陳紹鵬

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶400031）

我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管法律體系的困境及其解決路徑

陳紹鵬

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶400031）

安全生產(chǎn)是人類社會(huì)社會(huì)化大生產(chǎn)所關(guān)心的永恒話題，法制建設(shè)是安全生產(chǎn)的根本保障。在全面推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程中，推進(jìn)安全生產(chǎn)法治建設(shè)成為目前我國(guó)改善安全監(jiān)管體制的迫切需要，但是目前我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系中，事故調(diào)查組的法律規(guī)制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的法律定位一直存在不少問題，使得監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)步履維艱。通過分析目前安全監(jiān)管法律體系存在的問題，并結(jié)合基層監(jiān)管實(shí)際提出針對(duì)性的解決方案，以期能夠推進(jìn)安全監(jiān)管法律體系的完善。

立法；綜合監(jiān)管；事故調(diào)查；安全生產(chǎn)

一、概述

安全，是人類基本的社會(huì)需求之一。馬斯洛需求層次理論指出，在人類實(shí)現(xiàn)了生理需求后，最重要的便是對(duì)安全的需求。安全是對(duì)人的生命和健康的基本保障，體現(xiàn)出對(duì)人的最根本的和終極的關(guān)懷。在以實(shí)現(xiàn)社會(huì)化大生產(chǎn)為目的的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，危險(xiǎn)時(shí)刻伴隨著參與到社會(huì)大生產(chǎn)過程的每個(gè)人，這就產(chǎn)生了生產(chǎn)與安全之間的矛盾。為解決這一矛盾，人們經(jīng)過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)了安全與生產(chǎn)之間的規(guī)律，這種規(guī)律（指墨菲定律、新墨菲定律和海因法則，被稱為安全生產(chǎn)“三大定律”）促使國(guó)家加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)過程的監(jiān)管，消除或控制在生產(chǎn)過程中的危險(xiǎn)因素，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。于是國(guó)家構(gòu)建起以“3E”對(duì)策，即“安全技術(shù)對(duì)策、安全教育對(duì)策和安全管理對(duì)策”為基礎(chǔ)的安全管理體系，并建立完整的安全監(jiān)管法律體系來保證這一對(duì)策的實(shí)現(xiàn)。這個(gè)法律體系的優(yōu)良直接決定監(jiān)管的成敗，因此從另一個(gè)層面說，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管的良法之治成為必然選擇。

在我國(guó)，自2002年11月1日正式施行《安全生產(chǎn)法》以來，我國(guó)相對(duì)完備的安全生產(chǎn)法律體系已經(jīng)建立，安全事故造成的死亡人數(shù)不斷下降，但目前的安全監(jiān)管形勢(shì)并非使人滿意，不斷出現(xiàn)的社會(huì)影響重大的安全事故案件，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，因此我們需要加強(qiáng)對(duì)安全監(jiān)管法律體系的研究。但在目前的行政法學(xué)界缺少安全生產(chǎn)法治建設(shè)問題的重視，仍然困囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的監(jiān)管模式，強(qiáng)調(diào)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類開展執(zhí)法工作，這對(duì)安全生產(chǎn)部門法的建設(shè)損害頗多。僅有的部分探索，如樊崇義所著《安全生產(chǎn)的監(jiān)管》、溫若南所著《安全生產(chǎn)違法行為處罰》、趙耀江所著《安全法學(xué)》等著作，都從宏觀角度探索我國(guó)安全生產(chǎn)法治建設(shè)，對(duì)于實(shí)際執(zhí)行或制度本身存在的漏洞缺乏關(guān)注，不能對(duì)實(shí)際操作層面的安全生產(chǎn)執(zhí)法工作產(chǎn)生實(shí)際影響。

安全生產(chǎn)法制建設(shè)出現(xiàn)的問題集中表現(xiàn)為生產(chǎn)安全事故調(diào)查的法律規(guī)制存在漏洞、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管定位不明等問題，這些問題不僅對(duì)安監(jiān)部門的執(zhí)法產(chǎn)生困擾，也對(duì)整個(gè)安全監(jiān)管法律體系造成了沖擊，不能不引起我們的重視。本文試圖通過分析目前生產(chǎn)安全事故調(diào)查制度和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管法律定位存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的有針對(duì)性的解決方案，以期能夠推進(jìn)安全監(jiān)管法律體系的完善。

