鄭世林

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京　100732)

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中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)治理的項(xiàng)目體制研究

鄭世林

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100732)

摘要：本文研究了近年來(lái)中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)治理主要模式——“項(xiàng)目體制”的基本內(nèi)涵、理論與運(yùn)作機(jī)制，并試圖論證項(xiàng)目體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其各種經(jīng)濟(jì)問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。分稅制改革后，中央政府在經(jīng)濟(jì)治理上依靠專項(xiàng)項(xiàng)目形式自上而下來(lái)動(dòng)員下級(jí)政府和市場(chǎng)企業(yè)，并促成了地方政府經(jīng)濟(jì)治理的項(xiàng)目化，最終演化為政府經(jīng)濟(jì)治理的項(xiàng)目體制。這種體制引發(fā)了部委、地方政府和企業(yè)之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，激發(fā)了地方政府“跑項(xiàng)目”、“大辦項(xiàng)目”和“拉項(xiàng)目”的熱情，從而推動(dòng)了項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)大繁榮。雖然項(xiàng)目體制是進(jìn)入21世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要解釋之一，但它仍然是一種“半計(jì)劃、半市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)體制，也是以政府項(xiàng)目壟斷權(quán)為主導(dǎo)的粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它從市場(chǎng)決定領(lǐng)域退出勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；政府；市場(chǎng)

一、問題提出

自1994年分稅制改革到2012年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)平均增速高達(dá)9.95%。尤其在擺脫亞洲危機(jī)之后，中國(guó)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的黃金十年，2003-2012年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)年均增長(zhǎng)率高達(dá)10.46%，財(cái)政收入增長(zhǎng)率更是達(dá)到了20.3%，成為建國(guó)以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的時(shí)期。2003年中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量世界排名為第七位，2010年躍升為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。然而，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背后是諸多負(fù)面問題的累積，程度相當(dāng)驚人，比如“跑部錢進(jìn)”、地方債務(wù)、產(chǎn)能過剩、官員腐敗、企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新能力不足，等等。這些問題的長(zhǎng)期累積與中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)有何內(nèi)在的關(guān)聯(lián)呢？當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著越來(lái)越大的下行壓力，如果這些累積問題得不到實(shí)質(zhì)性解決，那么無(wú)疑將深刻影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)改革開放以來(lái)所經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和政府治理有深刻的關(guān)系。對(duì)于如何理解中國(guó)政府治理的結(jié)構(gòu)性特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界已發(fā)表一系列有影響的成果。一是中國(guó)M型結(jié)構(gòu)假說(shuō)。該假說(shuō)認(rèn)為在改革開放前，與前蘇聯(lián)的U型結(jié)構(gòu)不同，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更接近一種分權(quán)的M型結(jié)構(gòu)。并在此基礎(chǔ)上，錢穎一及其合作者[1-3]提出了“中國(guó)準(zhǔn)聯(lián)邦主義”的財(cái)權(quán)激勵(lì)假說(shuō)。該假說(shuō)認(rèn)為，中國(guó)改革開放后將大多數(shù)經(jīng)濟(jì)管理的決定權(quán)力下放到地方，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的自由裁決權(quán)大為提升，這種財(cái)政分權(quán)釋放了地方政府增加財(cái)政收入的動(dòng)力，提高了地方政府維護(hù)市場(chǎng)的熱情，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。然而，地方政府保護(hù)主義[4]和諸侯經(jīng)濟(jì)[5]與維護(hù)市場(chǎng)的財(cái)政聯(lián)邦主義理論并不一致[6]。而且，財(cái)政包干在1994年分稅制改革之后，這種體制發(fā)生了較大的變化，中央政府拿走了地方政府大部分財(cái)政收入，但是地方政府推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)并未消減[7]。二是“政治錦標(biāo)賽”假說(shuō)。地方官員的政治前途與其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效存在正向關(guān)聯(lián)[8-10]。周黎安(2004；2007)[7]提出了官員晉升錦標(biāo)賽模式假說(shuō)，并揭示了以GDP為核心指標(biāo)的政治晉升錦標(biāo)賽與中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的內(nèi)在聯(lián)系。一些經(jīng)驗(yàn)文獻(xiàn)認(rèn)為地方官員致力于轄區(qū)內(nèi)招商引資[12]、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[13]，大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)[14]、合法或違規(guī)供給土地[15]等，并且顯著促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[16]。然而，陶然等[17]實(shí)證發(fā)現(xiàn)在省級(jí)層面上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方官員的提拔并無(wú)顯著影響。而且，Shih et al.[18]也研究發(fā)現(xiàn)沒有證據(jù)表明突出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)影響黨內(nèi)的位置。三是，政企合謀假說(shuō)。聶輝華和李金波(2007)[19]和聶輝華(2013)[20]認(rèn)為，在以GDP為主要指標(biāo)的官員績(jī)效考核制度和財(cái)政分權(quán)制度下，由于信息是不對(duì)稱的，地方政府和企業(yè)合謀，允許企業(yè)采取“壞的“生產(chǎn)方式，從而導(dǎo)致高增長(zhǎng)率與高事故率并存。而且聶輝華和蔣敏杰(2011)[21]實(shí)證發(fā)現(xiàn)當(dāng)國(guó)有重點(diǎn)煤礦下放到省級(jí)政府管理時(shí)，政企合謀顯著增加了煤礦死亡率。雖然政企合謀假說(shuō)揭示了中國(guó)獨(dú)特的地方政府政企合謀現(xiàn)象，但是該假說(shuō)仍然暗含于M型結(jié)構(gòu)和政治錦標(biāo)賽假說(shuō)之下。

中國(guó)政府治理主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面：一是塊塊治理，一是條條治理。上述文獻(xiàn)均從地方政府塊塊激勵(lì)出發(fā)，但是忽視了中央政府自上而下條條治理的作用，因而對(duì)一些重要經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象難以形成有效解釋。一是，1994年分稅制改革后，地方財(cái)權(quán)被大部分上收到中央，這導(dǎo)致了地方政府財(cái)政分權(quán)程度下降，為何中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅沒有下降，反而比財(cái)權(quán)分權(quán)之前增長(zhǎng)更穩(wěn)健和快速呢？二是，更令人驚嘆的是在亞洲和世界金融危機(jī)面前，中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)刺激政策都在最短的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了重要作用，快速擺脫金融危機(jī)。然而，刺激計(jì)劃都是通過條條部門自上而下實(shí)施的，地方條條部門的人事任命權(quán)并不在中央部委，為何刺激政策能夠取得如此快速的效果呢？三是，與西方國(guó)家相比，中國(guó)是自上而下的威權(quán)科層體制，并且大量中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展或調(diào)控計(jì)劃需要經(jīng)過五級(jí)行政體制才能逐級(jí)下達(dá)到基層地方政府。那么高昂的委托代理成本如何能維持較長(zhǎng)時(shí)期的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呢？此外，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背后，我們還觀察到一些特色的負(fù)面問題：中央政府一旦將某些產(chǎn)業(yè)列入重點(diǎn)規(guī)劃或扶持產(chǎn)業(yè)，就會(huì)馬上出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題；地方政府從中央拿到的項(xiàng)目越多，地方債務(wù)反而越沉重；地方政府出現(xiàn)了特有的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，不僅存在政企合謀現(xiàn)象，還存在著政府之間合謀的現(xiàn)象，等等。因此，目前文獻(xiàn)缺乏一個(gè)統(tǒng)一理論框架將近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和這些負(fù)面問題同時(shí)予以解釋。

本文主要貢獻(xiàn)在于提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)治理的特色模式——項(xiàng)目體制，并試圖通過項(xiàng)目體制來(lái)解釋分稅制以來(lái)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)的大繁榮，剖析中國(guó)當(dāng)前出現(xiàn)的“跑部錢進(jìn)”、地方債務(wù)、過剩產(chǎn)能、官員腐敗等負(fù)面問題與項(xiàng)目體制之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。關(guān)于項(xiàng)目體制，目前社會(huì)學(xué)文獻(xiàn)越來(lái)越多的文獻(xiàn)開始探討，不過上述文獻(xiàn)主要停留在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，而且多數(shù)文獻(xiàn)是研究分稅制改革后從中央政府到基層政府，乃至農(nóng)村和基層單位社會(huì)治理的項(xiàng)目體制[22-25]。然而，目前還沒有發(fā)現(xiàn)文獻(xiàn)系統(tǒng)關(guān)注項(xiàng)目體制在政府經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮的重要作用。20世紀(jì)90年代中后期起，分稅制改革大大強(qiáng)化了中央財(cái)權(quán)，而且中央一些被削弱的垂直職能部門的權(quán)力再度集中和加強(qiáng)[6]，這說(shuō)明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅受到當(dāng)?shù)卣绊懀醒胝陨隙聴l條治理的影響更不容小覷。中國(guó)相對(duì)集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制并不同于西方相對(duì)分權(quán)的“標(biāo)準(zhǔn)”制度，國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的組織結(jié)構(gòu)是決定國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性制度安排，項(xiàng)目體制優(yōu)化了中國(guó)相對(duì)集權(quán)的政府經(jīng)濟(jì)治理效果。因此，本文對(duì)于系統(tǒng)認(rèn)識(shí)項(xiàng)目組織激勵(lì)在中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)治理中的作用與局限，無(wú)疑具有一定的理論價(jià)值。

