●黃家強(qiáng)

公共財政的法治邏輯與立法面向
——以《法治財政建設(shè)實施方案》為切入點(diǎn)

●黃家強(qiáng)

現(xiàn)代國家公共財政以遵循法治為邏輯，以實踐公共為本位，以彰顯權(quán)利為價值。對于處在建設(shè)法治財政關(guān)鍵時期的我國而言，實現(xiàn)財政良法善治乃頭等要事。當(dāng)前我國在財政規(guī)范的靜態(tài)層面上存在著體系散亂不統(tǒng)合、層級低劣易變動、思路迷失不理性等立法疏漏，又在動態(tài)層面上存在財政執(zhí)法的理念曲解、財政司法的功能缺失、財政守法的動力偏差等環(huán)境劣化。為推進(jìn)法治財政建設(shè)，有必要從堅持發(fā)展導(dǎo)向型的財政立法思路，完善與統(tǒng)合財政具體規(guī)則與立法體系，以及優(yōu)化財政法治環(huán)境和塑造權(quán)利為本理念上進(jìn)一步開展工作。

公共財政 財政立法 財政法治 發(fā)展導(dǎo)向

“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，法治乃國家財政之治理利器?！必敹惙ㄖ巫鳛橥ㄍㄖ沃袊膬?yōu)選路徑，已在國家頂層設(shè)計方面得以政策反映，并積極落實于社會轉(zhuǎn)型下的全面體制改革實踐之中。①沿循法治邏輯的中國現(xiàn)代公共財政治理，是一條既要“在制度層面實現(xiàn)財稅法制”的立法提升之路，也要“在理念層面厘清其推進(jìn)納稅人權(quán)利保障和社會公平正義目標(biāo)之積極意義”的民主聲張之路。這其中，構(gòu)建“合善”的財稅法制是實現(xiàn)優(yōu)良財稅法治的基本前提，只有制定出符合“調(diào)節(jié)財富分配、規(guī)范公共財產(chǎn)、限制政府權(quán)力與保護(hù)納稅人權(quán)利”等財稅法價值取向的各項財稅法律法規(guī)及政策解釋，形成“依法治財+依法治稅”的規(guī)范支撐，方能實現(xiàn)法治財稅從理想圖景到現(xiàn)實訴求的目標(biāo)超越。近期，財政部出臺《法治財政建設(shè)實施方案》（以下簡稱《方案》），其中明確了“完善財政法律制度體系”的立法任務(wù)，這將對長期以來財政領(lǐng)域“政策大于法”、“財政軟性約束”、“權(quán)力腐敗”等問題帶來可觀變化，本文在解讀該文件的同時，結(jié)合我國當(dāng)前財政領(lǐng)域立法現(xiàn)狀及問題，試圖厘清法治財政建設(shè)過程中未來財政立法思路及提出本土語境下的具體應(yīng)對策略。

一、邁向法治邏輯的公共財政時代

現(xiàn)代國家大多已經(jīng)進(jìn)入以“規(guī)范控制政府權(quán)力，保障維護(hù)納稅人權(quán)利”為至上目標(biāo)的公共財政時代，實現(xiàn)這一目標(biāo)的有力武器就是法治邏輯的灌入?！霸谪斦ㄖ谓ㄔO(shè)中，法治文化建設(shè)是基礎(chǔ)，推進(jìn)財政收支法定是主要內(nèi)容，加強(qiáng)財政公開透明是工作保障，而完善財政法律制度則是根本。”結(jié)合《方案》中有關(guān)財政立法任務(wù)的開展要求，對其作出反思性的檢視，從而厘清一條契合我國財稅國情的立法思路，以對可能發(fā)生的行動錯誤及時糾偏。

（一）法治財政：現(xiàn)代財政公共性的必然邏輯

從財政體制的歷史演化進(jìn)程來看，自國家形成以來大致經(jīng)歷了“君主財政—國家財政—公共財政”的發(fā)展路徑，其中，現(xiàn)代國家的公共財政的本質(zhì)屬性就在于“公共性”，這種“公共性”不僅意味著財政資金來源于廣大公眾并在資金使用上最終回歸公共，還意味著在收支效益公共性的基礎(chǔ)上必須滿足行為過程的正當(dāng)性，即體現(xiàn)為權(quán)力公共與權(quán)利公共的合一性。建立公共財政模式，就是要以“公共性”作為根本準(zhǔn)則，去約束和規(guī)范政府與市場、國家與公民、中央與地方等之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。從而，公共財政表現(xiàn)為法治型財政，它通過權(quán)義結(jié)構(gòu)配置、行為模式規(guī)范、責(zé)任追究機(jī)制的法律技術(shù)手段，使得公眾對于財政作用權(quán)力性的民主監(jiān)督以及財政作用公共性的權(quán)利期待不至落空，最終形成以控制財政權(quán)力為過程、以維護(hù)納稅人權(quán)利為追求的“權(quán)利時代”和“公民社會”。