二、生產(chǎn)安全監(jiān)管中的事故調(diào)查問題

生產(chǎn)安全事故調(diào)查是查清事故原因、確定事故責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院令第493號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱“事故條例”）進(jìn)一步組織明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，由政府組織事故調(diào)查組查明案情的制度。但是長(zhǎng)期以來，事故調(diào)查組的法律規(guī)制存在諸多問題，困擾了基層執(zhí)法人員，主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）檢察院參與事故調(diào)查，并在事故調(diào)查報(bào)告簽字的行為違反司法中立原則

根據(jù)《事故條例》的規(guī)定，檢察院受邀參加事故調(diào)查，對(duì)事故發(fā)生過程中有無瀆職或失職情況進(jìn)行調(diào)查，并在事故調(diào)查報(bào)告上簽字。作為代表國(guó)家實(shí)施檢察權(quán)的檢察院，其職權(quán)屬于司法權(quán)管轄范圍，其應(yīng)獨(dú)立對(duì)瀆職或者失職行為進(jìn)行調(diào)查不受其他組織和個(gè)人的干涉。而事故調(diào)查本屬行政行為，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)也無需參與。從權(quán)利救濟(jì)的角度看，如果當(dāng)事人不服調(diào)查報(bào)告的事故責(zé)任認(rèn)定或行政機(jī)關(guān)的處罰決定而提起行政訴訟，檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政訴訟參與各方進(jìn)行法律監(jiān)督，并有可能成為公益訴訟的一方當(dāng)事人，而此時(shí)檢察院已經(jīng)在事故調(diào)查報(bào)告上簽字確認(rèn)，不論調(diào)查報(bào)告結(jié)果如何，檢察院都會(huì)因參與之前的事故調(diào)查程序而應(yīng)回避。那么作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，檢察院失去對(duì)該案中訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，這從根本上違背了檢察權(quán)獨(dú)立原則。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位“負(fù)有責(zé)任”難以確定

《事故條例》第三十七條規(guī)定了安監(jiān)部門對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全事故“負(fù)有責(zé)任”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以做出行政處罰的決定。但對(duì)于何謂“負(fù)有責(zé)任”并未明確指出，相關(guān)部門規(guī)章亦沒有對(duì)此作出細(xì)化解釋，使其在適用上存在較大的模糊性。

2010年10月27日最高院在對(duì)湖北省高級(jí)人民法院審理的“荊州市恒信旅游運(yùn)輸有限公司訴襄樊市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政處罰案”中《關(guān)于安監(jiān)部門是否有權(quán)適用〈安全生產(chǎn)法〉及〈生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例〉對(duì)道路交通問題予以行政處罰及適用法律問題的請(qǐng)示》中作了答復(fù)，答復(fù)首先根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)安監(jiān)部門適用《安全生產(chǎn)法》和《事故條例》的情形界定為“沒有特別規(guī)定的，安監(jiān)部門適用《安全生產(chǎn)法》和《事故條例》處理案件，有特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用特別規(guī)定”，意為在道路交通事故查處中排除安監(jiān)部門調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。最高院認(rèn)為對(duì)“荊州市安監(jiān)局在事故調(diào)查中將荊州市恒信旅游運(yùn)輸有限公司未履行《安全生產(chǎn)法》第二十一條規(guī)定的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)義務(wù)，作為事故發(fā)生的間接原因，并據(jù)此適用《事故條例》第三十七條對(duì)該公司給予行政處罰的行為”作了非肯定性的法律評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)否定了間接責(zé)任是負(fù)有責(zé)任的一種表現(xiàn)。

