林炬，李力

(1.江蘇省輻射環(huán)境保護咨詢中心，南京　210019； 2.國網(wǎng)宿遷供電公司，江蘇宿遷　223800)

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輸變電項目環(huán)評公眾參與矛盾探析與解決建議

林炬1，李力2

(1.江蘇省輻射環(huán)境保護咨詢中心，南京210019； 2.國網(wǎng)宿遷供電公司，江蘇宿遷223800)

摘要：高壓輸變電項目容易引起環(huán)保糾紛，各地環(huán)保部門對其管理要求也不盡相同。通過歸納輸變電類項目環(huán)評公眾參與中面臨的常見的6組實際矛盾，涉及調(diào)查主體、調(diào)查方式、隱私保護等方面，從環(huán)境學、心理學、廣告學等方面探析其產(chǎn)生原因，并有針對性地提出了解決建議。

關鍵詞：輸變電項目；環(huán)評；公眾參與

受供電半徑局限，直接為群眾提供供電保障的電壓為220 kV、110 kV的變電站目前僅能滿足周圍數(shù)公里半徑區(qū)域內(nèi)的供電需求，因此在居民、文教密集區(qū)新建輸變電項目不可避免。但由于種種歷史及現(xiàn)實原因，高壓輸變電設施長期受到群眾誤解，被認為是“具有強輻射的重型環(huán)境污染項目”。因此，雖然按照新版《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》相應要求，500 kV以下的輸變電項目僅需編寫環(huán)境影響報告表，但許多地區(qū)的環(huán)保部門對于建設在“環(huán)境敏感區(qū)”的項目，仍要求開展公眾參與；對于電壓等級在500 kV以上的項目，按要求應編制環(huán)境影響報告書，也需開展公眾參與。由于公眾知識文化水平參差不齊、公眾參與調(diào)查手法單一、各方代表訴求不盡相同等多方面原因，在實際工作過程中面對的客觀情況與現(xiàn)行的文件規(guī)定和公眾需求充滿了各種矛盾[1]。

1輸變電項目公眾參與現(xiàn)存矛盾及分析

1.1　鄰避效應與項目建設必要性的矛盾

這一組矛盾是當下所有矛盾的最核心問題。20世紀60—80年代，在美國、西歐和日本等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也曾出現(xiàn)過一個公眾環(huán)保維權(quán)的高發(fā)期。1977年，O’Hare首次提出了“鄰避”的概念，用以描述由于社區(qū)民眾擔心工程項目給自己和所在社區(qū)造成生態(tài)破壞、安全威脅或經(jīng)濟損失等負面影響，而發(fā)起的抵制項目建設的集體行動。[2]

目前在我國，由于對項目情況的了解不足、少數(shù)媒體的負面宣傳、部分企業(yè)因不按規(guī)章操作發(fā)生惡劣環(huán)保事故等原因，一些群眾也開始對類似垃圾焚燒、大型化工項目進行抵制，并且抵制的項目類型也開始廣泛化，而輻射類項目由于其影響看不見、摸不到、聞不著，群眾抱著“寧可信其有不可信其無”的態(tài)度，也將其視作抵制對象，輸變電項目也名列其中。

1.2　承擔公眾參與調(diào)查主體的選擇矛盾

這一組矛盾是決定公眾參與工作能否順利開展的前置問題。根據(jù)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中的相關要求，開展“公開有關環(huán)境影響評價的信息，征求公眾意見”行為的主體，為“建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)”。在開展一些敏感項目時，建設單位和環(huán)評單位可能會存在一定程度的推諉。環(huán)評單位認為建設單位是公眾參與的責任主體，應全過程負責；建設單位認為環(huán)評單位具有技術權(quán)威，在組織過程中直接面對群眾，交流解釋更有效；而管理部門則認為建設單位雖為行為主體，但環(huán)評單位應對公眾參與全過程把關，一旦出了問題應先追究環(huán)評單位把關不嚴的責任。因此，這一矛盾直接影響著公眾參與的順利進行。

1.3　公眾參與方式及調(diào)查方法選取的矛盾

這一組矛盾是公眾參與調(diào)查能否取得良好效果的關鍵問題。輸變電類項目環(huán)保敏感點的一大特點是，對電壓等級低的項目的關注度常常高于電壓等級高的項目。因為較低電壓等級的項目，如220 kV、110 kV，都是直接面向用戶供電，常常建設在城市內(nèi)的居民區(qū)、文教區(qū)等公眾敏感區(qū)域；而500 kV及以上電壓等級的項目更多扮演著電力輸送的角色，通常建在人口較少的農(nóng)村或環(huán)境敏感度較低的工業(yè)區(qū)。但根據(jù)相關規(guī)定，電壓等級越高，管理要求越嚴；反之則越松，如表1所示。因此，當調(diào)查單位開展公眾參與時，會對如何把握管理要求產(chǎn)生疑惑[3]。

