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公共性是對美好公共生活基本屬性的一種表達，體現(xiàn)為公共利益、公共意志、公共偏好的實現(xiàn)程度。公共性是公共管理的本質(zhì)屬性，其強弱程度影響公共政策功能的實現(xiàn)，關系到政府的合法性根基。提高公共性是公共管理研究重要著力點。下文分別從公共性的思想淵源、公共性的概念詮釋、公共政策的公共性以及公共性的測度四個方面對公共性的國內(nèi)研究進行觀點綜述。

一、公共性的思想淵源

從詞源學意義考察“公”，有古書釋之為“上部為口，下部為八”的一種甲骨文?！翱凇睘槠魑?，“八”即分之意，意為“分器物”。另有古書解釋“公”為“甕”的象形初文，所謂“甕”即原始社會里用來儲存水和糧食等的器皿。《說文解字》釋“公”為“平分也。從八，從厶，八尤背也。韓非曰:背厶為公”。所謂私，“禾也。從禾，厶聲。北道名禾主人曰私主人”，表示“個人的”?！抖巫ⅰ方忉尅敖窦偎綖楣?。倉頡作字，自營為厶，背厶為公。然則谷袛作厶，不作私”?？梢?，“公”與“私”相對，詞源學意義指在處理公共事務過程中尤其是在物品分配中秉持的一種“公正”、“公有”的理念。

在專制制度建立之后，“公”有了實體性指稱。有古典文獻將“公”用作“朝廷”、“國家”、“君王”之意，如毛亨傳:“公，君也”?！稘h書·楊惲傳》中記載“是故身率妻子，戮力耕桑，灌園治產(chǎn)，以給公上”。這里的“公”便指社會生活中與皇權(quán)、君王、朝廷等相關的一切事務和活動，與之相對應，“私”指個人、家庭的日?；顒?。延伸至后來，“公”指社稷之利，“私”是私欲、私利。

公私之辯是中國傳統(tǒng)政治文化的基本論題，這一場持久論辯的基本結(jié)論是 “揚公棄私”、“崇公抑私”。檢索古人之見， “公”“私”之關聯(lián)大致有如下幾種表達:①“公”與“私”的對立是絕對的，“私”是必須祛除的一種惡，如韓非子曰“私行立則公利滅”，陸九淵提出“不曾過得私意一關，終難入德”（《河南程氏遺書》卷二二）；②“私”具有嚴重危害性，“無私者，可置以為政”，“私”則有害于治政，妨礙王道推行，使行政公正受阻，德性損害；③倡導基于“先公后私”的“公私合一”。在商業(yè)勃發(fā)的明清時期，“公”“私”對峙有所緩和。不少思想家認識到了“私”于社會發(fā)展的積極意義，倡導“公私合一”、“群己合一”，如李贄提出“無私則無心”，黃宗羲認為“夫以千萬倍之勤勞而己又不享其利，必非天下之人情所欲居也”（明夷待訪錄·原君）。盡管如此，但他們依然不放棄“公”的優(yōu)先權(quán)，而是明確提出先“公”后“私”。

由如上分析可知，“公”的原初意義指分配的正義、公平，后延伸至公利。“崇公抑私”在古代傳統(tǒng)政治思想文化中是一以貫之的倫理精神，亦是古代社會共同體治理的重要思想工具。這種公私觀與西方有明顯差異，后者秉承個人主義傳統(tǒng)，把尊重個人權(quán)利和個人利益視為“公共性”的衡量標準之一。

二、公共性概念詮釋

公共性是被廣泛運用于公共管理學、哲學、經(jīng)濟學等諸多學科的熱詞，但在不同的學科，甚至同一學科的不同語境中具有相異的含義。就公共管理學科的公共性而言，相關文獻歸納起來遵循三種不同的研究路線。

首先，是公共行政學研究線索。遵循公共行政學傳統(tǒng)的學者從公共行政的多個向度對公共性進行闡釋。絕大多數(shù)學者認為，在理念上，公共性指政府以公共利益為指引開展活動，在政策過程中，公共性指在提供公共物品等集體行動中相關決策參與機制的設計。公共利益是公共行政的終極目標，一切追求和維護公共利益的行為、手段都具有公共性特征。