二、政府經(jīng)濟(jì)治理模式——項(xiàng)目體制

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)治理經(jīng)歷了三個(gè)轉(zhuǎn)型階段(見圖1)。1956年社會(huì)主義改造基本完成，中國(guó)走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府計(jì)劃代替了市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行生產(chǎn)。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的缺陷，經(jīng)歷二十年發(fā)展中國(guó)依然是一個(gè)貧窮落后的國(guó)家。1978年改革開放以后，中國(guó)并未按照西方標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)制度即“市場(chǎng)”論治理國(guó)家，而是在保持計(jì)劃“存量”的同時(shí)，逐步提高市場(chǎng)“增量”，走向了計(jì)劃與市場(chǎng)并存的“雙軌制”。圖1中“S”曲線將圓圈分成兩部分，“S”曲線的左邊為計(jì)劃體制，“S”曲線右邊為市場(chǎng)體制。計(jì)劃和市場(chǎng)相抱寓意為計(jì)劃和市場(chǎng)并行的“雙軌制”。這一時(shí)期，由于財(cái)稅包干制的實(shí)行，地方政府采取計(jì)劃手段來(lái)多辦、大辦自己的企業(yè)，以及鼓勵(lì)屬地內(nèi)的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的迅速增長(zhǎng)[26]。因此，財(cái)政分權(quán)是1978-1994年中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要解釋。然而，這階段最突出的問題是黨政機(jī)關(guān)大辦實(shí)體，各類黨政機(jī)關(guān)利用自己的關(guān)系，辦起了不同類型的企業(yè)。對(duì)于地方稅務(wù)局、工商局、物價(jià)局等職能部門來(lái)說(shuō)，它們本來(lái)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立者和維護(hù)者，但它們精力卻花在如何辦企業(yè)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)上，這不僅影響了其公共管理職能的完成，同時(shí)也造成了其與市場(chǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)資源的局面，嚴(yán)重干擾了市場(chǎng)秩序。地方 “大辦企業(yè)”產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)過熱、中央宏觀調(diào)控能力不足、嚴(yán)重的地方和部門保護(hù)主義等問題。這些問題影響了宏觀經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的穩(wěn)定性，抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能的持續(xù)和充分釋放。為改變這種狀況，1994年中國(guó)政府進(jìn)行了分稅制改革，中央政策發(fā)生了兩個(gè)重要變化，一是，中央不再允許地方政府部門直接辦企業(yè)，二是，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放。

圖1　中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)治理的演變軌跡

中央財(cái)權(quán)高度集中后，雖然地方財(cái)政分權(quán)程度下降，但是中央部門的權(quán)利被強(qiáng)化，各大部委通過專項(xiàng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付資金，在條條上動(dòng)員地方政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)治理意圖。在分稅制實(shí)施之前，包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目較少，數(shù)額也很小，年均只有幾十億元[27]，因此對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較小。分稅制后中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出快速攀升態(tài)勢(shì)，1994年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金僅為361億元，其后專項(xiàng)資金快速增長(zhǎng)，2012年達(dá)到18804億元，增長(zhǎng)了大約52倍。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付比重從1994年僅為15.98%，增長(zhǎng)到2012年的46.73%，提高了大約3倍(見圖2)。不僅如此，有些專項(xiàng)資金并不是通過“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的通道下達(dá)的，中央專項(xiàng)資金的范圍比“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的資金大得多。中央專項(xiàng)資金按照撥付渠道可分為三類：一類是財(cái)政系統(tǒng)預(yù)算部門的專項(xiàng)撥款，這構(gòu)成專項(xiàng)資金的最主要的部分，即“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的部分，由財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)分配和管理；二類是財(cái)政預(yù)算撥付給中央部委并由各部委負(fù)責(zé)行使分配權(quán)的資金，即“部門資金”；三類是財(cái)政部向有預(yù)算財(cái)政分配權(quán)的部門如中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)改委”)、科技部等分配的專項(xiàng)資金[22]。

圖2　中央對(duì)地方政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金及其占比

大量的專項(xiàng)資金極大強(qiáng)化了中央部委動(dòng)員地方各級(jí)條條部門的能力，專項(xiàng)資金以“項(xiàng)目”的方式向地方條條部門逐級(jí)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性分配方案，代替普惠制分配方案。按照此方案，下級(jí)條條部門組織企業(yè)等相關(guān)單位來(lái)申請(qǐng)項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、科技部等部門在這些項(xiàng)目中挑選出符合資助要求的項(xiàng)目來(lái)配置轉(zhuǎn)移支付資金，以實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃目標(biāo)。沿著條條層級(jí)，項(xiàng)目模式逐步被延伸，省(直轄市、自治區(qū))和地級(jí)市發(fā)改委(局)、財(cái)政廳(局)、科技廳(局)也圍繞著地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，設(shè)置了一系列地方專項(xiàng)項(xiàng)目資金，通過項(xiàng)目申請(qǐng)方式來(lái)動(dòng)員基層政府和企業(yè)。不僅如此，基層政府在進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政支出中，同樣采用項(xiàng)目申請(qǐng)方式來(lái)動(dòng)員企業(yè)和基層組織單位。因此，專項(xiàng)項(xiàng)目成為中央、中間地方政府和基層政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方財(cái)政支出的重要運(yùn)作模式。

條條上的專項(xiàng)項(xiàng)目改變的不僅是條條關(guān)系，也深刻改變了地方橫向條塊關(guān)系，使得項(xiàng)目體制成為地方政府經(jīng)濟(jì)治理的常規(guī)模式。地方政府在橫向巧妙地利用條條項(xiàng)目政策，以及專項(xiàng)項(xiàng)目補(bǔ)貼的支持，將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政府活動(dòng)包裝為項(xiàng)目，通過“跑項(xiàng)目”、“拉項(xiàng)目”和“大辦項(xiàng)目”來(lái)引導(dǎo)甚至主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并逐漸成為拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的常態(tài)。大規(guī)模中央專項(xiàng)資金，使得地方出現(xiàn)了“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展，小跑小項(xiàng)目小發(fā)展，不跑沒項(xiàng)目不發(fā)展”的局面。地方政府之所以如此鐘情于項(xiàng)目申報(bào)，不僅僅是因?yàn)轫?xiàng)目本身的資金資助，更是因?yàn)閼{借項(xiàng)目政策的合法性、公共服務(wù)的合理性來(lái)加快上級(jí)政府審批流程和農(nóng)村土地征用，以及提高地方性融資的政府信用和借貸資質(zhì)[28]*中心村建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目為“撤村改居”、“農(nóng)民上樓”提供了正當(dāng)性；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則為土地經(jīng)營(yíng)、土地開發(fā)、土地財(cái)政提供了合理性。上級(jí)政府項(xiàng)目政策和補(bǔ)貼猶如“尚方寶劍”，避免了地方政府在做大“GDP蛋糕”時(shí)遇到的一系列問題。。因此，縱向條條項(xiàng)目為地方政府大辦基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公用事業(yè)以及推動(dòng)房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供了政策和資金支撐。而且，地方橫向項(xiàng)目化運(yùn)作也便于地方整合條塊要素，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)落實(shí)政府公共設(shè)施項(xiàng)目，推動(dòng)城市化進(jìn)程。除此之外，在招商引資過程中，地方政府甚至也將招商引資貼上了項(xiàng)目的“標(biāo)簽”，借助條條項(xiàng)目補(bǔ)貼來(lái)“拉項(xiàng)目”，以培植稅源增加財(cái)政收入。因此，中央政府專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)治理模式也促成了地方政府經(jīng)濟(jì)治理的項(xiàng)目化，使得地方政府經(jīng)濟(jì)治理運(yùn)作模式基本上圍繞項(xiàng)目，并以項(xiàng)目組織形式來(lái)進(jìn)行開展。

無(wú)論是中央政府縱向上設(shè)置的條條項(xiàng)目，還是地方的塊塊項(xiàng)目，其中大部分項(xiàng)目最終通過申請(qǐng)或者招投標(biāo)的方式被市場(chǎng)中的企業(yè)承擔(dān)下來(lái)，實(shí)現(xiàn)了從政府計(jì)劃到市場(chǎng)的有機(jī)轉(zhuǎn)化。在圖1中的項(xiàng)目已經(jīng)成為從計(jì)劃到市場(chǎng)的組織單元，此組織單元承擔(dān)了計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的有效載體，從而打破了“雙軌制”割裂的國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理模式。為了更好地界定此種經(jīng)濟(jì)治理模式，本文提出一種新的國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理體制假說(shuō)——項(xiàng)目體制。由于項(xiàng)目是一個(gè)為完成特定目標(biāo)而形成的組織單位[29]，項(xiàng)目并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，作為一種類似“臨時(shí)委員會(huì)”的組織形態(tài)，與官僚科層體制直接對(duì)立[30-32]。所謂項(xiàng)目體制就是指政府治理充分運(yùn)用項(xiàng)目管理思想，憑借項(xiàng)目的臨時(shí)性組織結(jié)構(gòu)特征，來(lái)打破和統(tǒng)合縱向的層級(jí)條條安排和橫向的區(qū)域塊塊安排，并充分利用市場(chǎng)手段通過動(dòng)員企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)其計(jì)劃目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)治理模式。