鑒于公共財政的法治維度，要想實現(xiàn)良性法治效果——控權(quán)與維權(quán)目標(biāo)共存，就必須從以下方面著力：一是財政良法的制定。只有兼具規(guī)則邏輯體系的一致性、完整性的“形”和正當(dāng)性、合理性的“神”之法才是良法。從這方面來說，一方面必須對大量的財稅政策法令進(jìn)行篩選和提煉，在分散立法的基礎(chǔ)上進(jìn)行再次共性集中進(jìn)而實現(xiàn)統(tǒng)合立法的目標(biāo)，從而保證財政法律體系的“形式良性”；另一方面，財政法律法規(guī)的制定必須受制于“上位法高于下位法”和憲法最高效力約束等原則，經(jīng)受立法程序和民主參與的檢驗，最終還要契合廣大人民權(quán)利所向和利益所需，以此來確保財政立法的“實質(zhì)良性”。二是財政善治的推行?！胺ㄖ问橇挤ㄅc善治的有機(jī)結(jié)合”，依照善治的八項標(biāo)準(zhǔn)來看，②對財政執(zhí)法機(jī)關(guān)的最基本要求應(yīng)是“厲行法治”。除了嚴(yán)格要求財政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)以外，還要積極搭建政府與公民之間的密切合作關(guān)系。例如新《預(yù)算法》中增加的政府部門預(yù)算公開義務(wù)、稅收征管中的涉稅信息共享義務(wù)等都體現(xiàn)于此。三是財政問責(zé)的落實。實現(xiàn)良性社會治理效果，除了要在良法善治上下功夫，還必須對各類財政違法行為落實政治問責(zé)和法律追責(zé)，這表現(xiàn)為既要對違反現(xiàn)行財稅法規(guī)定的廣義立法活動進(jìn)行合法性審查，又要依法追究財政權(quán)力（權(quán)利）主體的政治責(zé)任或法律責(zé)任。

（二）財政立法：行為規(guī)范下的控權(quán)與維權(quán)首義

作為財政權(quán)力和財政問責(zé)有效開展的基礎(chǔ)要件，財政立法是對財政主體的權(quán)義分配、行為過程和效果評價的統(tǒng)一規(guī)范，它以明確財政主體的事先權(quán)義結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)確行為的事中程序規(guī)則和消極行動的事后處罰結(jié)果，意圖實現(xiàn)行為設(shè)定、行為指導(dǎo)與行為糾偏的功能導(dǎo)向，總而言之，財政立法的終極目標(biāo)就是實現(xiàn)財政行為的規(guī)范化，進(jìn)而達(dá)到控制權(quán)力和保障權(quán)利的雙向價值追求。

“‘公共性’作為一種以公共利益為基礎(chǔ)的社會建構(gòu)，是財政與生俱來的本質(zhì)屬性?！敝徊贿^現(xiàn)代國家的公共財政體制通過民主立法的途徑來控制政府隨意行為的權(quán)力，進(jìn)而以控權(quán)產(chǎn)生維權(quán)的結(jié)果導(dǎo)向。在我國，“政策繁多而法律稀缺”的長期規(guī)范狀態(tài)使得“良法之色”在財政領(lǐng)域顯得尤為暗淡，財政工具主義和法律虛無主義明顯占據(jù)優(yōu)勢，這就導(dǎo)致國家干預(yù)市場缺乏合理邊界、政府侵犯公民權(quán)利毫無顧忌、中央調(diào)整地方財力分配溝通不暢、財政轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范以及公共開支監(jiān)管不力等問題。當(dāng)前我國實施法治財政建設(shè)的首要之義就是從完善財政立法著手，一改過去“重政策輕法制、重實體輕程序、重權(quán)力輕權(quán)利”的陳舊觀念，一方面應(yīng)當(dāng)立法約束政府財政權(quán)力，將政府收錢、用錢、管錢的權(quán)限置于民主監(jiān)督之內(nèi)，另一方面還應(yīng)立法明確和保護(hù)公民作為納稅人所應(yīng)當(dāng)享有的公私權(quán)利——即公共支出積極受益權(quán)與私有財產(chǎn)消極不受侵犯權(quán)。