然而2012年國(guó)家安監(jiān)總局監(jiān)管二司在對(duì)《汕尾市“4·4”較大道路交通事故行政處罰案有關(guān)法律問題的請(qǐng)示》的回復(fù)中對(duì)《事故條例》第三十七條中的“負(fù)有責(zé)任”也做出了解釋，該解釋認(rèn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不論是直接責(zé)任還是間接責(zé)任，均是“負(fù)有責(zé)任”的體現(xiàn)，即負(fù)有責(zé)任是直接責(zé)任與間接責(zé)任的結(jié)合，這就與最高院關(guān)于“負(fù)有責(zé)任”的規(guī)定產(chǎn)生了沖突，給安監(jiān)部門的執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生了困惑。

筆者認(rèn)為這種適用上的困惑產(chǎn)生于司法解釋與立法解釋的沖突，深層次上說是由于目前我國(guó)的司法審查機(jī)制并未建立造成的，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為無法進(jìn)行司法審查，對(duì)于安監(jiān)機(jī)關(guān)立法科學(xué)性上的缺失無法進(jìn)行補(bǔ)救，羸弱的安全立法力量又不能在立法質(zhì)量上保障安全監(jiān)管立法的科學(xué)性，以致于在對(duì)“負(fù)有責(zé)任”如何界定上產(chǎn)生了沖突。

（三）當(dāng)事人法律救濟(jì)途徑的混亂

根據(jù)《事故條例》第三十二條第二款的規(guī)定：“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分?！钡窃摋l并未明確人民政府批復(fù)行為的法律性質(zhì)，也未能為行政相對(duì)人提供救濟(jì)自己權(quán)利的途徑。因政府的批復(fù)行為與安監(jiān)部門作出的行政處罰具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這不可避免地產(chǎn)生了法律疑難問題。

人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)，實(shí)質(zhì)上設(shè)定了特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力等特征，這個(gè)行為屬于具體行政行為，安監(jiān)部門依據(jù)批復(fù)對(duì)行政相對(duì)人做出行政處罰。如果行政相對(duì)人對(duì)政府的批復(fù)行為不服，認(rèn)為侵犯了其合法權(quán)益，可以提出行政復(fù)議或行政訴訟以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。根據(jù)安全生產(chǎn)法及相關(guān)法律的規(guī)定，不同的事故等級(jí)，其事故調(diào)查報(bào)告由不同等級(jí)的政府批復(fù)，如行政相對(duì)人既對(duì)政府的批復(fù)不服，也對(duì)安監(jiān)部門的處罰也不服，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，兩個(gè)行政訴訟案件合并審理。

但當(dāng)由國(guó)家安監(jiān)總局作出處罰決定，國(guó)務(wù)院批復(fù)事故調(diào)查報(bào)告時(shí)，如行政相對(duì)人針對(duì)兩個(gè)機(jī)關(guān)的兩個(gè)具體行政行為均不服而提起訴訟，根據(jù)《行政復(fù)議法》第十四條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院所做的行政行為是終局行政行為的，是不可訴的，則國(guó)務(wù)院作出的行政處罰行為沒有救濟(jì)途徑，當(dāng)事人僅僅可以對(duì)國(guó)家安監(jiān)總局作出的具體行政行為提起訴訟。由此可以看出，一個(gè)案件的審理因?yàn)椴煌?jí)別政府的批復(fù)行為而造成在司法救濟(jì)程序上截然不同的結(jié)果，這是不符合程序正義的。但事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)是整個(gè)案件審理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是整個(gè)行政訴訟內(nèi)在法律關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，法院如果不能對(duì)政府批復(fù)行為作出審理，整個(gè)司法審判將會(huì)難以進(jìn)行。就目前而言尚未有一個(gè)可以合理解決問題的方案。

三、安全生產(chǎn)監(jiān)管中的綜合監(jiān)管法律問題

綜合監(jiān)管職能是各級(jí)安全監(jiān)管部門參與本地區(qū)綜合治理的依據(jù)，監(jiān)管部門對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的監(jiān)管不受行業(yè)、領(lǐng)域所限制，對(duì)任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位均有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。目前有關(guān)安全監(jiān)管的法律文件中尚未對(duì)綜合監(jiān)管的概念作出明確定義，2011年11月，國(guó)家安監(jiān)總局監(jiān)管二司在名為《安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)》的講座中，提出對(duì)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)定位的一些說明，但該內(nèi)容并未體現(xiàn)在正式文件之中。因此，從法律角度來看，綜合監(jiān)管仍然是一個(gè)模糊不清的概念。