三、項(xiàng)目體制的理論機(jī)制

在分稅制之后，地方政府不再允許直接辦企業(yè)，緊接著國(guó)家又實(shí)施了大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)改制，基本實(shí)現(xiàn)了政企分開，國(guó)營(yíng)企業(yè)不再是政府經(jīng)濟(jì)治理的單位組織延伸，而項(xiàng)目成為政府經(jīng)濟(jì)治理的重要組織單元。項(xiàng)目組織單元更接近于扁平化管理模式，實(shí)現(xiàn)了政府經(jīng)濟(jì)治理從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)換。那么，項(xiàng)目體制為何能夠在中國(guó)如此高度垂直的科層體制下發(fā)揮如此重要作用呢？它又如何實(shí)現(xiàn)政府的有效經(jīng)濟(jì)治理呢？本文認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是，項(xiàng)目體制提高了中央政府財(cái)政資金的優(yōu)化配置。在傳統(tǒng)的單位科層體制下，資源的分配是“彌散型”：針對(duì)所有單位按比例分配資源，最差的單位也需要被“照顧到”[33]。因此，按照科層單位制進(jìn)行平均意義上的政府財(cái)政資金分配方案，不僅會(huì)造成分配到基層政府財(cái)政資金像“攤煎餅”一樣分散，而且也會(huì)造成地方政府在獲得財(cái)政資金之后，被地方經(jīng)濟(jì)治理的局部目標(biāo)最大化所扭曲，難以實(shí)現(xiàn)中央政府符合戰(zhàn)略全局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的治理目標(biāo)。項(xiàng)目體制可以克服平均意義上財(cái)政資源分配的弊端，通過競(jìng)爭(zhēng)性方案將專項(xiàng)資金配置到更符合中央政府經(jīng)濟(jì)治理意圖的地方政府或市場(chǎng)中的企業(yè)，相比平均分配，更能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金在政府經(jīng)濟(jì)治理中的優(yōu)化配置。

二是，項(xiàng)目體制符合中國(guó)政府漸進(jìn)式改革和發(fā)展試驗(yàn)的基本邏輯。一方面，通過項(xiàng)目體制實(shí)現(xiàn)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上以“點(diǎn)”帶動(dòng)“面”。中央政府也可以通過設(shè)置不同的專項(xiàng)資金，在制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域或產(chǎn)業(yè)進(jìn)行配置資源，實(shí)現(xiàn)一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展。比如，中央政府在東南沿海地區(qū)優(yōu)先布局基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，率先使這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，從而更有利中國(guó)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上取得國(guó)際貿(mào)易比較優(yōu)勢(shì)，快速擴(kuò)大產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，從而實(shí)現(xiàn)了“集中優(yōu)勢(shì)兵力”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，在國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)體制改革方案上，先通過專項(xiàng)方式在某些地區(qū)“點(diǎn)”上實(shí)現(xiàn)突破，然后不斷向其他地區(qū)普及推廣，這種做法不但會(huì)避免改革失敗成本覆蓋整個(gè)國(guó)家，還會(huì)積累改革經(jīng)驗(yàn)，并將成功經(jīng)驗(yàn)迅速在其他地區(qū)鋪開推行，這對(duì)于一個(gè)大國(guó)意義非凡。

三是，項(xiàng)目體制形成了自上而下和自下而上相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)治理模式，有利于實(shí)現(xiàn)中央政府經(jīng)濟(jì)治理意圖。一方面，這種組織結(jié)構(gòu)便于中央政府非垂直管理部委實(shí)現(xiàn)自上而下的經(jīng)濟(jì)治理。由于在政治上，非垂直管理部委并不掌管地方職能部門的人事任命權(quán)，因此在經(jīng)濟(jì)治理上難以動(dòng)員地方職能部門。而隨著項(xiàng)目體制的引入，非垂直管理部委通過設(shè)計(jì)專項(xiàng)項(xiàng)目來(lái)分解經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，并利用項(xiàng)目資金在縱向條條上自上而下直接來(lái)動(dòng)員地方職能部門。與此同時(shí)，地方職能部門為了獲得各種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，也努力提升自身的軟硬件條件，以在眾多地方政府申請(qǐng)者中勝出。因此，圍繞著中央經(jīng)濟(jì)計(jì)劃所列出的專項(xiàng)和項(xiàng)目，形成了自上而下和自下而上相結(jié)合的互動(dòng)治理模式，從而激勵(lì)地方職能部門有積極性來(lái)落實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和宏觀調(diào)控指令，從而實(shí)現(xiàn)中央經(jīng)濟(jì)治理的意圖。

四是，項(xiàng)目體制一定程度上克服了中央經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)在層層條條之間的委托代理成本，以及條塊分割下的組織交易成本。政府間條條代理層級(jí)越多，代理鏈條越長(zhǎng)，縱向委托代理成本就越高。中央計(jì)劃目標(biāo)在常規(guī)科層制中執(zhí)行，需要付出五級(jí)行政委托代理成本。那么，如此高的組織成本，要想取得經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展幾乎不可想象。在項(xiàng)目體制下中央計(jì)劃可以跨越省、地級(jí)市直接到縣。從委托代理鏈來(lái)看，由“中央→省→市→縣→企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸醒搿h→企業(yè)”，中間省掉了省和地級(jí)市兩個(gè)環(huán)節(jié)，與計(jì)劃在傳統(tǒng)科層制中按照條條層級(jí)分配相比顯著減少了委托代理的成本。另一方面，地方塊塊為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，需要上下各級(jí)條條之間的協(xié)調(diào)配合才能完成。在科層單位體制下，一個(gè)計(jì)劃在各層級(jí)條條之間落實(shí)的組織交易成本極高，其中有一個(gè)部門拖拉或卡掉的話，計(jì)劃往往就會(huì)被擱淺。然而，在項(xiàng)目體制下，發(fā)展規(guī)劃或計(jì)劃被分解為項(xiàng)目來(lái)執(zhí)行，多個(gè)塊塊和條條抽調(diào)人員組成項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，可以形成一個(gè)臨時(shí)性組織，在這個(gè)組織中有明確的目標(biāo)和分工，減少了地方計(jì)劃在條塊之間的組織交易成本。

五是，項(xiàng)目體制可以實(shí)現(xiàn)要素有效整合以及項(xiàng)目人員的有效激勵(lì)。項(xiàng)目不僅統(tǒng)合了同級(jí)或上下級(jí)政府的條條與條塊關(guān)系，也對(duì)科層制下的人、財(cái)、物等要素資源進(jìn)行了重新整合。因此，當(dāng)政府計(jì)劃分解為項(xiàng)目后，只要抓住關(guān)鍵項(xiàng)目就能夠抓住政府工作的重點(diǎn)，政府通過集中條塊優(yōu)勢(shì)人財(cái)物等要素資源，就可以打造重點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)突出政績(jī)亮點(diǎn)，使得紛繁的政府經(jīng)濟(jì)工作變得更具可操作性。而且，項(xiàng)目作為一個(gè)組織單元，可以對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、執(zhí)行期限、階段性成果以及責(zé)任人進(jìn)行考核。因?yàn)榭己隧?xiàng)目既可以做到事中和事后考核相結(jié)合，又可以做到對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤考核，所以政績(jī)考核就會(huì)形成責(zé)權(quán)利與事前、事中、事后的統(tǒng)一*為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，一些地方政府設(shè)計(jì)了相對(duì)完善的項(xiàng)目考核辦法，并針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、上級(jí)政府專項(xiàng)等重大項(xiàng)目，按照項(xiàng)目投資、建設(shè)和推進(jìn)情況進(jìn)行年度、季度甚至月度考核。。另外，為激勵(lì)干事者，政府還可以按照考核分?jǐn)?shù)進(jìn)行項(xiàng)目排名，依據(jù)考核結(jié)果對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和團(tuán)隊(duì)進(jìn)行物質(zhì)和精神激勵(lì)，從而避免了行政科層制下平均主義所造成的低效率。

四、項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)