（三）方案述評：財政立法策略判斷與行動遲疑

作為法治中國建設(shè)的重要篇章，法治財政建設(shè)對于當(dāng)前推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤為必要。2016年7月18日，財政部公布的《方案》提出法治財政的四個基本要素，即“完備的財政法律制度規(guī)范體系、高效的財政法治實施體系、嚴(yán)密的財政法治監(jiān)督體系、有力的財政法治保障體系”。其中，首當(dāng)其沖的便是努力形成完備的財政法律制度規(guī)范體系，并要求從加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域財政立法、完善財政立法體制機(jī)制、提高財政立法公眾參與度、加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理和建立財政規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機(jī)制五個方面進(jìn)行著力，筆者對《方案》涉及完善財政規(guī)范體系的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行一一梳理，并總結(jié)成圖（見圖1），以先期厘清法治財政建設(shè)立法方面的思路所在。

圖1 《方案》中財政立法的思路、內(nèi)容與價值

值得肯定的是，《方案》對財政立法的大體思路、具體方向和價值體現(xiàn)都有所突破，但落實到立法實踐中時可能也會呈現(xiàn)下述行動遲疑：其一，財政立法應(yīng)當(dāng)堅持何種導(dǎo)向，是以規(guī)范支出為導(dǎo)向還是以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向？其二，立法與改革如何銜接，當(dāng)前的財政體制改革與財政立法運(yùn)動如何相互輝映于國家治理要求？其三，財政政策與財政立法如何銜接，政策轉(zhuǎn)化為法是否只基于經(jīng)濟(jì)實踐的正當(dāng)性，經(jīng)驗主義可否構(gòu)成立法科學(xué)的必要條件？其四，如何將規(guī)范性文件的審查置于司法權(quán)限之下，實現(xiàn)司法對立法的監(jiān)督約束？諸多問題的提出，主要目的在于為我國法治財政建設(shè)走向更為光明的未來而提出些許反思，在此之前有必要對我國財政立法現(xiàn)狀進(jìn)行簡單梳理，以期在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考。

二、法治財政建設(shè)的立法現(xiàn)狀審視

眾所周知，我國已經(jīng)基本形成以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由多個法律部門組成的特色社會主義法律體系。但當(dāng)前國家治理的焦點(diǎn)不僅在于解決“有法可依”的問題，更為重要的是形成全體社會普遍的法治意識。正因如此，十八屆四中全會上首次明確提出“中國特色社會主義法治體系”的概念，其主要內(nèi)容除了前述的法律規(guī)范體系之外，還包括法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系四個方面。針對目前的目標(biāo)所向，結(jié)合財政領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀、法治環(huán)境，以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的思維邏輯去為財政立法提供更為清晰的思路和更加合理的對策。

（一）財政靜態(tài)規(guī)范層面的立法疏漏

1、財政立法體系散亂不統(tǒng)合。一般而言，從廣義上，財政立法包含對財政基本行為、財政收入行為、財政支出行為、財政管理行為以及財政監(jiān)督行為等方面的法律規(guī)制。雖然我國在財政收入和財政支出方面已制定出以《稅收征管法》和《預(yù)算法》為支柱的立法體系，但一方面在財政基本立法、財政監(jiān)管立法上仍然有待作為，例如政府間財政關(guān)系法、稅收基本法、財政基本法等基本立法項目的推進(jìn)，加之國庫法、國債法、轉(zhuǎn)移支付法等具體領(lǐng)域立法的拓展。此外，在財政立法尚未形成優(yōu)越制度體系的同時，現(xiàn)有的財政規(guī)范也難以在財政活動的四個維度上進(jìn)行統(tǒng)合架構(gòu)，“政策繁多易變、各地政令沖突和違背法律意旨”的現(xiàn)象大量存在，散亂而不統(tǒng)一的財政立法體系形態(tài)將不利于國家財政合法運(yùn)行目標(biāo)的實現(xiàn)。