2001年原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成立時(shí)便提出了綜合監(jiān)管的職能，2005年，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管局升格為總局（正部級(jí)）時(shí)，在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕11號(hào)）（即“三定方案”）中規(guī)定，國(guó)家安監(jiān)總局綜合監(jiān)督管理全國(guó)安全生產(chǎn)工作。在此之前，2002年6月29日通過的《安全生產(chǎn)法》第九條也指出安監(jiān)部門“對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理?！钡珶o論是《安全生產(chǎn)法》還是“三定方案”均未對(duì)綜合監(jiān)管的具體內(nèi)涵作出明確定義。

實(shí)務(wù)界和法律界目前對(duì)綜合監(jiān)管的內(nèi)涵形成了以下三種基本觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，綜合監(jiān)管包含以下基本內(nèi)容：（1）組織起草安全生產(chǎn)綜合性法律法規(guī)草案；（2）擬定安全生產(chǎn)政策與規(guī)劃；（3）指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國(guó)安全生產(chǎn)工作，分析與預(yù)測(cè)全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)，發(fā)布全國(guó)安全生產(chǎn)信息，協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)中的重大問題；（4）制定和發(fā)布工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程；（5）綜合管理全國(guó)安全生產(chǎn)傷亡事故和安全生產(chǎn)行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)分析工作，組織指揮和協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理和應(yīng)急救援等工作，這種定義具體指出了綜合監(jiān)管的職能定位。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相對(duì)而言，在監(jiān)管職權(quán)上“大家齊抓共管，你管，我也管”［1］21，對(duì)于其他行政主管部門的監(jiān)管的有關(guān)安全生產(chǎn)的事項(xiàng)，安監(jiān)部門也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為綜合監(jiān)管職能是一種補(bǔ)位功能，即“對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)沒有其他行政主管部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施監(jiān)督管理”和監(jiān)督（監(jiān)察）“監(jiān)督檢查有關(guān)部門和政府安全生產(chǎn)工作，監(jiān)督考核并通報(bào)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)的執(zhí)行情況?！钡谌N觀點(diǎn)目前占據(jù)主流。

筆者認(rèn)為，就安全監(jiān)管形勢(shì)現(xiàn)狀而言，第三種觀點(diǎn)較為務(wù)實(shí)，當(dāng)前的安全監(jiān)管力量的不足使得安監(jiān)部門無法單獨(dú)完成綜合監(jiān)管的職能，如能依托本行政區(qū)域內(nèi)其他行政主管部門執(zhí)法力量共同構(gòu)建本地區(qū)的監(jiān)管體系，不失為一種務(wù)實(shí)的選擇，從執(zhí)法效果來看也能充實(shí)完善安監(jiān)部門的執(zhí)法手段。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，一項(xiàng)法律規(guī)則必須具備微觀的指導(dǎo)性和可操作性，才能在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中發(fā)揮指導(dǎo)作用［2］114，綜合監(jiān)管職能因其難以界定造成了適用上的困難。當(dāng)前法治社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展，迫切需要對(duì)政府部門的“權(quán)力清單”進(jìn)行梳理和公開，并“拷問”政府權(quán)力存在的合法性與合理性，就安全監(jiān)管的法治化進(jìn)程來說，安監(jiān)部門亟需對(duì)綜合監(jiān)管問題作出合理完備的解釋和說明。

四、安全監(jiān)管法律問題的解決路徑

良法是善治的前提。從安全監(jiān)管層面上來講，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管的法治目標(biāo)，必須強(qiáng)化對(duì)安全監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，完善安全監(jiān)管法律體系。

（一）完善事故調(diào)查組的法律性質(zhì)與地位的制度設(shè)計(jì)

