(guān)，被蒙上利益尋租陰影。廣州市垃圾終端處理項(xiàng)目被授權(quán)給廣日集團(tuán)特許經(jīng)營，特許經(jīng)營期25年*2007年，廣州市國資委向廣州市政府遞交《關(guān)于支持廣州廣日集團(tuán)發(fā)展環(huán)衛(wèi)裝備產(chǎn)業(yè)的請(qǐng)示》，廣州市政府于2008年發(fā)布了“穗府[2008]39號(hào)”文件，確認(rèn)將廣州全市生活垃圾終端處理特許經(jīng)營權(quán)授予廣日集團(tuán)，特許經(jīng)營期25年。。廣日集團(tuán)又與其他公司成立合資子公司進(jìn)行番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的運(yùn)營(圖3)，且所有參與公司中，均沒有垃圾焚燒發(fā)電處理的經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)槔贌l(fā)電的利潤主要來自政府的垃圾處理補(bǔ)貼和發(fā)電盈利，利潤穩(wěn)定且有保證，在政府不公開運(yùn)營商選擇程序，并沒有給出合理的說明和解釋背景下，引發(fā)周邊民眾質(zhì)疑，被當(dāng)作利益尋租的重要依據(jù)。

廣日集團(tuán)是廣州國資委直屬的國有企業(yè)，在國家鼓勵(lì)垃圾焚燒發(fā)電推廣和環(huán)?？偩謱⒗贌l(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響審批權(quán)下放到地方(環(huán)發(fā)(2008)82 號(hào)文件)的背景下，廣州將未來25年垃圾終端處理特許經(jīng)營授予廣日集團(tuán)，目的是使地方政府的垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼仍流回政府，并在政府的支持下，共同做大做強(qiáng)垃圾產(chǎn)業(yè)，打造全國最大的“垃圾焚燒設(shè)備基地”。政府公權(quán)和資本在基于追逐垃圾焚燒發(fā)電豐厚利潤而結(jié)合一起，共同推動(dòng)垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(圖5)。由此可見，政府將公權(quán)作為追求利潤手段，忽略公眾的利益，排斥市場競爭，帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制痕跡，是一種典型的企業(yè)化行為。

圖5　廣州政府與投資企業(yè)之間的“伙伴關(guān)系”

2.番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址失敗的邏輯機(jī)理

雖然增加垃圾處理設(shè)施是廣州市和番禺區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然選擇，也是避免“垃圾圍城”、維護(hù)民生的需要；但城市政府基于其企業(yè)化行為，將公權(quán)與資本相結(jié)合，企圖通過市場資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)，這種由政府和企業(yè)主導(dǎo)下的“公私伙伴關(guān)系”拋棄了公眾訴求和意愿，表現(xiàn)為政府在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠供給決策機(jī)制中的壟斷，剝奪了周邊居民及其他社會(huì)公眾意愿表達(dá)和決策參與機(jī)會(huì)，并且政府在法律執(zhí)行程序上的“越軌”行為，使整個(gè)決策過程蒙上利益尋租的陰影，導(dǎo)致公眾對(duì)政府行為的不信任，使政府的權(quán)威和公信力受損，加劇公眾抵制政府決策行為，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電廠選址項(xiàng)目的最終失敗(圖6)。

圖6　廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址失敗邏輯機(jī)理

(四)基于番禺垃圾焚燒發(fā)電廠案例的鄰避設(shè)施供給模式

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)的預(yù)計(jì)流程整體上包括規(guī)劃決策和建設(shè)-運(yùn)營-移交兩個(gè)部分(圖7)。其中，在供給決策層，廣州市政府與廣日集團(tuán)組成了一個(gè)“決策黑箱”，并以授權(quán)企業(yè)申明的方式宣布特許經(jīng)營權(quán)的授予；作為市場參與主體，投資企業(yè)本無參與城市公共服務(wù)供給決策的資格，但基于地方政府與投資企業(yè)共同利益追求的“伙伴關(guān)系”，投資企業(yè)成為公共服務(wù)設(shè)施供給決策層的主體部分。因此，如圖7所示，在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址決策、建設(shè)到運(yùn)營的整個(gè)過程中，全程參與的相關(guān)利益主體不是地方政府、不是周邊居民，更沒有行業(yè)協(xié)會(huì)或環(huán)保組織，全程參與主體只有投資企業(yè)。正是垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施的供給決策過程缺少公眾參與，尤其是周邊居民及相關(guān)利益群體的訴求被忽視，激起公眾維護(hù)自身權(quán)益及民主決策愿望和行動(dòng)，加上政府自身決策過程的越軌與偷步行為，最終導(dǎo)致城市鄰避設(shè)施供給失敗。

圖7　番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址模式

三、超越困境：轉(zhuǎn)型期城市鄰避設(shè)施供給模式重構(gòu)