項(xiàng)目體制形成后，深層次改變了中央部委、地方政府和企業(yè)之間的組織行為，異化為一場(chǎng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)。一方面，中央專項(xiàng)引發(fā)了政府條條塊塊以及市場(chǎng)中企業(yè)之間切分“財(cái)政蛋糕”式的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，主要表現(xiàn)為：①各大部委、廳局之間為爭(zhēng)奪項(xiàng)目資源，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的部門利益之爭(zhēng)；②地方政府之間為了爭(zhēng)奪中央專項(xiàng)項(xiàng)目資源形成了激烈的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)；③市場(chǎng)中的企業(yè)為獲得政府專項(xiàng)項(xiàng)目，他們之間的競(jìng)爭(zhēng)也異常激烈。另一方面，項(xiàng)目治理地方化也強(qiáng)化了地方政府做大“GDP蛋糕”式的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，主要表現(xiàn)為：①地方政府通過專項(xiàng)項(xiàng)目政策支持，以及項(xiàng)目補(bǔ)助來(lái)“大辦項(xiàng)目”，促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，加快基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)；②地方政府憑借政府專項(xiàng)項(xiàng)目補(bǔ)助來(lái)“拉項(xiàng)目”，以在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)。

(一)條條政府部門之間形成的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)

分稅制改革后，中央財(cái)權(quán)上收，大量資金通過部委在條條上向各級(jí)地方政府轉(zhuǎn)移支付。由于不同部委所管轄的行業(yè)領(lǐng)域有所區(qū)別，誰(shuí)掌握的項(xiàng)目資金“盤子”比例越大，該部委在國(guó)務(wù)院中的地位就會(huì)越有影響。部委掌握的項(xiàng)目資金“盤子”越大，在條條上對(duì)地方政府的調(diào)動(dòng)能力就越強(qiáng)，越能實(shí)現(xiàn)該部委的治理目標(biāo)。項(xiàng)目資源的“盤子”有多大，決定了該部委的權(quán)利有多大，這關(guān)系到部委的國(guó)家影響力，也關(guān)系到部委官員的下一步晉升空間。甚至，在部委內(nèi)部的不同司局、處室之間同樣存在項(xiàng)目資源爭(zhēng)奪問題，處室項(xiàng)目資源越多，這一處室在該部委中的地位就越重要，并且他們還可以通過項(xiàng)目資源產(chǎn)生更多政績(jī)。在這種項(xiàng)目體制格局下，不僅各大部委推出各種經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，就連各司局和處室也絞盡腦汁巧設(shè)項(xiàng)目，以在整個(gè)國(guó)務(wù)院“盤子”之中爭(zhēng)得更大的部門利益。這種從部門利益出發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)，隨著專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的大幅提高變得更加強(qiáng)烈。因此，發(fā)改委、科技部、農(nóng)業(yè)部等各大部委為了在專項(xiàng)項(xiàng)目資金中分到更大“財(cái)政蛋糕”，形成了激烈的部門利益之爭(zhēng)(見圖3)。而且，不僅中央部委之間存在著項(xiàng)目資源的部門利益之爭(zhēng)，省級(jí)、市級(jí)甚至縣級(jí)政府廳局之間也安排了大量專項(xiàng)資金，同樣地方政府部門之間存在著較大的項(xiàng)目資源競(jìng)爭(zhēng)。

圖3　中央部委之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)

(二)地方政府之間形成的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)

伴隨著國(guó)家財(cái)政的集權(quán)化，中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助一是通過一般轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)的均等化；二是通過大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以項(xiàng)目的形式下?lián)艿礁骷?jí)地方政府。中央各大部委專項(xiàng)的競(jìng)爭(zhēng)性方案意味著某一地方政府得到一個(gè)大項(xiàng)目，而另一個(gè)政府失去項(xiàng)目。因此，20世紀(jì)90年代末期，地方政府圍繞著專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，形成了地方政府之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)(見圖4)。中央上萬(wàn)億專項(xiàng)資金被分解成幾萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，形成了“省跑中央，市跑省，縣跑市，甚至縣直接跑中央部委”的“跑部錢進(jìn)”的競(jìng)爭(zhēng)局面。一些地方跑到了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有了資金，從而經(jīng)濟(jì)有了增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，要搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就得往中央和上級(jí)政府跑項(xiàng)目，跑不到項(xiàng)目就代表著在同級(jí)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中落后*對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，相對(duì)招商引資項(xiàng)目，更愿意通過競(jìng)爭(zhēng)獲得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，從財(cái)政收入而言，引來(lái)一個(gè)100萬(wàn)元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，地方財(cái)政就會(huì)有100萬(wàn)元財(cái)政可支配。然而，基層政府費(fèi)很大力氣，招商引資來(lái)的項(xiàng)目，即便產(chǎn)生100萬(wàn)元的稅收，但是留給地方財(cái)政有30萬(wàn)就不錯(cuò)了。。而且，跑專項(xiàng)比招商引資一個(gè)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)更容易，財(cái)政收入力度更大，這使得同級(jí)地方政府之間為了爭(zhēng)奪項(xiàng)目資源，形成了更加激烈的地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)。

圖4　地方政府之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)

此外，專項(xiàng)項(xiàng)目補(bǔ)貼成為地方政府招商引資的重要手段。地方政府不僅考慮的是單個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目帶來(lái)的利益，而且通盤考慮地方政府的總體利益，因此項(xiàng)目體制快速被應(yīng)用于重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃之中。地方政府將招商引資“打包”為項(xiàng)目，采取項(xiàng)目組織形式不僅有助于爭(zhēng)取到上級(jí)政府專項(xiàng)資金來(lái)加大本地區(qū)招商引資力度，也有助于打破條塊關(guān)系減少組織成本。而且地方政府為競(jìng)爭(zhēng)到好的項(xiàng)目，政府自身還圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向設(shè)置專項(xiàng)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金。因此，項(xiàng)目體制更加強(qiáng)化了在招商引資中地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，成為地方政府做大“GDP蛋糕”的重要抓手*在政府組織管理模式，項(xiàng)目管理模式更有利于打破僵化單位制。地方政府為完成招商引資計(jì)劃目標(biāo)，搭建了沖破條塊分割的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。比如，江西省實(shí)施大開放主戰(zhàn)略，突出大項(xiàng)目招商，省政府成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了全省商務(wù)、臺(tái)辦、發(fā)改委、工信委、中小企業(yè)、交通等部門協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作機(jī)制，各區(qū)縣也成立了專門的產(chǎn)業(yè)招商工作組，省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，形成招商合力。。

(三)市場(chǎng)企業(yè)之間形成的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)

在1994年分稅制改革后，不再允許政府自辦企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)其規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃目標(biāo)，中央及各級(jí)地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃目標(biāo)，在條條上從中央部委到縣廳局都安排了大量財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目，這些專項(xiàng)項(xiàng)目被層層下放，最終被市場(chǎng)中不同所有制形式的企業(yè)所承接，實(shí)現(xiàn)了從政府計(jì)劃到市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)過程(見圖5)。這些專項(xiàng)項(xiàng)目一般被各級(jí)政府賦予重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“使命”，通過政府專項(xiàng)扶植來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家乃至地區(qū)科技或某一產(chǎn)業(yè)的快速趕超。比如，科技重大專項(xiàng)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)、裝備制造業(yè)專項(xiàng)、原材料與消費(fèi)品專項(xiàng)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)、區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)等等。政府通過競(jìng)爭(zhēng)性分配方案來(lái)落實(shí)大部分項(xiàng)目，將企業(yè)績(jī)效相關(guān)指標(biāo)作為項(xiàng)目資金分配和遴選的重要依據(jù)。因此，在項(xiàng)目體制下，大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金還引發(fā)了企業(yè)之間為爭(zhēng)奪項(xiàng)目資源的競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)。

圖5　從政府計(jì)劃到市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)所引起企業(yè)之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)

例如，在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項(xiàng)實(shí)施之中，國(guó)家發(fā)改委充分運(yùn)用了優(yōu)中選優(yōu)的競(jìng)爭(zhēng)選擇性方案。高技術(shù)企業(yè)根據(jù)國(guó)家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)公告條件資質(zhì)申請(qǐng)專項(xiàng)資金，并由地方和主管部門把專項(xiàng)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告和有關(guān)附件、簡(jiǎn)介等報(bào)送國(guó)家發(fā)改委*資金申請(qǐng)報(bào)告附件主要包括投資來(lái)源(銀行承貸、地方、部門配套資金及其他資金來(lái)源)證明和項(xiàng)目法人近三年的經(jīng)營(yíng)狀況(包括損益表、資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表)和項(xiàng)目法人自籌資金保證落實(shí)文件等證明材料。，國(guó)家發(fā)改委組織專家“擇優(yōu)扶強(qiáng)”具有產(chǎn)業(yè)化前景的項(xiàng)目。因此，企業(yè)要想獲得政府產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)項(xiàng)目資金支持，必然引起企業(yè)之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)不僅要獲得銀行的貸款證明、足夠的自有資金和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，還要具有良好的產(chǎn)業(yè)化前景，不然企業(yè)即便申請(qǐng)，政府也不會(huì)給予支持?！笆濉逼陂g，通過競(jìng)爭(zhēng)性選擇方案，發(fā)改委累計(jì)資助1544家高技術(shù)企業(yè)實(shí)施高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項(xiàng)。