值得提出的是，國內(nèi)學界在公共性概念的使用上尚存在一些分歧甚至混亂。其一，政治的公共性與行政的公共性可否等同視之的分歧。部分學者泛泛而論公共性，張雅勤則認為政府是政治和行政的統(tǒng)一，迄今為止的任何政府都存在反對力量，依然具備政治職能，因此并不能斷定政府在政治層面擁有了公共性。其二，是否一切行政都具有公共性的爭議。高鵬程認為作為歷史范疇，公共性在不同時代具有不同含義。在現(xiàn)代社會，原本固化在家庭里的生產(chǎn)要素逐漸社會化，彼此依靠日趨緊密，其結(jié)果表現(xiàn)為公共性的不斷增長。

其次，是遵循西方公共領域?qū)W說的公共性研究，也是國內(nèi)大多數(shù)具有哲學背景的公共性學者依循的線索。這些研究最初體現(xiàn)為對阿倫特、哈貝馬斯和羅爾斯等政治哲學家的公共性著作的翻譯評介，隨后表現(xiàn)為公共性問題的中國化研究。西方公共性理論的引進評介成果以曹衛(wèi)東翻譯的《公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》、竺乾威翻譯的《人的條件》、陳燕谷、汪輝翻譯的《文化與公共性》、許紀霖翻譯的《公共性與公民觀》等為代表。1998年中國社會科學院社會學研究所景天魁研究員致函哈貝馬斯，向他請教“公共領域”是否可用于分析和批判中國社會。以此函和哈貝馬斯的回函為標志，中國邁出了對西方公共性理論的中國化研究的重要一步。

西方公共性理論的中國化研究以公民觀、公共理性、公共意識、公共領域等的討論為背景展開，并逐步走向公共性的原始發(fā)生、公共性的樣態(tài)與內(nèi)涵、公共哲學的構(gòu)建、公共性社會實踐、中國的公共性危機及其規(guī)避等問題的研究。郭湛認為，公共性問題實質(zhì)是人的平等問題，也就是如何解決人們所共同面臨的公共的問題。袁祖社分析20世紀是“公共性失落”的世紀?！肮采畹奈C”一方面對東西方社會幾千年建構(gòu)的制度的合法性形成了嚴峻挑戰(zhàn)，同時也導致了現(xiàn)代市場經(jīng)濟文化所張揚的公共責任意識的消失。朱士群、萬俊人、沈湘平等學者一致認為以多元共生、人我互利共贏、價值共享為原則的公共哲學構(gòu)建是未來哲學新的生長點，也是實現(xiàn)與世界文化有效溝通的契機。

再次，是歷史唯物主義的公共性研究。探究馬克思的公共性思想是理解歷史唯物主義理論的題中應有之義，亦有利于公共性理論的豐富和發(fā)展。國內(nèi)研究團隊主要有中國人民大學哲學系，中國社會科學院哲學研究所，北京師范大學哲學與社會學學院，北京師范大學價值與文化研究中心，中共中央黨校黨建部等。他們紛紛從公共性視角重新闡釋和剖析馬克思思想，研究話題主要體現(xiàn)在:①馬克思唯物史觀有無公共性思想；②唯物主義公共性思想的內(nèi)在邏輯；③馬克思公共性思想的局限性。

除了少數(shù)不同的聲音，學界基本認為盡管馬克思在其文本中沒有直接和明確提及公共性，但其著作蘊含了豐富的公共性思想。這集中體現(xiàn)在馬克思關于“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”的“自由人的聯(lián)合體”論斷中。“自由人的聯(lián)合體”是一個潛在的樣態(tài)，以形成個人、群體和社會和諧共生的公共空間，達到“每個人的自由而全面的發(fā)展”和“每一個成員都能完全自由地發(fā)展和發(fā)揮他的全部才能和力量”為公共目標。在這個目標下，人的個體性、群體的公共性和類的公共性得到了統(tǒng)一。

