●呂勇剛

一張匯款單挖出的“小金庫”

●呂勇剛

“小金庫”問題由來已久，雖然歷經多年各種不同形式的專項查處，財政部門也針對“小金庫”常見來源采取了一系列制度性防范措施，但仍有單位頂風違紀，采取各種隱蔽措施設立“小金庫”。本文就工作中發(fā)現的一起“小金庫”問題進行了案例分析，一是為財政監(jiān)督檢查工作提供借鑒；二是對“小金庫”問題發(fā)生進行分析；三是對防范“小金庫”及加強財政監(jiān)管提供參考。

協會 小金庫 案例 分析

一、背景資料

2016年5月，檢查組對某政府職能監(jiān)管部門A局進行年度會計信息質量監(jiān)督檢查。檢查過程中，在向單位出納調取開戶許可資料時發(fā)現，該單位除零余額賬戶外（基本存款賬戶本級財政已清理銷戶），還設有一個協會賬戶，銀行存款日記賬反映該賬戶年末余額54.7萬元。為此，檢查組要求A局提供協會賬簿資料，對該協會進行了延伸檢查。該協會由A局發(fā)起設立，由縣市相關企業(yè)組成，除協會正常職能外，還承擔了A局行業(yè)管理培訓任務，2015年協會收入總額17.3萬元，其中：培訓收入16.4萬元，會費收入0.9萬元。協會支出除培訓成本外，主要承擔A局部分經費支出。

二、違法事實

檢查組延伸檢查了A局所屬協會賬簿，發(fā)現2014年12月第2號憑證存在重大疑點：該記賬憑證記錄協會取得一筆其他收入174,000元，但記賬憑證所附原始憑證只有一張《xx銀行匯兌來賬憑證》，單據顯示為趙某個人卡向協會賬戶轉款174,000元。檢查組詢問財務人員后了解到，趙某為單位原某處處長，現已退休，具體收入來源財務人員并不清楚。檢查組分析，該轉賬業(yè)務涉嫌公款私存問題，可能是A局“小金庫”。隨后，檢查組向A局主要領導反映此情況，并要求相關責任人配合檢查，說清事實。經A局配合檢查，一個“小金庫”浮出水面。2012年初，A局原主要領導（現已退休）向原工作過的單位聯系贊助，該單位同意贊助20萬元，但要求A局提供正規(guī)發(fā)票，為此，A局領導又協調關系單位某設計院，由該設計院以設計費名義開具發(fā)票并收取款項，再協調某民營酒店向設計院開具租賃費發(fā)票收款，最后，由酒店將稅后余款轉入A局干部趙某個人卡中以備開支。2014年3月，A局原主要領導在退休前向A局領導班子說明了此筆款項情況，并安排趙某將款項余額繳入協會賬戶，2014年6月，趙某將余款17.4萬元匯入協會賬戶，正是檢查組發(fā)現的疑點憑證。

根據中辦、國辦《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發(fā)〔2009〕18號）中關于“小金庫”的定義：“小金庫是指違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產”，A局此款項屬于公款私存,趙某個人賬戶成為單位“小金庫”。

該“小金庫”存續(xù)期間為2012年9月至2014年6月12日，責任人為A局原主要領導及干部趙某，資金來源為關系單位捐贈200,000元，存續(xù)期間形成利息收入1,056元，收入合計201,056元，“小金庫”支出27,056元,其中:支付稅金22,056元,支付A局辦公室裝修費5,000元，“小金庫”余額174,000元于2014年6月12日繳入協會賬戶。

三、處理結果

根據《財政違法行為處罰處分條例》第十七條“單位和個人違反財務管理的規(guī)定，私存私放財政資金或者其他公款的，責令改正，調整有關會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位處3000元以上5萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。屬于國家公務員的，還應當給予記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職處分”的規(guī)定，參考《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》（財法〔2013〕1號）及本級財政“《財政違法行為處罰處分條例》自由裁量權實施基準”相關條款，A局涉及公款私存金額較大，屬于自由裁量權實施基準中“嚴重”情形，處罰基準為責令改正，調整有關會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得，對單位處30000元（不含）以上50000元以下的罰款；對直接再現的主管人員和其他直接責任人員處10000元（不含）以上20000元以下的罰款。檢查組按照《行政處罰法》相關程序，決定沒收“小金庫”資金余額174,000元，對單位罰款31,000元。因設立“小金庫”涉及紀律處分及行政處分的行為，由A局按規(guī)定處理。

四、檢查手段

“小金庫”具有很強的隱蔽性，查處“小金庫”關鍵要善于發(fā)現疑點，本案例提供了一些檢查手段可借鑒。

（一）注意關注行政單位組織設立的協會、學會賬戶

隨著國庫單一賬戶體系的建立，財政對賬戶審批管理非常嚴格，行政事業(yè)單位除零余額賬戶外，其他賬戶逐漸被取消，這使得單位設立“小金庫”越來越困難。而協會、學會賬戶設立相對簡單，利用協會、學會賬戶隱瞞應繳財政收入或藏匿違規(guī)資金的做法時有發(fā)生。本案例中，被檢查單位除“小金庫”問題外，協會賬戶收支還存在其他諸多問題，筆者雖未列舉，但提醒檢查人員對行業(yè)主管部門牽頭組織設立的協會、學會收支應予以重點關注。