此外，上級(jí)政府大量專項(xiàng)項(xiàng)目不僅帶來(lái)項(xiàng)目資金，也帶來(lái)了特殊的項(xiàng)目政策。地方政府自下而上與中央經(jīng)濟(jì)治理意圖保持一致，不僅能夠獲得專項(xiàng)項(xiàng)目資金，還得能受益于項(xiàng)目政策，這導(dǎo)致了地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的項(xiàng)目化。地方憑借上級(jí)政府項(xiàng)目政策，以及利用企業(yè)之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)來(lái)做大“GDP蛋糕”。一方面，地方政府通過中央棚戶區(qū)改造、中心村建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃項(xiàng)目政策實(shí)行項(xiàng)目體制的地方化運(yùn)作，提高地方政府征地的合法性，以及融資活動(dòng)的政府信用和吸引各類經(jīng)濟(jì)資本的市場(chǎng)魅力[25]。另一方面，融資平臺(tái)支撐的項(xiàng)目通過市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成，一旦一個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)，地方政府就會(huì)通過招標(biāo)方式選擇公共開支最小的企業(yè)作為項(xiàng)目承建者。因此，地方政府經(jīng)濟(jì)治理項(xiàng)目化之后，不僅通過中央項(xiàng)目政策實(shí)現(xiàn)了地方政府土地財(cái)政收入最大化，而且通過企業(yè)公共項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)了政府公共開支最小化目標(biāo)。

五、“項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)”的大繁榮

分稅制之后，尤其是1999年公共預(yù)算改革強(qiáng)化了中央政府在條條上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理的作用，大量財(cái)政資金以專項(xiàng)項(xiàng)目方式向地方政府和市場(chǎng)中企業(yè)轉(zhuǎn)移。巨大政府財(cái)政專項(xiàng)資金分解為海量項(xiàng)目，形成了項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，最終促進(jìn)了“項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)”的大繁榮。

(一)中央政府通過發(fā)包項(xiàng)目來(lái)扶植產(chǎn)業(yè)發(fā)展

中央各大部委按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃來(lái)設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)，通過項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)來(lái)扶植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超。一方面，由于地方政府財(cái)力有限，在引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的能力也有限，因此地方政府為獲得更多的中央專項(xiàng)項(xiàng)目支持，不僅會(huì)結(jié)合中央政府規(guī)劃重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)來(lái)制定本地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，也會(huì)通過優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提升規(guī)劃產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，對(duì)于追求利潤(rùn)最大化的微觀企業(yè)來(lái)說(shuō)，中央政府專項(xiàng)項(xiàng)目就是企業(yè)發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”，獲得來(lái)自中央條條上的項(xiàng)目補(bǔ)助資金對(duì)企業(yè)發(fā)展無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，企業(yè)也緊跟中央專項(xiàng)政策，不斷增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，以便在眾多申請(qǐng)的企業(yè)中脫穎而出，為企業(yè)發(fā)展贏得更多的外部項(xiàng)目資金。因此，在項(xiàng)目體制下，中央政府利用專項(xiàng)財(cái)政資金引導(dǎo)地方政府和企業(yè)來(lái)重點(diǎn)發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，快速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超。

例如，前文所述“十五”期間國(guó)家發(fā)改委實(shí)施的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項(xiàng)，涉及63個(gè)行業(yè)主管部門和中央直屬企業(yè)，涵蓋信息、生物、新材料、航空航天等九大領(lǐng)域，通過競(jìng)爭(zhēng)性申報(bào)方案，經(jīng)過評(píng)審后一共組織實(shí)施了1544項(xiàng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，項(xiàng)目覆蓋了產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域指南130個(gè)方向中的101個(gè)，覆蓋面近80%。在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項(xiàng)中，政府安排資金110億元，帶動(dòng)了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目總投資1210億，形成了以項(xiàng)目為載體，中央政府資金為引導(dǎo)，地方政府資金配套，企業(yè)投入為主體，銀行貸款和其他資金廣泛參與的多渠道、多層次投融資體系；充分發(fā)揮了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金、“以點(diǎn)帶面”、優(yōu)化資源配置的積極作用，有力地促進(jìn)了中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)繼續(xù)做大和加快做強(qiáng)。鄭世林和劉和旺[34]利用國(guó)家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)項(xiàng)目投資不僅促進(jìn)了企業(yè)R&D投入增加和科研成果商業(yè)化與規(guī)?；?，而且也提升了企業(yè)的技術(shù)水平和國(guó)內(nèi)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項(xiàng)所帶來(lái)的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅改善了高技術(shù)與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)問題，也促進(jìn)了信息、生物、新材料、新能源等高技術(shù)企業(yè)績(jī)效的提高。

此外，省級(jí)和縣市政府也為與中央政策保持一致，并結(jié)合本地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)項(xiàng)目的指南設(shè)計(jì)，形成了自下而上地方與中央部門在經(jīng)濟(jì)政策上的互動(dòng)。在實(shí)施國(guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，各地方省級(jí)政府進(jìn)一步加大對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，組織實(shí)施了由地方財(cái)政資金支持的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)。根據(jù)各地高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化工作總結(jié)材料的初步統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，37個(gè)省、市、自治區(qū)及計(jì)劃單列市還另外支持了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目5000余項(xiàng)，地方政府累計(jì)投入約40億元，帶動(dòng)社會(huì)總投資2500億元左右。其中，北京支持了52個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資16.9億元，政府安排資金0.98億元；福建省安排了項(xiàng)目642個(gè)，政府資金為2.11億元，帶動(dòng)社會(huì)資金130億元；等等。地方政府高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)的實(shí)施，不僅配合中央高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項(xiàng)政策，而且也促進(jìn)了區(qū)域高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，項(xiàng)目體制形成了中央和地方政府項(xiàng)目資金牽引、多維度的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)模式，大幅度帶動(dòng)了中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和趕超。

(二)中央政府利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)的杠桿作用來(lái)維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

1978年改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)9.91%。以1994年分稅制改革為分水嶺，在分稅制之前，經(jīng)濟(jì)平均增速達(dá)到了9.89%，但是從圖4中可以看出，宏觀經(jīng)濟(jì)一直處于大起大落的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大；在分稅制之后，經(jīng)濟(jì)平均增速達(dá)到9.95%，除了受到亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)和國(guó)際金融危機(jī)外部影響經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生波動(dòng)外，整體宏觀經(jīng)濟(jì)相對(duì)分稅制之前表現(xiàn)更加平穩(wěn)(見圖6)。因此，雖然財(cái)政分權(quán)程度下降，但是經(jīng)濟(jì)增速并未下降，反而宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)更加穩(wěn)健，這正是財(cái)政分權(quán)理論難以解釋的。反而，我們認(rèn)為項(xiàng)目體制在提升中央政府自上而下宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力方面發(fā)揮了重要作用。由于在申請(qǐng)或投標(biāo)中央政府項(xiàng)目過程中，一般要求申請(qǐng)者(地方政府或企業(yè))必須要具備地方政府配套資金、企業(yè)自有資金、銀行貸款和社會(huì)資金投入證明，才能有資格來(lái)申請(qǐng)項(xiàng)目，而且項(xiàng)目申請(qǐng)下來(lái)必須保證?？顚Ｓ?。因此，中央政府財(cái)政項(xiàng)目資金發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策被地方政府和企業(yè)層層放大。

圖6　1978-2012年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長(zhǎng)率(%)

受金融危機(jī)影響，2008年6月份中國(guó)工業(yè)增加值出現(xiàn)過山車似的急劇下滑，從16%降到2009年2月份2.8%；我國(guó)出口月度同比增速也出現(xiàn)連續(xù)12個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)。為避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，中央提出4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。其中，中央預(yù)算內(nèi)投資1.08億元，其余2.92萬(wàn)億配套資金來(lái)自地方財(cái)政、地方債、政策性貸款、企業(yè)債和銀行貸款。中央宏觀調(diào)控投資計(jì)劃，主要方案包括基礎(chǔ)設(shè)施和公益性工程投資拉動(dòng)；十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，包括汽車和鋼鐵、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息和房地產(chǎn)業(yè)；16項(xiàng)科技重大專項(xiàng)；健全社保。中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控計(jì)劃最終通過項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性方案，落實(shí)到地方政府和企業(yè)，并層層被放大，刺激了中國(guó)高速鐵路和公路、飛機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)了汽車、鋼鐵、石化、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策下，4萬(wàn)億元項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃短期內(nèi)拉動(dòng)了GDP大約3.2個(gè)百分點(diǎn)[35]。自2009年1季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入谷底的6.2%之后，2009年第2、3、4季度，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別達(dá)到了7.9%、8.9%和10.7%，全年增速保持在9.2%的高水平上[36]。在國(guó)際金融危機(jī)外部沖擊下，中國(guó)政府通過推動(dòng)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持了宏觀經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定。

(四)中央政府通過實(shí)施專項(xiàng)項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性領(lǐng)域發(fā)展