2、財政立法層級低劣易變動。從立法形式來看，我國財政立法主要集中于中央財政機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合其他部委所頒行的財政規(guī)章以及各級地方政府及下屬財政部門所制定的地方性財政法規(guī)、規(guī)章甚至政策性文件等，而在法律層面上其數(shù)量泛泛可數(shù)，主要如《預(yù)算法》、《政府采購法》、《稅收征收管理法》以及四部稅種法律，在憲法層面“財政”概念群中的基礎(chǔ)概念（財政）在憲法文本上出現(xiàn)的次數(shù)也不多（共出現(xiàn)八次）。③立法形式的低效力位階一方面致使執(zhí)法過程的不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多的權(quán)力腐敗等問題，例如長期以來我國各地政府時常發(fā)生的“亂開支、亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款”現(xiàn)象，以及曲解或篡改上級乃至中央政府決策恣意妄為地開展行動，這些都是上位法缺位地方自主權(quán)力過大和整體社會財政法治氣氛不濃導(dǎo)致的結(jié)果；另一方面也使得各級政府對于某一事項的規(guī)定充滿著未知數(shù)，極易發(fā)生變動，國務(wù)院關(guān)于清理稅收優(yōu)惠政策態(tài)度的逆轉(zhuǎn)突變就可為之佐證。

3、財政立法思路迷失不理性。歸結(jié)來看，我國當(dāng)前財政規(guī)范的主要癥結(jié)點(diǎn)在于政策之治大大超過法律之治，過度注重短期治理效果而忽略長期治理遠(yuǎn)見，立法過程過多依賴政治決定而非專家知識與民主參與的科學(xué)決定路徑，使得財政立法成為政治推進(jìn)的改革任務(wù)，而并非出于國家持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)法治設(shè)計。另外，由于政治決定立法的因素，以及民主參與立法和專家主導(dǎo)立法未能深入，知識不足和信息缺失導(dǎo)致我國財政法律法規(guī)對于整體社會的治理所需相脫節(jié)，立法的科學(xué)性難以保證。

（二）財政動態(tài)規(guī)范層面的環(huán)境劣化

1、財政執(zhí)法的理念曲解。公共財政應(yīng)當(dāng)是一個最終回歸公共利益價值的過程，因而從這方面而言，除了要在權(quán)力行使過程的控制約束上有所作為以外，更要堅守其公共利益的財政執(zhí)法本位。但當(dāng)前我國財政執(zhí)法理念還更多停留在控權(quán)目的上，支出公共的觀念尚且有待進(jìn)一步加強(qiáng)。以2014年《預(yù)算法》修訂為例，一個突出的特點(diǎn)就是對財政權(quán)力的規(guī)范和控制，例如建立全口徑預(yù)算、確保預(yù)算公開、規(guī)范政府開支、防范地方債務(wù)風(fēng)險等，但一些關(guān)乎廣大人民切身利益的支出事項由于央地事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)卻無相匹配的財力與之對應(yīng)，再加上地方政府財政支出呈現(xiàn)強(qiáng)烈的擴(kuò)張性偏向和結(jié)構(gòu)不均衡特征，建設(shè)性支出比重長期居高而民生性支出比重偏低，使得財政支出的公共受益性難以發(fā)揮出來，公共財政支出的民生導(dǎo)向發(fā)生偏離。此外，執(zhí)法規(guī)范目的與權(quán)力腐敗防控目的相并而生，財政與民主、司法等一起構(gòu)成了反腐的制度體系。而且，當(dāng)前反腐的政治目的更甚于規(guī)范的法律目的，盡管二者存在一定程度的重合，但亦有可能產(chǎn)生支出規(guī)范化而非支出公共性的目標(biāo)異化。

2、財政司法的功能缺失?！八痉ㄊ鞘匦l(wèi)公平正義的最后一道防線。”“財政司法越公正，越可以借助法院力量，推進(jìn)財政的法治化進(jìn)程?！边^去我國行政相對人只能就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起行政訴訟，而對抽象行政行為無法訴諸司法救濟(jì)。值得欣慰的是，2015年《行政訴訟法》第53條對此進(jìn)行了修改，明確公民、法人或其他組織在起訴時可就除規(guī)章以外的中央部門和地方政府及部門的規(guī)范性文件一并提起審查，由此可見，我國行政訴訟中規(guī)范性文件的司法審查是一種事后審查，而非事前審查，此外財政規(guī)范性文件的事前合法性審查也由行政機(jī)關(guān)行使，因而司法在財政的立法與執(zhí)法階段存在著角色缺位與功能缺失，又由于我國尚未建立起納稅人訴訟制度和違憲審查機(jī)制，就更使得財政司法難以發(fā)揮其應(yīng)有的制衡監(jiān)督作用。