表1　不同類型輸變電項目環(huán)評公眾參與要求對比

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》主要的約束對象是編制報告書的項目，對于編制報告表的項目如何開展公眾參與，如何取舍各項調(diào)查要素、采用何種調(diào)查手段大多僅停留在口頭要求或慣例。因此，在某些地方環(huán)保部門要求開展報告表項目公眾參與，又沒有明確要求時，或是較大型報告書項目在開展公眾參與時，往往調(diào)查單位、管理部門和周圍公眾對于公眾參與的開展形式、調(diào)查方法的選擇都有較大分歧。

需要格外注意的是，在社會心理學中，存在一種“人合”現(xiàn)象，即在聚集的公開場合，人們常常表現(xiàn)出與日常生活大相徑庭甚至完全相反的言行，這種現(xiàn)象被稱為“廣場效應”[4]。在開展公眾參與時，經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)一種情況：當調(diào)查單位采用發(fā)放調(diào)查表，對周圍公眾開展一對一交流時，可以看到很多很真實的意見表達，不同群眾根據(jù)自己的觀點和立場，分別持有支持、反對、有條件支持等多種態(tài)度。而一旦召開座談會或聽證會，被調(diào)查公眾則會像是失去了自我意識，原本持支持態(tài)度的那部分公眾，對項目變?yōu)閺娏曳磳ΓB同原先就反對的群眾，形成一個高度統(tǒng)一的“團體意見”，且不聽取任何解釋說明，甚至會發(fā)生故意擾亂會場秩序，使議程無法正常完成的情況。這是“廣場效應”的一種表現(xiàn)，也是很多建設單位和評價機構(gòu)不愿或不敢開展會議式公眾參與的原因。

1.4　建設單位與管理部門觀點認識的矛盾

這一組矛盾是由不同觀點和立場交鋒造成的。目前，國際上對于輸變電項目的電磁場對人體是否有害仍無定論，因此建設單位對于目前環(huán)境管理部門的“從嚴”要求存有疑義；而環(huán)保部門依據(jù)國家相關法規(guī)，以及目前社會環(huán)境的客觀情況，要求所有做環(huán)評的輸變電項目一律要開展公眾參與，某些地區(qū)對于做部分報告表的“敏感”項目也不例外，增加了報告編寫難度和審批周期。如此一來，雙方常常會產(chǎn)生誤會，影響工作效果，形成惡性循環(huán)。

1.5　公眾訴求與環(huán)評公眾參與目的的矛盾

這一組矛盾是實際調(diào)查中常常會遇到的普遍問題。調(diào)查者希望通過調(diào)查，了解群眾對項目環(huán)保方面的看法；而被調(diào)查者則希望通過反對，實現(xiàn)“一票否決”，直接讓項目緩建、停建甚至取消。目的不同，自然就會經(jīng)常出現(xiàn)談不攏的情況。在開展環(huán)評就基本上可以通過的大環(huán)境下，這一組矛盾也折射出目前公眾參與在環(huán)評中的被動地位。

1.6　公開信息與保護隱私的矛盾

這一組矛盾實際上迫使很多公眾不愿配合調(diào)查。因為一旦進行了公眾參與，被調(diào)查者的全部身份信息就有可能被公諸于眾，一方面有可能侵犯其個人隱私，另一方面有可能使公眾出于保護自身的角度，改變其對項目的態(tài)度，甚至會在填寫調(diào)查表和回訪時，表達出截然相反的態(tài)度，令調(diào)查單位大為苦惱。

2解決公眾參與各種矛盾的相關建議

2.1　開展正確理性的宣傳引導

所有矛盾中的最關鍵問題是“鄰避效應”。對于大型重工項目的疑慮尚可理解，而對于與日常生活息息相關的輸變電項目也抱有極高的排斥心理，更多是因為日益覺醒的公民意識和相對落后的環(huán)保知識之間存在差距。這些差距需要通過正確的宣傳和引導，與“正面報道”所不同的是，不僅僅要讓公眾了解輸變電項目的優(yōu)點，也要讓其了解現(xiàn)存的問題和爭議，有渠道去查閱最新的學界動態(tài)，明白項目的潛在風險，知道相關環(huán)境問題的“底線”所在。這樣才有利于公眾全面地權(quán)衡利弊，做出自己理性的判斷。

2.2　明確公眾參與的調(diào)查主體

由于《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中沒有強制要求是由建設單位還是環(huán)評單位承擔公眾參與調(diào)查的主要責任，因此，一方面可能會發(fā)生推諉職責的情況，另一方面還有可能出現(xiàn)建設單位或環(huán)評單位互相不溝通，采用一些“非常規(guī)方式”組織調(diào)查，甚至弄虛作假，偽造調(diào)查結(jié)果等情況。因此，有必要細化各方在公眾參與活動中的責任，各地環(huán)保部門依據(jù)當?shù)貙嶋H情況，出臺因地制宜的管理要求。

