葛雙龍，李　婧

(東北師范大學(xué) a.政法學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)部，長(zhǎng)春 130024)

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公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的沖突及平衡

葛雙龍a，李婧b

(東北師范大學(xué) a.政法學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)部，長(zhǎng)春 130024)

[摘要]無(wú)論是公共權(quán)力行使過(guò)程中對(duì)公民權(quán)利造成的侵害，還是公民權(quán)利自身發(fā)展對(duì)公共權(quán)力合理運(yùn)行產(chǎn)生的影響，都極易形成公共權(quán)力與公民權(quán)利的沖突與失衡。當(dāng)前，我國(guó)正處在法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型與塑造時(shí)期，明晰公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系，構(gòu)筑符合社會(huì)各方利益訴求的公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)與平衡機(jī)制，是貫徹權(quán)力為民依法治國(guó)精神與創(chuàng)新社會(huì)管理工作的重要命題。從理論上對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障進(jìn)行法理定位，全面準(zhǔn)確梳理公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的沖突與平衡，對(duì)于在實(shí)踐上提高全體社會(huì)憲法意識(shí)，推動(dòng)民主法治建設(shè)的健康發(fā)展，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的有效融合與良性互動(dòng)，在當(dāng)代中國(guó)具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力；公民權(quán)利；沖突；平衡

隨著全球范圍內(nèi)自由、民主與人權(quán)意識(shí)的提升與擴(kuò)展，公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系愈加難以預(yù)期。當(dāng)前，公共權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中與公民權(quán)利的沖突甚至對(duì)立時(shí)有發(fā)生。從理論上對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障進(jìn)行法理定位，全面準(zhǔn)確梳理公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的沖突與平衡，對(duì)于在實(shí)踐上提高全體社會(huì)憲法意識(shí)，推動(dòng)民主法治建設(shè)的健康發(fā)展，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的有效融合與良性互動(dòng)，在當(dāng)代中國(guó)具有重要意義。

一、公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系考察

公共權(quán)力運(yùn)行作為公共權(quán)力的重要內(nèi)容和主要表達(dá),在運(yùn)行的過(guò)程中必然會(huì)直面公民權(quán)利的侵犯和保障問(wèn)題，公共權(quán)力運(yùn)行在與公民權(quán)利保障的關(guān)系上依然是相互依存和相互滲透，又存在邏輯轉(zhuǎn)換和辯證統(tǒng)一。

首先，公共權(quán)力與公民權(quán)利具有相互依賴的保障與被保障關(guān)系。公共權(quán)力是什么？公共權(quán)力就是由國(guó)家實(shí)施的具有強(qiáng)制性的維護(hù)社會(huì)秩序正常運(yùn)行、保障公民權(quán)利不受侵害的權(quán)力總和，屬于政府行為，也即國(guó)家權(quán)力。全體公民為了協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，授權(quán)產(chǎn)生國(guó)家，而公共權(quán)力則是代表全體公民意志由國(guó)家行使的規(guī)范體系，從根源上追溯，公共權(quán)力與公民權(quán)利本為一體的，只是當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定階段，公共權(quán)力開(kāi)始從權(quán)利系統(tǒng)剝離，而剝離的濫觴與原因恰恰是公民權(quán)利不斷發(fā)展膨脹的需要。從公民權(quán)利體系中分化出來(lái)的公共權(quán)力，用以平衡公民相互間利益沖突，保障法律所確認(rèn)的基本權(quán)益，以維護(hù)社會(huì)的安全與秩序。因此，公共權(quán)力從出現(xiàn)的那一刻起便將其本源目的昭示公眾，那就是維護(hù)并保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有公民權(quán)利則公共權(quán)力便毫無(wú)存在的意義與價(jià)值，兩者是保障與被保障的關(guān)系。第一，這種保障通過(guò)及時(shí)制止侵犯，維護(hù)公共權(quán)益免受損害。權(quán)利主體之間會(huì)產(chǎn)生沖突，進(jìn)而導(dǎo)致公共利益受到侵犯。在國(guó)家狀態(tài)下，要求相關(guān)公共權(quán)力運(yùn)行主體在權(quán)利侵害行為發(fā)生，致使公共安全受到侵害、公共利益受到侵犯、公民權(quán)利受到傷害的狀態(tài)下，以積極而有效的手段盡快制止，將公民權(quán)利沖突對(duì)公共利益造成的損害降到最低點(diǎn)。第二，調(diào)整權(quán)力對(duì)權(quán)利的過(guò)度干涉，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。一方面，通過(guò)對(duì)權(quán)利過(guò)度干涉的否定，表明了國(guó)家的立場(chǎng)和態(tài)度，并且讓全體社會(huì)成員明確，國(guó)家對(duì)公共權(quán)力的越位會(huì)隨時(shí)修訂。另一方面，隨著對(duì)權(quán)利過(guò)度干涉的及時(shí)調(diào)整，受到侵害的公民權(quán)利在一定程度上得到修補(bǔ)，以使權(quán)利救濟(jì)得到實(shí)現(xiàn)。第三，平衡公民間利益關(guān)系，防止沖突發(fā)生。在自然狀態(tài)下，權(quán)利個(gè)體之間會(huì)因?yàn)楦髯詸?quán)利的行使而產(chǎn)生沖突，由于維權(quán)能力有限，許多沖突不能得到及時(shí)制止或者制止無(wú)效，從而造成權(quán)利損害的發(fā)生。而公共權(quán)力獨(dú)有的強(qiáng)制力能促使其在平衡公民權(quán)利個(gè)體間利益關(guān)系時(shí)發(fā)揮重要作用。