3、財政守法的動力偏差。嚴(yán)格意義上來說，狹義財政上只有執(zhí)法概念并沒有守法概念。但從廣義財政上，稅收行為亦屬于財政范疇，并且執(zhí)法本身就是以執(zhí)法者守法為前提的。從這一角度上來看，我國財政守法存在著財政使用者與受益者的動力偏差問題。一方面，財政資金的使用者即財政執(zhí)法人員的守法動力來自于政治仕途的升遷獎勵或問責(zé)懼怕；另一方面，財政資金的受益者即納稅人的守法動力來自于經(jīng)營活動的權(quán)力非擾所帶來的成本增加。綜合來看，一個守法出自仕途引誘和責(zé)任規(guī)避，另一個守法來自生存之需和和平訴求，都不是基于對社會共同約定之行事規(guī)則的尊重與維護(hù)，在這種動力偏差下，極容易發(fā)生“規(guī)則漏洞”方面的自由裁量非正義和投機(jī)取巧、鉆營逐利等問題，前者如我國財政領(lǐng)域中大量存在的地方政府自主決定事項，如各種類型的收費(fèi)、罰款等，成為權(quán)力濫用的多發(fā)之地，后者如日趨嚴(yán)重的逃避稅現(xiàn)象等。

三、財政立法思路展開與具體對策

結(jié)合本文第一部分提出的待解問題以及第二部分發(fā)現(xiàn)的財政立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，未來我國財政應(yīng)堅持發(fā)展導(dǎo)向型的立法思路，處理好與改革檔口和政策轉(zhuǎn)化方面的關(guān)系，從精細(xì)立法、民主立法和專家立法對具體規(guī)則進(jìn)行完善，對分散的財政法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)合，形成邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、關(guān)系密切、特色鮮明的財政法體系，并力圖從優(yōu)化環(huán)境與塑造觀念上實現(xiàn)國家財政的法治化與公共性。

（一）發(fā)展導(dǎo)向型的財政立法基本思路

不容置疑，當(dāng)前我國的財政立法過多向規(guī)范支出導(dǎo)向傾斜，這在短期內(nèi)能夠起到國家治理的規(guī)范性目標(biāo)，卻無法實現(xiàn)長期性的有效治理。例如，國家利用財政資金進(jìn)行的涉外投資經(jīng)營活動，如果不考慮資金收益的可收回性與可盈利性，就可能導(dǎo)致國家財政資金的浪費(fèi)。2014年11月，墨西哥撤銷中國已經(jīng)中標(biāo)的高鐵項目證明了國家投資可能遭遇的政治風(fēng)險問題?；诖耍磥砦覈斦⒎ú粦?yīng)局限于支出規(guī)范導(dǎo)向，更應(yīng)向促進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，這就意味著必須從以下方面努力。

在財政收入方面，不能以增加政府收入為導(dǎo)向，而應(yīng)“在國家與國民的收入分配、中央政府與地方政府的收入分配以及稅收調(diào)控等方面更好地保障企業(yè)和居民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，從而促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展”。政府向公民征稅、收費(fèi)、收取政府性基金等各類征收行為應(yīng)當(dāng)在考量國家與公民、中央與地方、政府與市場之間發(fā)展要求的基礎(chǔ)上理性進(jìn)行，既要通過立法形成控制權(quán)力的過程正當(dāng)，也要通過立法實現(xiàn)有效治理的結(jié)果正義。而后者除了立法的作用以外，更多仰仗于政策和改革的推動，這就要求在將體現(xiàn)“自然正義”的法則進(jìn)行固定化之外，還要將實現(xiàn)“矯正正義”的民生政策等上升至法律規(guī)范，以滿足人們對“自己身心”上的全面正義獲得感。

在財政支出方面，不能純粹以規(guī)范財政支出為目的，而應(yīng)以更多追求公共財政的民生性與公共性導(dǎo)向為準(zhǔn)?！懊裆斦仁巧鐣D(zhuǎn)型期特殊歷史階段的產(chǎn)物，亦包含恒久性、普世性的價值訴求?！崩?，當(dāng)前我國的突出問題是城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品差距日趨拉大，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給已成為農(nóng)村社會的一個薄弱環(huán)節(jié)，而城市公共開支更多側(cè)重建設(shè)項目，在確保生存至上的人權(quán)普世價值上注重以民生發(fā)展為導(dǎo)向的立法取向。