(一)供給目標(biāo)重設(shè)：透明有效地增進(jìn)公共服務(wù)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型及城市治理模式背景下，城市政府發(fā)揮作用的行政生態(tài)環(huán)境及目標(biāo)發(fā)生變化，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益、更多GDP增長和就業(yè)機(jī)會(huì)不應(yīng)再是包括鄰避設(shè)施在內(nèi)的各種大規(guī)模公共服務(wù)設(shè)施投資的主要目標(biāo)。在鄰避設(shè)施供給上，城市政府目標(biāo)就是以公眾需求為導(dǎo)向，以更加靈活的行為模式履行供給職能，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公民和社會(huì)組織共同參與城市鄰避設(shè)施的建設(shè)，保證鄰避設(shè)施供給決策和實(shí)施過程要實(shí)現(xiàn)公開、民主，動(dòng)員社會(huì)公眾參與，尊重公眾利益訴求并保障公眾利益表達(dá)機(jī)制，搭建相關(guān)利益群體平等協(xié)商的平臺(tái)，更加透明、有效地增進(jìn)公共服務(wù)供給。

(二)供給主體重組：政府主導(dǎo)、多元參與、共同治理

番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址表明，在城市經(jīng)營模式下，政府與市場相結(jié)合壟斷城市鄰避設(shè)施供給，導(dǎo)致政企合謀的利益導(dǎo)向，引發(fā)政府職能錯(cuò)位。城市治理模式就是要通過城市政府(市區(qū)村多層級(jí))、企業(yè)(投資企業(yè)、相關(guān)企業(yè))和社會(huì)(公眾、社會(huì)組織、新聞媒體、非營利組織)之間的對(duì)話和集體活動(dòng)，結(jié)成伙伴關(guān)系，共同完成城市公共服務(wù)設(shè)施有效供給。在多元的城市治理模式中，城市政府依然是城市治理的組織者和引導(dǎo)者，一方面要通過公共部門改制、放權(quán)給非營利組織、在制定公共政策時(shí)強(qiáng)調(diào)公共參與等方式培養(yǎng)社會(huì)組織，培育市民社會(huì)；另一方面，引入公眾參與，強(qiáng)化對(duì)特許經(jīng)營授權(quán)的監(jiān)督。在政府、市場和社會(huì)關(guān)系上，引入嵌入式關(guān)系協(xié)調(diào)模式，即同時(shí)關(guān)注政府-市場、政府-公民及社會(huì)組織兩類關(guān)系，既要引入市場機(jī)制，利用市場精神提高服務(wù)設(shè)施的供給效率，又要強(qiáng)調(diào)公民參與及公眾需求導(dǎo)向，協(xié)同治理，保證鄰避設(shè)施供給過程及結(jié)果的公平、公正。

(三)供給機(jī)制重構(gòu)：構(gòu)建嵌入式網(wǎng)絡(luò)化的鄰避設(shè)施供給機(jī)制

在城市治理模式下，城市政府、企業(yè)和非營利組織及公民組成城市治理網(wǎng)絡(luò)，是城市鄰避設(shè)施供給主體。其中政府是主導(dǎo)力量，通過嵌入非營利組織志愿精神追求公益和私營部門高效率追求利潤的功能特征，在提高城市公共服務(wù)設(shè)施供給效率同時(shí)，保證公民對(duì)服務(wù)設(shè)施需求意愿的表達(dá)和滿足，維護(hù)社會(huì)公平。城市治理模式下鄰避設(shè)施供給作用工具主要包括經(jīng)濟(jì)、行政手段和公眾參與，其中公眾參與是服務(wù)設(shè)施供給的核心手段，通過公眾參與機(jī)制表達(dá)公眾的服務(wù)設(shè)施需求和利益保護(hù)訴求，基于需求導(dǎo)向的設(shè)施供給保證社會(huì)公平，并通過選擇合適的供給方式保證設(shè)施的配置效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和增進(jìn)城市服務(wù)的目標(biāo)(圖8)。

圖8　 政府主導(dǎo)嵌入式網(wǎng)絡(luò)化的城市鄰避設(shè)施供給機(jī)制

(四)綜合供給模式重構(gòu)：政府-市場-社會(huì)多元協(xié)同的治理模式

基于公眾需求導(dǎo)向的城市鄰避設(shè)施供給模式創(chuàng)新集中在供給主體結(jié)構(gòu)重組和重構(gòu)供給機(jī)制兩個(gè)方面(圖9)。在主體結(jié)構(gòu)上，構(gòu)建政府主導(dǎo)下市場、社會(huì)共同參與的“多中心”供給主體結(jié)構(gòu)，政府通過引入競爭機(jī)制以提高供給質(zhì)量和效率。而社會(huì)群體及非營利組織的供給參與，對(duì)政府和市場參與下的鄰避設(shè)施供給給予需求方向引導(dǎo)，促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施供給公平。

圖9　政府-市場-社會(huì)(G-M-S)