良好的制度設(shè)計(jì)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化工作產(chǎn)生根本作用。我國(guó)應(yīng)繼續(xù)完善事故調(diào)查組的制度設(shè)計(jì)，首先必須明確事故調(diào)查組是一個(gè)臨時(shí)的、松散的組織，安監(jiān)部門在組織調(diào)查結(jié)束以后形成的調(diào)查報(bào)告，無需取得人民政府的批復(fù)即可以實(shí)施行政處罰，各部門僅可依據(jù)其法定職責(zé)來進(jìn)行執(zhí)法，通過這種方式解決先由政府批復(fù)，再進(jìn)行行政處罰所帶來的法律適用沖突以及執(zhí)法部門執(zhí)法交叉問題；其次，完善相應(yīng)的立法工作，強(qiáng)化立法技術(shù)，實(shí)現(xiàn)立法工作的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性，須明確對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位“負(fù)有責(zé)任”的定義，從建設(shè)法治政府的角度看，法治政府建設(shè)的本質(zhì)是將政府的權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”，防止濫用權(quán)力，因而筆者建議生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位僅對(duì)于生產(chǎn)安全事故發(fā)生負(fù)有直接責(zé)任時(shí)，安監(jiān)部門才可以對(duì)其進(jìn)行行政處罰，對(duì)于負(fù)有間接責(zé)任的則不對(duì)其予以行政處罰；最后，在組合事故調(diào)查組進(jìn)行事故調(diào)查時(shí)，不應(yīng)邀請(qǐng)檢察院參與事故調(diào)查，并在事故調(diào)查報(bào)告上簽字，檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，并對(duì)事故調(diào)查組的調(diào)查活動(dòng)獨(dú)立進(jìn)行法律監(jiān)督。

（二）明確安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管定位，強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)管

安監(jiān)部門的綜合監(jiān)管實(shí)際上是一個(gè)“名存實(shí)亡”的概念，那么“綜合監(jiān)管”這一職權(quán)有無必要繼續(xù)堅(jiān)持？從現(xiàn)實(shí)角度來說，實(shí)現(xiàn)安監(jiān)部門的綜合監(jiān)管補(bǔ)位職能是一個(gè)務(wù)實(shí)的選擇，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著社會(huì)化大分工、尤其是精細(xì)化分工的發(fā)展趨勢(shì)以及部門立法的完善，綜合監(jiān)管實(shí)無堅(jiān)持的必要。前文指出從理論上“綜合監(jiān)管”存在權(quán)力泛化的傾向，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的實(shí)現(xiàn)政府“守夜人”角色不符合，從另一個(gè)層面上講，法治政府的基本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)資源配置之間的關(guān)系，政府的權(quán)力要在“制度的籠子”里運(yùn)行，“綜合監(jiān)管”顯然不適合在如今的市場(chǎng)監(jiān)管體制中存在。

（三）修訂、清理已經(jīng)頒布的安全生產(chǎn)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)發(fā)展同步

在目前的安全監(jiān)管法律體系中，一部分法律法規(guī)制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，但仍在施行，還有部分是沒有上升到法律法規(guī)的國(guó)務(wù)院和行業(yè)主管部門的辦法、通知和意見等，如正在施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》頒布于1963年，至今已經(jīng)施行五十余年，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的安全監(jiān)管形勢(shì)的要求，頒布于上世紀(jì)80年代的農(nóng)電安全監(jiān)管的部分法律法規(guī)也已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代化條件下的安全監(jiān)管要求［3］61。在國(guó)外，國(guó)家極為重視安全監(jiān)管法規(guī)的修訂工作，以便于加強(qiáng)對(duì)安全工作的指導(dǎo)，如日本的勞動(dòng)安全衛(wèi)生法自1972年頒布以來，共進(jìn)行了5次大修改以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展變化［4］18。而我國(guó)的《安全生產(chǎn)法》在施行10多年以后才進(jìn)行一次修改，因此總體來看，我國(guó)需要不斷完善對(duì)安全監(jiān)管法律法規(guī)的修訂和清理工作，以滿足不斷變化的安全監(jiān)管執(zhí)法工作的需求。