（二）財政立法的規(guī)則完善和體系統(tǒng)合

在梳理出發(fā)展導(dǎo)向型的財政立法路徑之外，更多地需要從完善規(guī)則和統(tǒng)合體系展開。首先，從完善規(guī)則上說，一是從立法技術(shù)精確上進(jìn)行著力，正如《方案》中所述必須在程序上規(guī)范和工作上細(xì)致，在聽取專家意見和吸納公眾建議的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)科學(xué)立法；二是從立法民主理念上有效落實，不僅要在財政立法階段廣泛向社會公開意見，開展第三方立法評估，實行立法聽證以及賦予公民提起規(guī)范性文件合法性審查或訴訟權(quán)，也要發(fā)揮各級人民代表大會的民主決定與監(jiān)督職能，確保民主立法。其次，從統(tǒng)合體系而言，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)合財政專門領(lǐng)域法規(guī)和制定共同領(lǐng)域法規(guī)的前提下，開展二次立法統(tǒng)合，最終形成體系化的統(tǒng)一財政立法格局。

（三）財政法治的環(huán)境優(yōu)化與觀念塑造

良法的有效運(yùn)行離不開良好的法治環(huán)境與人文環(huán)境，前者依賴于制度的優(yōu)化，而后者依賴于觀念的塑造。為實現(xiàn)財政領(lǐng)域“良法善治”的良性局面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化基于財政執(zhí)法和財政司法的優(yōu)越制度環(huán)境，并且塑造廣大民眾作為納稅人的消極權(quán)利和作為負(fù)稅人的積極權(quán)利意識心態(tài)。具體而言，一方面，財政執(zhí)法過程應(yīng)體現(xiàn)法律至上的理念，執(zhí)法者尤其是各地政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)以財政作用于公共所需為決策依據(jù)，既要在形式上貫徹“依法財政”的行動準(zhǔn)則，也要在實質(zhì)上遵循“為民財政”的行動指南，另外還要在財政領(lǐng)域創(chuàng)新性地引入司法角色，使得政府及其部門的財政政策或規(guī)章合法性審查與公民尋求權(quán)利救濟(jì)都納入司法軌道；另一方面，財政守法過程應(yīng)塑造權(quán)利為本的理念，既要倡導(dǎo)納稅人私有財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯，又要主張公民公共財產(chǎn)受益權(quán)利積極實現(xiàn)。

四、結(jié)語

立法是法治實現(xiàn)的前提，財政法治的實現(xiàn)和保障依賴于科學(xué)立法和民主立法，也依賴于嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的環(huán)境優(yōu)化，還依賴于全民守法的觀念普及?！斗桨浮返闹贫ù篌w上為進(jìn)行法治財政建設(shè)提出了基本思路，財政立法作為這一工作的首要之義自然需要技術(shù)支撐、知識支持、信息基礎(chǔ)、民主參與、績效評估、后續(xù)跟進(jìn)等，并要在財政執(zhí)法上變革思維、在財政司法上創(chuàng)新思維和在財政守法上強(qiáng)化思維，從而真正進(jìn)入一個公共財政法治化的時代。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》一文中著力強(qiáng)調(diào)法治中國與財稅治理現(xiàn)代化兩項重要議題，并在此之后推行了一系列財稅法治化改革舉措，直接反映在大量財稅法律法規(guī)的立改廢上。（參見劉劍文，《財稅法治是通往法治中國的優(yōu)選路徑》，載《法制日報》2014年7月16日）

②聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會委員會在其發(fā)布的《什么是善治？》中，對于善治提出了八項標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時回應(yīng)、達(dá)成共識、平等和包容、實效和效率、問責(zé)。（轉(zhuǎn)引自王利明，《法治：良法與善治》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2015年第2期）

③憲法文本上的“財政”概念群一般由三個層面構(gòu)成，一是基礎(chǔ)概念(財政)，二是基本概念(預(yù)算、稅收)，三是非基本概念(決算、國庫、國債、轉(zhuǎn)移支付、政府采購等)。（參見范毅，《中國憲法文本上的“財政”概念群》，載《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2008年第6期）

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