在供給決策機(jī)制上，首先是建立基于公眾需求導(dǎo)向的科學(xué)民主決策機(jī)制，構(gòu)建和完善人大代表制度、非營利社會(huì)組織等不同利益主體的利益表達(dá)渠道，切實(shí)反映公眾需求，這是鄰避設(shè)施供給科學(xué)民主決策的關(guān)鍵；其次，明晰城市鄰避設(shè)施的公益性特征，政府在其供給過程中具有完全或絕對(duì)主導(dǎo)作用，公眾參與在于合理表達(dá)訴求和監(jiān)督，政府職責(zé)在于有效引導(dǎo)和滿足服務(wù)需求；最后是加強(qiáng)體制內(nèi)外監(jiān)督，完善公眾參與機(jī)制。充分運(yùn)用間接、動(dòng)態(tài)管理等手段，對(duì)多元協(xié)同治理模式下的鄰避設(shè)施供給進(jìn)行全息監(jiān)管。同時(shí)適應(yīng)開放性社會(huì)趨勢，引導(dǎo)和完善公眾參與，包括設(shè)施供給決策、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理的全程參與，使公眾能更加有效地表達(dá)需求和監(jiān)督政府及企業(yè)的城市鄰避設(shè)施建設(shè)過程。

四、結(jié)論

對(duì)正處于快速城市化和深刻社會(huì)轉(zhuǎn)型的中國，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化及后單位時(shí)代的到來，社會(huì)內(nèi)部迸發(fā)出諸多不同于政府和市場的多元利益訴求，主體多元、利益分化格局日趨成形，且維權(quán)意識(shí)的蘇醒助推鄰避運(yùn)動(dòng)日漸高漲。因此，轉(zhuǎn)型期我國基于城市鄰避設(shè)施建設(shè)而興起的鄰避運(yùn)動(dòng)是不可避免的，如何引導(dǎo)以規(guī)避鄰避困境至關(guān)重要。本文基于廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠選址案例的系統(tǒng)剖析，認(rèn)為鄰避困境本質(zhì)上是相關(guān)主體利益不協(xié)調(diào)的過程，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益多元化的當(dāng)前階段，唯有基于差異化功能定位的利益協(xié)商才是解決鄰避主義的根本之道。通過供給目標(biāo)重設(shè)、供給主體重組和供給機(jī)制重構(gòu)，確立鄰避設(shè)施建設(shè)以增進(jìn)公共服務(wù)為目標(biāo)，組建政府主導(dǎo)、多元參與、共同治理的主體網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建嵌入式網(wǎng)絡(luò)化的供給機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型期鄰避設(shè)施建設(shè)的政府-市場-社會(huì)(G-M-S)多元協(xié)同治理模式，給政府、公眾、企業(yè)搭建一個(gè)敞開、互動(dòng)、協(xié)商的載體和平臺(tái)，引導(dǎo)不同主體的訴求表達(dá)和利益協(xié)商，以超越轉(zhuǎn)型期城市鄰避設(shè)施供給困境，實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施的有效供給。

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(本文責(zé)編：王延芳)

Beyond Predicament：the Provision Patterns Reconstruction

of NIMBY Facilities in Transitional China：Reflection of Site Selection of

Incineration Power Plants in Panyu，Guangzhou

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(1.InstituteofGeographicSciencesandNaturalResourcesResearch，CAS，Beijing100101，China；2.SchoolofUrbanand

EnvironmentSciences，XinyangNormalUniversity，Xinyang464000，China；3.SchoolofGeographyScience，NanjingNormal

University，Nanjing210046，China;4.SchoolofResourcesandEnvironmentScience，HubeiUniversity，Wuhan430062，China)

Abstract：With the urban development and social transformation，China entering NIMBY society，NIMBY effects and NIMBY conflicts make NIMBY facility construction meet predicament，which blocks the urban socio-economic development and urban residents’ demand of public services.Based on the systemic analysis of socio-economic characteristics and the change of provision patterns of urban public service，combining the case of site election of incineration power plants in Panyu，this paper think the NIMBY predicament results from the uncoordinated interests among government，market and public，and the best way should be their interests negotiation based on the different function position for the NIMBY predicament solving.Finally，this article reconstructs a provision pattern of NIMBY facilities in transitional era by resetting supply target，reorganizing provision supplier，and rebuilding supply mechanism，which builds a open and interactive platform for negotiation among government，market and public，leading demands expression and interests negotiation to surpass dilemma and to realize the effective provision of NIMBY facilities.

Key words:NIMBY predicament；NIMBY facilities；provision patterns；reconstruction；panyu district Guangzhou city

作者簡介：高軍波(1979-)，男，河南羅山人，信陽師范學(xué)院城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院副教授，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所在站博士后，研究方向：城市地理與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型。通訊作者：劉彥隨。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金(41401171、41130748、41471143)、教育部人文社科基金(11YJC840011、14YJCZH028)資助項(xiàng)目。

收稿日期：2015-11-19修回日期：2016-01-10

中圖分類號(hào)：C915

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)01-0098-11