周潔

摘要：機構(gòu)養(yǎng)老因作為解決當(dāng)今養(yǎng)老問題的一劑良方而備受關(guān)注，但由于缺乏完善的評價標(biāo)準(zhǔn)和合理監(jiān)督機制，其弊端日益顯現(xiàn)。筆者通過對我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀的剖析，發(fā)掘出其存在的制約性因素，在借鑒日本發(fā)達(dá)的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)上找尋出適合我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵因素——第三方評價機制，進(jìn)而提出相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：第三方評價機制；養(yǎng)老機構(gòu)；良性耦合

中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，從物質(zhì)生活、健康狀況、精神需求等多方面來看，老年群體始終處于弱勢地位。在家庭養(yǎng)老能力、女性照顧角色的弱化和家庭小型化等現(xiàn)實因素和國家政策大力推行下，各類養(yǎng)老機構(gòu)如雨后春筍般陸續(xù)在全國各大城市出現(xiàn)，但質(zhì)量和發(fā)展水平卻良蕎不齊，在雙方利益發(fā)生沖突的時候，老年人的權(quán)益難受到保護(hù)。

一、我國養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀及反思

我國的養(yǎng)老機構(gòu)主要包括三種性質(zhì)：政府辦、單位辦、民辦。如老年社會福利院、養(yǎng)老院、老年公寓、護(hù)老院、敬老院、護(hù)養(yǎng)院、敬老院、托老所、老年人服務(wù)中心等。

（一）供需現(xiàn)狀

1.供給方面：從養(yǎng)老床位數(shù)總量來看，呈現(xiàn)逐年增加趨勢。

據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2014》統(tǒng)計，1991年我國社會服務(wù)機構(gòu)的床位數(shù)僅為82.8萬張，而2013年達(dá)到了526.7萬張，增長了6.36倍。1991年每千人口社會服務(wù)床位數(shù)僅有0.71張，到2013年增長至3.87張，增長幅度達(dá)5.45倍。

2.需求方面：養(yǎng)老機構(gòu)需求并非如此迫切。由數(shù)據(jù)可知，到2013年底，我國65歲及以上人口比例由1982年的4.9%增長至2013年的9.7%，增長了近一倍。僅根據(jù)老年人口的急劇增長可得出，對養(yǎng)老床位的需求必然會增長。但調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，截止2013年我國養(yǎng)老機構(gòu)提供床位526.7萬張，但同時期床位的空置率卻高達(dá)40%?？梢娔壳罢蜕鐣毡檎J(rèn)為養(yǎng)老院的需求很高這一結(jié)論或多或少受到了輿論導(dǎo)向的影響。

（二）資金現(xiàn)狀

我國社會福利性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)費完全由財政撥付，但現(xiàn)階段政府很難拿出資金投入養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中。而民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于私人的資金投資力量有限，政府給的支持往往是杯水車薪，社會捐助資金力量薄弱。由此造成了我國養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少、設(shè)施陳舊、服務(wù)差等問題。

（三）服務(wù)現(xiàn)狀

養(yǎng)老機構(gòu)普遍對老年人養(yǎng)老服務(wù)剛性需求重視不足?！度珖褶k養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本情況調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)中87.1%以提供日常生活照料服務(wù)為主，僅11.4%以護(hù)理康復(fù)為主，入住的老人中完全自理和半自理的比例達(dá)到69.7%，不能自理和臨終關(guān)懷的老人只占30.3%。同時養(yǎng)老機構(gòu)大多處于缺護(hù)工狀態(tài)，同時上崗護(hù)工素質(zhì)普遍偏低。

（四）建設(shè)與設(shè)施現(xiàn)狀

養(yǎng)老機構(gòu)的建筑設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求，然而很多的養(yǎng)老機構(gòu)在沒有達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)開始營業(yè)并收住老年人，部分較小的養(yǎng)老機構(gòu)還延用破舊的養(yǎng)老設(shè)施，不僅難以迎合老人的需求，其設(shè)計也缺乏人性化。

（五）監(jiān)督管理現(xiàn)狀

我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督主體是各級民政部門，《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確了其對社會福利機構(gòu)和民辦非企業(yè)單位的年檢制度以及對違規(guī)違法行為進(jìn)行懲處的職能。但從近幾年來看，民政部門作為監(jiān)督主體收效甚微，年檢制度大都流于形式，很多養(yǎng)老機構(gòu)難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，非法經(jīng)營現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、第三方評價機制與我國養(yǎng)老機構(gòu)的良性耦合