三、公共政策的公共性

公共性是公共政策的靈魂和旨歸?！肮残圆皇仟毩⒂谌说囊环N事物或現(xiàn)象，而是體現(xiàn)著事物與人之間的一種關系，是基于主客體關系基礎上生成的對象性存在的一種社會屬性或價值屬性”。因此，公共政策的公共性問題即公共政策與公民權(quán)利之間的關系問題。公共政策是否具有公共性，以及在多大程度上具有公共性，只能從該政策影響和改變公民權(quán)利關系的作用和功能中進行考查。

具有公共性的公共政策應該具備如下社會功能:平等分配公共資源，包括以公平正義原則為導向的平等分配、有差別的平等分配和基于代際公平的分配；促進公民參與公共事務，展示不同訴求，開展理性對話與交流，以形成各方可接受的政策方案；具有始終立足和面向美好公共生活的程序要件，促進公共利益的生成與增長。

在實踐層面，公共政策在運行過程中往往表現(xiàn)出與公共性相悖的一系列特征，如公共政策主體的壟斷性、公共政策問題的主觀性、公共政策目標的非公平性、公共政策信息的非共享性，國內(nèi)學者多使用“公共性偏移”、“公共性衰減”、“公共性式微”、“公共性焦慮”、“公共性困境”、“非公共性”、“公共性闕如” 等詞表達。絕大部分學者從制度供給與體制架構(gòu)方面探其因由。上海大學李友梅教授從公共生活的原動力、民眾素養(yǎng)以及市場理性的邊界設置等更為深層次因素中尋其根源。她認為，差序格局放大了利己主義的效應，技術治理導致了公共空間的切割和碎片化，制度的理性化與民主化不同步抑制了公共性的生產(chǎn)，國家、民眾與知識分子三種力量在公共性上具有不同的訴求，相互溝通難以可能，延誤了公共性的生產(chǎn)。

四、公共性的測度

公共性作為衡量政府先進性的最重要標準，其模糊性和復雜性得到了學者的一致認同。公共性屬價值范疇。價值的難以精確量化特征給公共性測度增加了難度，也為測度信度設置了障礙。鄭志龍建議對價值的考量部分通過可操作性定義細化為具體指標評估，部分通過公眾態(tài)度分析獲得評價信息。郎玫、包國憲對公共價值視角的政府績效評價體系進行了研究，并構(gòu)建了在組織權(quán)、評價權(quán)和監(jiān)管權(quán)三權(quán)框架下政府公共價值評價的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)。

以下公共性測度標準獲得了絕大多數(shù)學者的認同:①公民權(quán)利的數(shù)量、質(zhì)量、保障機制以及政府對公民權(quán)利的創(chuàng)新；②公平，是否對弱勢群體的福利有最大限度的保護；③公民或者組織可以享受其成果的范圍；④公共職位的開放度，競爭性的公務人員交流機制；⑤政府運行的透明程度；⑥政府責任、問責制、回應力；⑦尊重憲法和法律、正直廉潔、努力達成卓越業(yè)績等公職人員的職業(yè)精神。以上七項測度標準的重要程度隨標號順序遞減。

公共性測度應該引入包括公眾在內(nèi)的多元評價主體。靳媛媛根據(jù)我國原有的“問題界定”模式所面臨的窘境，提出公民參與是提升公共政策問題界定的公共性的重要途徑，但沒有系統(tǒng)論述公民參與和公共性問題界定的作用機理。

相當一部分文獻以行業(yè)組織為對象進行公共性績效測度，如金融行業(yè)的公共性績效評價、互聯(lián)網(wǎng)時代傳媒的公共性分析、高校圖書館的公共性探討、電子政務系統(tǒng)投入的公共性產(chǎn)出評價、學校教育的公共性思考等。另一些文獻結(jié)合具體的公共政策或制度進行實證分析，如大學宿舍分配決策的公共性、“農(nóng)轉(zhuǎn)城”戶改政策的公共性等。

盡管“公利”在古代就有了豐富的闡述，但并不能因此認為“公”觀古已有之，連古代帝王亦能思行。究其本質(zhì)，封建時期的“公利”不過是統(tǒng)治工具而已。