中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，基礎(chǔ)和公共設(shè)施條件與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大，成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸性因素。而且基礎(chǔ)和公共設(shè)施一般被認(rèn)為市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，基本上由政府公共財(cái)政支出來(lái)實(shí)現(xiàn)。在科層單位體制下，中央財(cái)政資金按照平均意義上向地方政府配置，有限的資金需要平均照顧各個(gè)單位，難以集中力量促進(jìn)制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)瓶頸性基礎(chǔ)性領(lǐng)域的發(fā)展。與前蘇聯(lián)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制不同，項(xiàng)目體制是通過中央政府設(shè)置專項(xiàng)項(xiàng)目，按照競(jìng)爭(zhēng)性分配方案，來(lái)篩選地方政府和企業(yè)完成基礎(chǔ)和公共設(shè)施項(xiàng)目，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期重大項(xiàng)目建設(shè)是政府工程，并沒有通過競(jìng)爭(zhēng)性配置方案來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，項(xiàng)目體制不僅可以集中資金力量改變政府財(cái)政資金的分散性，還可以充分調(diào)動(dòng)地方政府以及微觀企業(yè)的積極性，來(lái)快速普及交通、寬帶、科技、水利、市政、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)和公共設(shè)施。中國(guó)一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施、科技等專項(xiàng)實(shí)施，推動(dòng)了我國(guó)近年來(lái)高速公路、高鐵、寬帶、城市公共設(shè)施、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生的快速發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展形成了重要支撐。

中國(guó)東部地區(qū)自21世紀(jì)以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，無(wú)論是高速公路、高鐵、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，還是城市市政設(shè)施、教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，都與國(guó)家專項(xiàng)的推動(dòng)直接相關(guān)。近年來(lái)，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，專項(xiàng)資金對(duì)西部基礎(chǔ)設(shè)施改善同樣意義重大。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域發(fā)展布局方面，中央政府為有效解決西部大開發(fā)重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足問題，自2012年起，國(guó)家發(fā)改委每年在中央預(yù)算內(nèi)投資中安排上億資金，作為西部大開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)補(bǔ)助資金，支持西部地區(qū)謀劃關(guān)系西部大開發(fā)全局、對(duì)西部地區(qū)人民生產(chǎn)生活條件有重要影響的重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和民生項(xiàng)目，為推動(dòng)西部地區(qū)建設(shè)完整的鐵路和公路交通骨架網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。隨著“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略開始實(shí)行，必然又引起下一輪政府專項(xiàng)帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的局面。

(五)地方政府利用中央項(xiàng)目政策，以及發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)來(lái)做大“GDP蛋糕”

在項(xiàng)目體制的實(shí)施過程中，在國(guó)家部門“發(fā)包”項(xiàng)目的同時(shí)，一般也賦予先行先試的政策優(yōu)惠權(quán)。國(guó)家部委作為發(fā)包方，以招標(biāo)的方式發(fā)布項(xiàng)目指南書，下級(jí)政府根據(jù)各自的意向和條件進(jìn)行申請(qǐng)，符合國(guó)家招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)而獲得項(xiàng)目的地方政府就會(huì)相應(yīng)得到項(xiàng)目管理的一攬子權(quán)利。地方政府通過“打包”把獲得各種項(xiàng)目融合或捆綁到一起，利用專項(xiàng)項(xiàng)目政策來(lái)最大化動(dòng)員使用地方的資源，并加入它自身的意圖，達(dá)到經(jīng)營(yíng)城市、招商引資等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，從而做大“GDP蛋糕”。比如，地方政府通過中央土地專項(xiàng)政策，擴(kuò)大建設(shè)用地，然后再以項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)方式由市場(chǎng)中企業(yè)來(lái)打造一流城市配套設(shè)施建設(shè)。而且，地方政府利用項(xiàng)目政策進(jìn)行要素整合所形成的企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，使得中央土地專項(xiàng)政策——征地——融資平臺(tái)——城市配套基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)——房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)——土地收入之間形成了一個(gè)利益循環(huán)，加快了中國(guó)城市化進(jìn)程。此外，地方政府也在招商引資過程中，承諾為企業(yè)跑上級(jí)政府專項(xiàng)項(xiàng)目補(bǔ)貼，來(lái)吸引企業(yè)在本地區(qū)安家落戶，從而推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

地方政府在經(jīng)濟(jì)治理項(xiàng)目化后，也逐步利用財(cái)政資金通過專項(xiàng)項(xiàng)目方式來(lái)支持重點(diǎn)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，形成了地方化的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)。在分稅制改革之后，地方政府無(wú)法通過辦企業(yè)這種計(jì)劃手段來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是助長(zhǎng)了政府通過設(shè)立名目繁多的項(xiàng)目來(lái)拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這些專項(xiàng)項(xiàng)目包括工業(yè)專項(xiàng)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)、特色產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)、招商引資專項(xiàng)、重大科技專項(xiàng)等等，地方政府通過設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)性方案將這些項(xiàng)目承包給市場(chǎng)中企業(yè)，實(shí)現(xiàn)它在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的治理目標(biāo)。

六、項(xiàng)目體制引發(fā)的問題

目前項(xiàng)目體制被中國(guó)各級(jí)政府廣泛地用于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，成為政府引導(dǎo)或主動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式。地方政府職能部門在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)中既扮演著“裁判員”的角色，又扮演著“運(yùn)動(dòng)員”的角色，形成了“多對(duì)一”和“一對(duì)多”的半計(jì)劃、半市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制。這種政府驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制，仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，更表現(xiàn)為一種粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。近年來(lái)，項(xiàng)目體制所帶來(lái)的地方政府債務(wù)、專項(xiàng)重復(fù)設(shè)置、產(chǎn)能過剩、官商勾結(jié)等特色問題顯露無(wú)遺。

(一)“多對(duì)一”模式下中央項(xiàng)目壟斷權(quán)以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的問題

在“多對(duì)一”模式下，地方政府處于“多”的位置，作為參賽“運(yùn)動(dòng)員”，向“一”爭(zhēng)取項(xiàng)目，這里“一”是指中央或上級(jí)政府專項(xiàng)項(xiàng)目。在這場(chǎng)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中，項(xiàng)目壟斷權(quán)在上級(jí)政府手中，而地方政府通過扭曲其掌控的資源，動(dòng)員一切可能的力量，利用各種“營(yíng)銷”手段來(lái)競(jìng)爭(zhēng)獲得項(xiàng)目。在這種模式下，地方政府圍繞項(xiàng)目的過度競(jìng)爭(zhēng)也帶來(lái)了一些嚴(yán)重的問題。

一是，“跑部錢進(jìn)”問題。財(cái)政分權(quán)以來(lái)，中央為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的調(diào)控力度，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度加大。截止2012年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)到40243億元，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付18804億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的46.7%。盡管項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)加強(qiáng)了中央和上級(jí)政府的支配權(quán)利和調(diào)控能力，但是在激烈的地方政府競(jìng)爭(zhēng)下，往往會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的扭曲。由于中央政府專項(xiàng)資金分布在不同部門，部委項(xiàng)目審批制度不夠規(guī)范，并且擁有較大自由裁決權(quán)，招致了明顯的“權(quán)利市場(chǎng)化”現(xiàn)象。在這種情況下，一些非正式制度、非正式程序與渠道往往就發(fā)揮了作用，也給地方政府提供來(lái)了很多可鉆的空子，出現(xiàn)了不少地方官員奔走于上級(jí)各個(gè)主管部門之間，通過公關(guān)等方式與中央部委各司局溝通、聯(lián)絡(luò)感情，“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象由此產(chǎn)生。這種現(xiàn)象還按照行政體系逐步擴(kuò)散到“跑省錢進(jìn)”和“跑市錢進(jìn)”。地方政府的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)被逐漸演變?yōu)樯霞?jí)政府部門的“設(shè)租尋租”，不僅為官員腐敗提供了天然的土壤，也造成了資源配置的低效率。

二是，專項(xiàng)重復(fù)交叉設(shè)置和過剩產(chǎn)能問題。中央政府作為項(xiàng)目的發(fā)包者，擁有項(xiàng)目壟斷權(quán)力，形成了部門利益之爭(zhēng)。各部委及部委內(nèi)部不同部門之間為了在中央專項(xiàng)支付資金中分得更大一塊蛋糕，盡可能通過各種規(guī)劃獲得更多的項(xiàng)目資金支配權(quán)。這種部門利益“肢解”了中央專項(xiàng)資金，導(dǎo)致了各部委多頭管理，并且各部委之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，造成了目前專項(xiàng)項(xiàng)目多頭交叉、重復(fù)設(shè)置、資金“撒胡椒面”等問題。另一方面，地方政府為獲得更多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上極力自下而上迎合中央政府，形成從中央到省、市、縣政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃層層重復(fù)，導(dǎo)致了項(xiàng)目資金過度支持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目，造成了嚴(yán)重的過剩產(chǎn)能問題。例如，2008年金融危機(jī)后，中央出臺(tái)了投資拉動(dòng)計(jì)劃，緊接著各地方政府也根據(jù)中央計(jì)劃紛紛出臺(tái)了自己的拉動(dòng)計(jì)劃，投資計(jì)劃除了支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程之外，大量資金流向鋼鐵、汽車、石化、裝備制造等重工業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這使得近年來(lái)不僅傳統(tǒng)重化工業(yè)存在過剩產(chǎn)能問題，甚至連風(fēng)電、碳纖維、多晶硅、光伏等新興產(chǎn)業(yè)也形成產(chǎn)能過剩的問題，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