2.3　設立公眾參與調(diào)查準入門檻

許多公眾在接受調(diào)查前，對項目本身、相關行業(yè)知識等缺乏足夠的了解，僅僅通過自己以往的觀念乃至社會上的傳聞就早早給出反對意見，而這些反對意見在環(huán)保審批時又成為阻礙項目評審的關鍵。因此，有必要提高公眾參與的準入門檻，即通過事先的宣傳和測試，證明被調(diào)查者對項目概況和相關知識有了一定程度的了解，針對輸變電項目，至少應了解其原理與污染因子及相關標準，才能接受調(diào)查并表達意見。同時，建設單位、環(huán)評機構(gòu)及環(huán)保部門則有義務向評價范圍內(nèi)的公眾主動、無償提供相關資料。

2.4　合理把握公眾參與開展形式

在舉行座談會、聽證會時，對于會議流程的控制、節(jié)奏的把握，往往能對會議結(jié)論起到?jīng)Q定性作用。因此，在召開公眾參與會議，尤其是對會議完成度要求極高的聽證會時，應在會前確認所有與會者了解會議紀律及議程，安排具有豐富群眾工作經(jīng)驗的人員擔任會議主持，控制現(xiàn)場秩序，穩(wěn)定各方情緒，確保發(fā)言者能夠在安靜的環(huán)境中充分表達自己的看法。

2.5　積極使用新媒體和新平臺

在廣告學中，“送達率”特指暴露于一個媒體執(zhí)行方案(廣告)的人口或家庭占總?cè)丝诨蚣彝サ陌俜直?。目前，公眾參與的通知方式常常是在居民區(qū)張貼公告、在紙質(zhì)媒體及專業(yè)網(wǎng)站上公示等，需要公眾主動查閱，送達率不高。很多公眾在發(fā)生環(huán)保維權(quán)事件時都表示“從來都沒有見過公告”或“公示的網(wǎng)站我連聽都沒聽過”。近年來，一些新興媒體在公眾宣傳中扮演著越來越重要的角色。微博、微信等媒體平臺可以給公眾參與提供新的思路。相對于傳統(tǒng)方式，利用經(jīng)官方認證的賬號，在新媒體平臺上進行環(huán)評公示、開展問卷調(diào)查等活動，有利于提高消息的送達率，并且每次消息推送均有記錄可查，可避免出現(xiàn)雙方各執(zhí)一詞的情況。此外，也有利于保護被調(diào)查者的個人隱私。

3結(jié)語

在環(huán)境保護公眾參與日漸重要的今天，如何發(fā)揮其在建設項目環(huán)評中的積極作用，是一道各方都需要面對的難題。必須認識到矛盾的客觀存在、分析其產(chǎn)生的原因、對伴隨不同類型項目產(chǎn)生的側(cè)重不同的公眾訴求加以區(qū)分，才有可能解決這些矛盾。因此，不妨就從輸變電類項目這種對環(huán)境影響程度相對較低、環(huán)境影響因子相對簡單的項目入手，力求將矛盾逐步消弭，讓環(huán)評公眾參與的效果進入新的高度。

參考文獻(References)：

[1]肖艷陽. 建設項目環(huán)境影響評價中“公眾參與”存在的問題與建議[J]. 石河子科技, 2014(4): 20- 21.

[2]盧陽旭, 何光喜, 趙延東. 重大工程項目建設中的“鄰避”事件：形成機制與治理對策[J]. 北京行政學院學報, 2014(4): 106- 111.

[3]邵海江, 曹勇, 林遠, 等. 《環(huán)境影響評價技術導則 輸變電工程》(HJ 24—2014)解讀[J]. 環(huán)境影響評價, 2015(1): 25- 26.

[4]陸云婷. 試析廣場效應對司法公正的影響及其引導[J]. 山西廣播電視大學學報, 2015(1): 70- 72.

Analysis and Solution Suggestions on Public Participation Contradiction

in Environmental Impact Assessment of Power Transmission Project

LIN Ju1, LI Li2

(1.Jiangsu Radiation Environmental Protection Consultation Center, Nanjing 210019, China;

2.State Grid Suqian Power Supply Company， Suqinan 223800, China)

Abstract:High voltage power transmission projects usually cause environmental disputes. Besides, local environmental protection authorities have different management requirements on these projects. This paper summarizes six sets of contradiction encountered in the EIA public participation work of high voltage power transmission projects, involves aspects such as subject of investigation, investigation method and privacy protection, analyzes reasons ranging from environmental science, psychology, advertising, etc., and proposes specific solution suggestions.

Key words:power transmission project; EIA; public participation

作者簡介：林炬(1981—)，男，江蘇南京人，工程師，本科，主要研究方向為輻射環(huán)境影響評價、輻射環(huán)境監(jiān)測，E-mail:linju@jsrepc.com

收稿日期：2015-07-02

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)01-0047-03

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.013