（四）進(jìn)一步提高全民安全法治意識(shí)，全面加強(qiáng)安全監(jiān)管隊(duì)伍的法治教育

近年來我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在國(guó)民對(duì)安全需求提出更高要求的情況下，加強(qiáng)安全執(zhí)法隊(duì)伍法治建設(shè)則顯得十分必要。執(zhí)法隊(duì)伍的法治水平直接決定執(zhí)法的質(zhì)量和執(zhí)法工作能否順利進(jìn)行，就目前而言，我國(guó)的安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍顯得相對(duì)薄弱，執(zhí)法能力還有待提升，執(zhí)法力量亦顯不足，這要求我們?nèi)婕訌?qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的法治教育，強(qiáng)化安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力；政府監(jiān)管部門應(yīng)開拓建設(shè)性的監(jiān)管手段，政府的監(jiān)管工作不僅僅是執(zhí)法工作，還應(yīng)是通過努力構(gòu)建與社會(huì)公眾的互信合作關(guān)系，來構(gòu)建一條安全監(jiān)管的和諧之路，監(jiān)管部門的執(zhí)法工作也應(yīng)更多關(guān)注于通過執(zhí)法工作促進(jìn)整個(gè)社會(huì)法治意識(shí)的提高。

五、結(jié)語

一套完備的安全監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)需要有扎實(shí)的理論研究作保障，并將理論研究成果顯示在制度設(shè)計(jì)之中，才能在安全監(jiān)管執(zhí)法實(shí)際中取得更好的進(jìn)展；也只有在主體特定、設(shè)計(jì)科學(xué)、法言法語嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)之中，被調(diào)整的對(duì)象的行為才可以明確了解自己行為的法律后果。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！彪S著法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的加快，人們會(huì)對(duì)安全提出更高的要求，安全生產(chǎn)自然就會(huì)成為人們?nèi)粘Ｗ铌P(guān)心的話題，因此加強(qiáng)安全監(jiān)管工作刻不容緩。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，由于歷史問題和監(jiān)管體制的固有缺陷，事故調(diào)查組和綜合監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)也存在重大問題，使得在推進(jìn)安全監(jiān)管的法治化任務(wù)艱巨。因此我們需要提高重視，注重在頂層制度設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)強(qiáng)化對(duì)安全監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，以期盡快解決這些問題。

雖然實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)立法的科學(xué)化、規(guī)范化與法治化不可能一蹴而成，在安全生產(chǎn)法制建設(shè)的許多環(huán)節(jié)上改革的困難程度超乎想象，但是筆者相信，只要能夠在實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，把握安全監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管領(lǐng)域的良法之治就不是一句空話。

［1］石少華.明確職責(zé)，理順關(guān)系，齊抓共管——論安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)管［J］.北京：現(xiàn)代職業(yè)安全，2003（4）.

［2］張文顯.法理學(xué)［M］.4版.北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2012：114.

［3］葉龍，李森.安全行為學(xué)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，北京交通大學(xué)出版社，2005：61.

［4］晏宗新.安全生產(chǎn)法制建設(shè)問題研究［D］.北京：中國(guó)政法大學(xué)，2007.

（責(zé)任編輯：王明雯）

The Problem of the Chinese Legal System for Production Safety and the Path to Resolve

CHEN Shao-peng
（School ofAdministrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 400031，China）

Production safety is an eternal topic of human care to the socialization of production，and the legal system is the fundamental guarantee of the safety production.In the process of boosting the rule of law in our country，promoting the construction of safety production of the rule of law has become an urgent need for our country at present to improve the safety regulatory system.But now，in China's legal system of production safety，there are many issues exist in the legal regulating of the accident investigation team and the legal position of comprehensive production safety supervision，which makes the supervision law enforcement system walk with difficulty.In order to promote the safety supervision legal system，this paper analyzes the current problems existing in the safety supervision legal system，and puts forward corresponding solutions combining with the authentic basic regulation.

legislation；comprehensive regulation；accident investigation；production safety

D922.54

A

1673-1883（2016）03-0073-04

10.16104/j.issn.1673-1883.2016.03.019

2016-05-04

陳紹鵬（1989─），男，安徽六安人，在讀碩士研究生，研究方向：法律史。