（一）第三方評價是由與相互聯(lián)系的兩個主體無隸屬和利益關(guān)系的外在主體實施的評價，目的是為了掙脫利益鏈條羈絆，自由、獨立、客觀地進(jìn)行檢驗和測評。第三方力量的介入，形成了全新的矛盾調(diào)處方式，能以相對獨立、客觀的視角進(jìn)行分析判斷，有利于查明真相、化解矛盾。

日本自2000年4月護(hù)理保險制度實施后引入了第三方評價機制，目前日本已有842家特別養(yǎng)護(hù)老人院和487家老人保健機構(gòu)接受了來自第三方的服務(wù)評價。服務(wù)評價的重點內(nèi)容是：成本、經(jīng)營和服務(wù)項目。從日本的監(jiān)督機制來看，第三方評價機制，即先建立一套評估標(biāo)準(zhǔn)，第三方通過評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價，對達(dá)標(biāo)的養(yǎng)老機構(gòu)給予補助或是向大眾公開，由公眾做出選擇。

我國目前對于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的評價，只是一種行政監(jiān)管，政府部門是唯一對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行檢查的主體。如能借鑒日本服務(wù)評價的多元化主體進(jìn)行評價的經(jīng)驗，定能找到養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理的新方法。

（二）第三方評價架構(gòu)設(shè)計

第三方評價組織參與養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督評估過程需要政府、養(yǎng)老機構(gòu)、第三方評價組織和入住老人及潛在入駐群體四個主體參與，其運作架構(gòu)如下圖所示：

第三方評估機構(gòu)受政府委托獨立實施評估工作，與民政部門沒有隸屬關(guān)系，不是行政機構(gòu)，評估工作的對象限于養(yǎng)老機構(gòu)開展服務(wù)的各項指標(biāo)，如資產(chǎn)、服務(wù)設(shè)施和項目等。對于沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機構(gòu)，由民政部門敦促其整改，對于考察過程中發(fā)現(xiàn)的違法行為，由第三方及時告知民政部門，由民政部門做進(jìn)一步調(diào)查和懲處，第三方機構(gòu)僅對評價結(jié)果負(fù)責(zé)。

（三）制度保障

完善的制度建設(shè)是基層政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)順利進(jìn)行的保障。從全國層面來看，以法律形式規(guī)定的制度仍是空白。從地方層面來看第三方組織對養(yǎng)老機構(gòu)評估的政策文件仍未成文。當(dāng)務(wù)之急是盡快完善健全相應(yīng)的法律制度，以法的形式規(guī)定社會組織參與養(yǎng)老機構(gòu)評估的對象、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源，明確監(jiān)管部門，使第三方評估有法可依。

（四）資金來源

第三方組織的主要資金來源于受評估養(yǎng)老機構(gòu)入住老人繳納的入住費用的5%—7%，這筆費用不經(jīng)過養(yǎng)老機構(gòu)，而是由該機構(gòu)內(nèi)入住老人協(xié)會統(tǒng)一保管支付，老人們?nèi)胱『箴B(yǎng)老機構(gòu)自動從繳納的入住費用內(nèi)扣除評估費用并返還給入住老人協(xié)會，同時還包括社會眾籌、企業(yè)捐助、潛在入住群體的費用繳納等其他非營利性收益。

（五）運行程序

政府部門通過法律等規(guī)范性文件制定公平合理的《服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)》，將我國養(yǎng)老機構(gòu)劃分類別，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也不同。所有的養(yǎng)老機構(gòu)都應(yīng)達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，中、高級養(yǎng)老機構(gòu)在各項指標(biāo)上應(yīng)有更高的要求。

具體評價流程設(shè)計如下：養(yǎng)老機構(gòu)參照《服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行自評，把握本機構(gòu)服務(wù)狀況；養(yǎng)老機構(gòu)向評價委員會遞交實地調(diào)查申請；評價委員會趕赴該機構(gòu)，對服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行評價；④參考委員會的評價和機構(gòu)自評，委員會經(jīng)研討向該機構(gòu)提出建議；⑤機構(gòu)根據(jù)建議，在規(guī)定時間內(nèi)完成自我改善（由于改善內(nèi)容不同，限制期限也不同）；⑥改善完畢再次向委員會提出實地調(diào)查申請；⑦委員會對改善后的養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行重新評價，經(jīng)養(yǎng)老機構(gòu)同意后將其服務(wù)評價內(nèi)容和結(jié)果公之于眾。

三、結(jié)語

如何解決好社會老齡化帶來的沖擊和挑戰(zhàn)是國家各級政府及全社會關(guān)注的問題，第三方評價機制可以有效地彌補政府監(jiān)管的不足，通過評價機制淘汰不良的養(yǎng)老機構(gòu)，促進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展。

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