三是，快速攀升的地方政府債務(wù)。財(cái)政分權(quán)改革后，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，基本上夠維持人員費(fèi)用、辦公開支等。中央專項(xiàng)項(xiàng)目資金是地方政府財(cái)政收入的重要源泉，由于專項(xiàng)資金項(xiàng)目多數(shù)規(guī)定配套資金不得低于上級(jí)政府財(cái)政支持資金的某個(gè)比例(一般不低于25%)，有些項(xiàng)目甚至要求地方政府1∶1資金比例配套，爭(zhēng)取的項(xiàng)目越多意味著其配套資金就越多，地方政府負(fù)擔(dān)也就越重。地方政府吃飯財(cái)政難以支撐大規(guī)模配套資金，只能通過舉債等方式來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中央政府專項(xiàng)項(xiàng)目，尤其是中西部地方政府財(cái)力更有限，為了爭(zhēng)取更多中央財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金，只能依靠政府債務(wù)來(lái)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。從圖6中可以看出，2006-2008年中國(guó)地方政府債務(wù)(包括有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù))呈現(xiàn)出小幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，兩年期間地方債務(wù)增長(zhǎng)了兩萬(wàn)億元。金融危機(jī)后，為保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，中央政府提出了4萬(wàn)億元政府刺激計(jì)劃，在這一攬子刺激計(jì)劃中，中央政府以1.08億元專項(xiàng)項(xiàng)目資金來(lái)動(dòng)員地方政府，而地方政府項(xiàng)目配套資金達(dá)到2.92萬(wàn)億元，這大大提升了地方政府債務(wù)。2008年地方政府債務(wù)僅有5.57萬(wàn)億元，但是2009年達(dá)到了9.02萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了61.9%。截至2013年6月份地方政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了17.89億元，是2008年債務(wù)的3.21倍*數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告(2013年12月30日公告)》。。

圖7　地方政府債務(wù)總額(單位：萬(wàn)億元)

四是，拉大了地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距。地方政府向中央政府跑項(xiàng)目需要地方財(cái)力和人力的支持，而且由于市場(chǎng)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目多數(shù)規(guī)定配套資金不得低于上級(jí)政府財(cái)政支持資金的某個(gè)比例(一般不低于25%)，爭(zhēng)取的項(xiàng)目越多意味著其配套資金就越多，地方政府負(fù)擔(dān)也就越重，這使得一些不發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)樨?cái)力有限，難以獲得配套資金便不愿意獲取項(xiàng)目資金。而且，中央政府還根據(jù)地方遞交的申請(qǐng)書進(jìn)行審批，往往那些項(xiàng)目支撐能力弱的地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中很容易被淘汰。這就造成了“能者恒能，強(qiáng)馬多吃草”的馬太效應(yīng)。因此，中央市場(chǎng)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)項(xiàng)目資金往往集中到相對(duì)富裕地區(qū)，最終進(jìn)一步拉大了中國(guó)地區(qū)之間的差距。

(二)“一對(duì)多”模式下地方政府項(xiàng)目壟斷權(quán)帶來(lái)的問題

在“一對(duì)多”模式中，政府處于“一”的位置，扮演著項(xiàng)目委托人角色，不僅是項(xiàng)目壟斷權(quán)的控制者，也是項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定者，而企業(yè)處于“多”的個(gè)體是參賽“運(yùn)動(dòng)員”?！斑\(yùn)動(dòng)員”必須遵守委托人的規(guī)則，否則在競(jìng)爭(zhēng)中出局，“運(yùn)動(dòng)員”之間為爭(zhēng)奪項(xiàng)目的代理權(quán)形成了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在這種模式下，地方政府作為“理性”的委托人，通過整合專項(xiàng)資金、土地、國(guó)有股權(quán)、信貸、規(guī)費(fèi)等資源形成了巨大的項(xiàng)目壟斷權(quán)力，來(lái)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入最大化。正是政府參與市場(chǎng)所形成的項(xiàng)目壟斷權(quán)力帶來(lái)了突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題。

一是，政府專項(xiàng)項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了較大扭曲。雖然在項(xiàng)目體制下，政府“辦項(xiàng)目”比“辦企業(yè)”更接近市場(chǎng)體制，但是它仍帶有“半計(jì)劃”屬性，對(duì)市場(chǎng)體制產(chǎn)生了較大扭曲。首先，項(xiàng)目體制容易造成所有制企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有企業(yè)與政府存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，一個(gè)地區(qū)地方國(guó)有企業(yè)比例越高，那么國(guó)有企業(yè)對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)就會(huì)越大，因此地方政府更愿意將這些項(xiàng)目補(bǔ)貼或發(fā)包給國(guó)有企業(yè)，為其控股企業(yè)“創(chuàng)租”，使得這些企業(yè)享有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，排斥市場(chǎng)進(jìn)入，維持著低效率經(jīng)營(yíng)。邵敏和包群[37]研究發(fā)現(xiàn)，地方政府補(bǔ)貼行為顯著的向國(guó)有企業(yè)傾斜，而民營(yíng)企業(yè)的獲補(bǔ)貼概率和獲補(bǔ)貼程度為其中最低者。此外，地方政府把外資企業(yè)作為重點(diǎn)招商引資對(duì)象，往往更傾向于許諾給外資企業(yè)項(xiàng)目支持，而民營(yíng)企業(yè)處于非常尷尬的地位。其次，雖然項(xiàng)目體制對(duì)產(chǎn)業(yè)培育和群聚發(fā)揮了重要作用，但是一旦市場(chǎng)機(jī)制逐步完善起來(lái)，項(xiàng)目體制可能會(huì)不利于中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。一般專項(xiàng)都是支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，而最具有技術(shù)創(chuàng)新活力且缺乏資金的中小企業(yè)很難獲得支持，使得中小企業(yè)成為被歧視的群體，而且受到重點(diǎn)大型企業(yè)的市場(chǎng)擠壓，使得該地區(qū)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和草根創(chuàng)業(yè)的活力不足。最后，項(xiàng)目資金軟約束約束問題。大量項(xiàng)目資金流向了市場(chǎng)中的企業(yè)，由于政府與企業(yè)之間存在信息不對(duì)稱，盡管在支持企業(yè)之前，政府進(jìn)行了嚴(yán)格的挑選，但是政府很難監(jiān)管企業(yè)是否實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目目標(biāo)。再加上政府在項(xiàng)目管理中存在著較大的漏洞，這導(dǎo)致了一些項(xiàng)目資金直接轉(zhuǎn)化成企業(yè)利潤(rùn)，項(xiàng)目資金成為企業(yè)“天上掉下來(lái)的餡餅”。而且，有些企業(yè)在申報(bào)初期，為了項(xiàng)目申請(qǐng)成功，將自身?xiàng)l件包裝得“天花爛墜”，但是立項(xiàng)后卻難以完成項(xiàng)目目標(biāo)，導(dǎo)致了國(guó)家財(cái)政資金的浪費(fèi)。

二是，地方政企合謀和官員腐敗問題嚴(yán)重。在政府計(jì)劃轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)過程中，由于地方政府擁有專項(xiàng)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、土地等項(xiàng)目的行政壟斷權(quán)，這種行政壟斷權(quán)不僅會(huì)形成地方政府尋租機(jī)會(huì)，而且也會(huì)產(chǎn)生政企合謀和官員腐敗的問題。由于地方政府掌握著大量基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、科技專項(xiàng)等項(xiàng)目的壟斷權(quán)，對(duì)于一些民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，只要能夠與政府官員攀上關(guān)系，就能夠在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中提高勝算，而且比單純通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠獲得更大的企業(yè)利潤(rùn)。這驅(qū)使民營(yíng)企業(yè)家通過各種渠道來(lái)結(jié)識(shí)、聯(lián)絡(luò)感情、甚至賄賂地方官員，而不是通過市場(chǎng)規(guī)則、公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得項(xiàng)目，這使得官員腐敗問題層出不窮。此外，“一對(duì)多”模式下，企業(yè)尋找政治關(guān)聯(lián)比技術(shù)創(chuàng)新更能獲利，從而不愿意走內(nèi)生發(fā)展模式，這最終影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。