（二）注意關注單位與個人之間的大額經濟往來

本案例中A局“小金庫”線索就是單位和個人之間不正常的資金往來。檢查人員在對原始憑證檢查時，要關注單位和個人之間大額資金往來，查證其往來性質，分析其合理性，并采用詢問方式，多方了解，爭取主動，發(fā)現蛛絲馬跡。本案例中趙某個人賬戶向協會賬戶匯款，協會會計憑證反映為“其他收入”，但原始憑證無任何可以反映收入性質的憑證，只有一張匯款單據。此項匯款金額大而且明顯不屬于單位和個人發(fā)生的常見業(yè)務（如歸還借款等），引起檢查人員極大關注。

（三）注意單位支出與收入的匹配性

A局是全額撥款預算單位，單位無收費項目，但檢查人員在與該單位工作人員談話時了解到，單位按月發(fā)放維穩(wěn)補助(新疆地區(qū)各單位對維護穩(wěn)定值班發(fā)放的補貼)，年底也發(fā)放了綜合治理獎金，但這些資金財政預算并未安排。進一步檢查單位支出明細賬，并無此項開支，可以推斷單位必然有其他資金來源。果然，檢查組在檢查單位開戶情況時，發(fā)現單位設立了協會賬戶，延伸檢查協會賬戶后發(fā)現“小金庫”問題。

五、經驗和教訓

（一）單位原領導對黨紀國法缺乏敬畏之心

“小金庫”問題是黨紀國法明令禁止的行為，2009年至2011年，中紀委牽頭監(jiān)察部、財政部、審計署對黨政機關、事業(yè)單位、社會團體、國有企業(yè)進行了連續(xù)三年的“小金庫”專項治理，各單位領導對設立“小金庫”的后果是非常清楚的，但本案例卻表明仍有少數領導干部唯我獨尊、無視黨紀國法，為單位及個人利益頂風違法違紀。

（二）財政管理存在監(jiān)管死角

本案例中A局“小金庫”余額轉入協會賬戶，A局部分經費在協會開支，該單位協會賬戶客觀上成為A局“小金庫”。由于協會由民政部門審批，其收支不納入財政管理，成為監(jiān)管死角。

（三）內部監(jiān)督不力

單位內部尚未建立有效的“三重一大”事項的決策機制。A局發(fā)生的“小金庫”案例，充分說明該單位內部監(jiān)督失控。在近年來的財政監(jiān)督檢查工作中，很多單位仍然存在主要領導說了算、內部監(jiān)督乏力的情況。A局就發(fā)生了因原會計敢于監(jiān)督而被更換、造成2015年賬務核算混亂的局面。

（四）對領導干部個人經濟事項監(jiān)管需進一步加強

中辦國辦《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕16號），其中就有副縣級以上領導每年向組織報告家庭財產的規(guī)定。本案例中趙某退休前為副縣級，屬于財產申報范圍，但其從民營賓館轉入個人卡近20萬元，而且此項“小金庫”存款存續(xù)期兩年多，并未引起相關監(jiān)管部門關注。

六、啟示和建議

（一）建立“小金庫”舉報長效獎勵機制

單位設“小金庫”必然非常隱蔽，從財務檢查角度來看，難以查實。2009年全國“小金庫”專項治理期間，中紀委、財政部、審計署等部門曾出臺“小金庫”舉報獎勵辦法，該辦法的出臺對財政監(jiān)督起到了推波助瀾的作用，但此辦法只在當年專項治理期間有效。為充分調動群眾參與監(jiān)督的積極性，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，建立“小金庫”舉報長效獎勵制度非常必要。

（二）嚴格落實責任追究機制

加大對單位設立“小金庫”問題的處理處罰力度。對單位黨組織領導要按照《中國共產黨紀律處分條例》相關條款進行紀律處分，對單位行政領導要按照《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》（2009年11月監(jiān)察部、人社部、財政部、審計署令第19號）的規(guī)定進行政紀處分，落實對責任人黨紀、政紀責任追究。

（三）完善單位內部會計監(jiān)督機制

財政部門要引導各部門單位落實《會計法》第二十七條第二款關于建立、健全單位內部會計監(jiān)督制度的規(guī)定，積極推進《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》建設，結合單位情況，建立健全“三重一大”決策機制，完善單位內部監(jiān)督制約機制，防范“小金庫”問題發(fā)生。

（四）進一步清理單位協會、學會賬戶

目前，隨著國庫集中支付改革的推進，許多地方已建立預算單位單一賬戶體系，即預算單位只保留零余額賬戶，基本戶全部撤銷。但一些單位向民政部門申請設立協會、學會，通過設立協會、學會賬戶規(guī)避財政監(jiān)管，甚至有些協會得到變相收費授權，成為單位收支的“小金庫”。為此，必須聯合民政部門加大對協會、學會賬戶的清理力度。

（五）進一步加大對領導干部個人財產申報復核力度

目前由于單位賬戶開立管理非常嚴格，“小金庫”藏身之處只能利用協會、學會賬戶或者個人卡，對個人卡特別是領導干部個人卡，應當在財產申報后加大復核力度，提高復核面，杜絕單位“小金庫”滋生。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)伊犁州財政監(jiān)督檢查局）

1.中共中央辦公廳國務院辦公廳.關于深入開展“小金庫”治理工作的意見[Z].2009-06-10。

2.中華人民共和國財政部.財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范[Z].2013-01-29。

3.中華人民共和國財政部.新疆維吾爾自治區(qū)財政廳行政處罰自由裁量權基準[Z].2011-11-21。

4.中華人民共和國國務院.財政違法行為處罰處分條例[Z].2004-11-04。

5.中華人民共和國國務院.設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定[Z].2010-01-05。

6.中央紀律檢查委員會.設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用《中國共產黨紀律處分條例》若干問題的解釋[Z].2009-07-24。