三是，城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施差距迅速拉大。在“一對(duì)多”模式下，追求政績(jī)的地方政府通過整合內(nèi)部資源和外部專項(xiàng)項(xiàng)目資源，更愿意投資財(cái)政收入更多的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，而不愿意去投資農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，造成了城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的差距。地方政府為了實(shí)現(xiàn)土地升值，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，大量公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在城市，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往被忽視。這就導(dǎo)致了農(nóng)村水、電、交通、通信、排水、垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施極不完善，教育、醫(yī)療和養(yǎng)老資源匱乏，并且城市工業(yè)污染不斷向農(nóng)村擴(kuò)散，形成了垃圾圍城、垃圾進(jìn)村的現(xiàn)象。地方政府公共資源極度向城市傾斜，通過“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)土地”、“經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”來(lái)造就城市建設(shè)奇跡，而農(nóng)村建設(shè)步履緩慢。

(三)難以克服的項(xiàng)目委托代理問題

項(xiàng)目體制雖然能夠降低五級(jí)行政層級(jí)的委托代理成本，但是無(wú)法克服中央政府與基層政府、市場(chǎng)企業(yè)或村莊組織之間的委托代理問題。首先，中央政府作為“項(xiàng)目委托方”，由于層級(jí)之間存在信息不對(duì)稱的問題，往往難以把握基層單位“項(xiàng)目代理方”的真正需求。中央一些專項(xiàng)項(xiàng)目落實(shí)到地方政府之后，可能難以符合各個(gè)地方的實(shí)際需求，再加上項(xiàng)目資金過度分散問題，地方政府容易產(chǎn)生“打包”項(xiàng)目，形成一種自下而上的反控制邏輯[23，25]。這種反控制邏輯一定程度上可能會(huì)更滿足基層單位的需求，有利于地方政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理，但是也會(huì)扭曲中央政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理目標(biāo)。其次，在項(xiàng)目申請(qǐng)與實(shí)施過程，中央政府很難有效監(jiān)督企業(yè)或基層單位項(xiàng)目情況。一些基層政府或企業(yè)“重申報(bào)，輕落實(shí)”，造成一些“爛尾項(xiàng)目”的形成。項(xiàng)目體制賴以的基礎(chǔ)是大量財(cái)政資金以項(xiàng)目方式向市場(chǎng)中的企業(yè)配置，由于企業(yè)在使用中央或上級(jí)政府財(cái)政資金時(shí)，即便沒有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，也不需要退還財(cái)政資金，因而造成了政府財(cái)政軟約束問題。最后，政府識(shí)別機(jī)制難以優(yōu)于市場(chǎng)機(jī)制。中央政府以及地方政府的職能部門的判斷往往滯后于市場(chǎng)，市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰才是保持經(jīng)濟(jì)活力的根本規(guī)律，不適應(yīng)市場(chǎng)的企業(yè)將被淘汰，適應(yīng)市場(chǎng)的企業(yè)留下來(lái)發(fā)展壯大。政府項(xiàng)目補(bǔ)貼了優(yōu)秀的企業(yè)相當(dāng)于“錦上添花”，反而造成市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)；補(bǔ)貼了即將被淘汰的企業(yè)意味著救濟(jì)了落后產(chǎn)能，整體上延緩了國(guó)家技術(shù)進(jìn)步的速度。

七、討論與建議

當(dāng)前中國(guó)正面臨著經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力，摸清楚過去牽引經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的制度性因素變得更加重要。曾經(jīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的體制機(jī)制，今天是否依然適用，是否仍然是拉動(dòng)的引擎，還是已轉(zhuǎn)為制約的剎車？1994年分稅制改革后，地方政府通過跑“項(xiàng)目”來(lái)競(jìng)爭(zhēng)集中到中央的財(cái)政資金，中央宏觀調(diào)控能力得到增強(qiáng)，地方政府爭(zhēng)相發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)，這政府治理結(jié)構(gòu)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要原因之一。但是，項(xiàng)目體制既結(jié)合了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，又結(jié)合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這種“半計(jì)劃、半市場(chǎng)”體制帶來(lái)的政府債務(wù)、政府債務(wù)、過剩產(chǎn)能、官商勾結(jié)、市場(chǎng)扭曲等弊病顯露無(wú)遺，無(wú)法延續(xù)過去的輝煌。

中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在專項(xiàng)項(xiàng)目設(shè)置上最大的差別在于，中國(guó)專項(xiàng)項(xiàng)目不僅僅存在于公共服務(wù)領(lǐng)域，反而大量項(xiàng)目延伸到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，項(xiàng)目成為政府引導(dǎo)甚至主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。當(dāng)中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段較低、與國(guó)際技術(shù)差距較大、市場(chǎng)供不應(yīng)求的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府通過項(xiàng)目體制能夠快速扶植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)出口產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，并能促進(jìn)GDP快速增長(zhǎng)。但隨著中國(guó)技術(shù)不斷接近世界技術(shù)前沿、勞動(dòng)力成本大幅攀升、國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)出現(xiàn)了供大于求的格局，政府繼續(xù)通過這種帶有“半計(jì)劃”項(xiàng)目體制模式來(lái)提振和強(qiáng)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就會(huì)造成市場(chǎng)難以消化產(chǎn)能、地方政府債務(wù)、企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)創(chuàng)新乏力等深層次負(fù)面問題。尤其，2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，中央政府出臺(tái)了4萬(wàn)億刺激計(jì)劃，通過項(xiàng)目體制短期刺激了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這種刺激計(jì)劃在外部市場(chǎng)供大于求的背景下，造成了嚴(yán)重的過剩產(chǎn)能問題，而且地方政府背上了沉重的債務(wù)。由于刺激計(jì)劃延緩了落后產(chǎn)能的生命周期，造成了嚴(yán)重的粗放式高速增長(zhǎng)的模式，2012年之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速又出現(xiàn)了快速下滑。

我們認(rèn)為，一方面，中國(guó)政府應(yīng)該不斷收縮項(xiàng)目體制的應(yīng)用邊界，逐步將項(xiàng)目體制從市場(chǎng)決定領(lǐng)域退出。項(xiàng)目體制更多應(yīng)用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的社會(huì)保障、醫(yī)療保障、中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、科學(xué)研究、基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。政府應(yīng)該逐步取消重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)改造等專項(xiàng)資金，轉(zhuǎn)向加大對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入力度，尤其要加大農(nóng)村居民和進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障財(cái)政支出力度，這樣才能真正提高居民消費(fèi)水平，減少城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。

另一方面，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的局面下，政府應(yīng)該從抓“點(diǎn)”的項(xiàng)目體制向政府抓“面”的普惠制轉(zhuǎn)型。首先，政府減少稅收比通過項(xiàng)目補(bǔ)貼部分企業(yè)可能更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從企業(yè)征稅到中央，然后返回到地方政府，再補(bǔ)貼到部分企業(yè)，這不僅不利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，而且政府一般難以有效識(shí)別哪些企業(yè)更適應(yīng)市場(chǎng)，造成交易成本非常高。其次，政府應(yīng)該著力建設(shè)企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)。公共服務(wù)平臺(tái)是政府向企業(yè)提供給的公共服務(wù)產(chǎn)品，每個(gè)企業(yè)都可以平等共享政府的服務(wù)，政府應(yīng)強(qiáng)化公共研發(fā)、試驗(yàn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、人才培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)孵化等開放平臺(tái)建設(shè)。最后，政府職能也要進(jìn)行大步伐改革和調(diào)整，從政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)中企業(yè)提供更加優(yōu)質(zhì)均等化公共服務(wù)的服務(wù)型政府模式。

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(本文責(zé)編：王延芳)

The Model of Chinese Economic Governance:Project Institutions

ZHENG Shi-lin (InstituteofQuantitativeandTechnicalEconomics，ChineseAcademyofSocialSciences，Beijing100732，China)

Abstract：Although China’s institutions look ill-suited for the western countries，Chinese economic development has made great achievements in the world.At present，there are a few explanations for the Chinese puzzle.However，these literatures do not have good solution to this puzzle.This paper provides the hypothesis of project institutions to explain ‘the Chinese Puzzle’.Project institutions have gradually substituted the double-track system since the tax sharing reform，which makes china transfer from an imperfect market economy to the relatively perfect market economy.The institutions not only reduce top-down bureaucratic organization costs，but also lead to the competition among local governments and enterprises.The project institutions create the miracle of China’s economic growth.Nevertheless，it also brings a lot of serious problems.Therefore，how to withdraw from the fields of market is the important policy for further deepen economic reform.

Key words:project institutions;the China Puzzle;competition;economic growth

作者簡(jiǎn)介：鄭世林(1975-)，男，山東日照人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所技術(shù)經(jīng)濟(jì)理論方法室副主任，副研究員，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后，研究方向：中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革和電信產(chǎn)業(yè)組織。

基金項(xiàng)目：本文是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新工程項(xiàng)目(階段性)成果，并獲得國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(71573272)、教育部人文社科一般項(xiàng)目(13YJC790219)和中國(guó)博士后基金面上項(xiàng)目(2013M530001)資助。

收稿日期：2015-07-10修回日期：2015-10-18

中圖分類號(hào)：F061.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)02-0023-16