其次，公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障是辯證意義上的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。一方面，權(quán)力與權(quán)利存在統(tǒng)一性，而權(quán)力運(yùn)行與權(quán)利保障必然是統(tǒng)一的。一是通過(guò)對(duì)權(quán)力追本溯源發(fā)現(xiàn)，無(wú)論公共權(quán)力如何表現(xiàn)，作為國(guó)家權(quán)力體系的重要內(nèi)容同樣根源于自然權(quán)利。對(duì)權(quán)利個(gè)體來(lái)說(shuō)，根源于自然權(quán)利的公共權(quán)力只是把原本屬于個(gè)體的權(quán)利讓渡出一部分，通過(guò)契約委托給公共主體代為行使，因此，不應(yīng)該與其本身的權(quán)利存在矛盾和沖突。二是從公共權(quán)力與公民權(quán)利主體都擁有共同的價(jià)值追求來(lái)看，他們的目標(biāo)是一致的，那就是希望通過(guò)維護(hù)社會(huì)秩序來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。這不僅是公民權(quán)利保障和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要，也是公共權(quán)力正常運(yùn)行的需要。盡管在實(shí)踐中，公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程與公民權(quán)利保障時(shí)常表現(xiàn)為一種邏輯上的對(duì)抗關(guān)系。但就最終目標(biāo)指向上看，兩者的分歧在于均希望以最小的權(quán)利損減為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義及維護(hù)社會(huì)秩序的目標(biāo)。因此，盡管存在分歧甚至矛盾和對(duì)抗，但從終極價(jià)值追求來(lái)說(shuō)，他們的目標(biāo)是一致的。三是從辯證的視角來(lái)看，權(quán)利與權(quán)力是相互依存的，公民權(quán)利是國(guó)家公共權(quán)力的基礎(chǔ)，政府權(quán)力是由公民的權(quán)利所派生的?！叭嗣袷菣?quán)力的唯一合法泉源”和“原始權(quán)威”[1]。沒(méi)有公民權(quán)利，公共權(quán)力則是無(wú)源之水無(wú)本之木，而沒(méi)有公共權(quán)力實(shí)施，則公民權(quán)利難以得到有效保障，因此，公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障是相互依存的關(guān)系。另一方面，邏輯上的對(duì)立關(guān)系。如上文所述，在具體法律關(guān)系實(shí)踐中，公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障表現(xiàn)為一種邏輯上的對(duì)抗關(guān)系。由于在國(guó)家狀態(tài)下，公民權(quán)利與公共權(quán)力的總和與人的自然狀態(tài)下的權(quán)利總和是相符的，因此，公民權(quán)利與公共權(quán)力呈反比例關(guān)系，公共權(quán)力越強(qiáng)大，則公民權(quán)利空間越狹小。公共權(quán)力越弱，則公民權(quán)利保留的空間越多。

最后，公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障是平衡角度的限制與被限制的關(guān)系。權(quán)力一旦從權(quán)利體系剝離進(jìn)入公共領(lǐng)域，便在社會(huì)中作為一種強(qiáng)力存在。作為天使與惡魔共存的兩面體，隨著公共權(quán)力功能的發(fā)揮，其既可以維護(hù)公共安全與秩序讓公民充分享受權(quán)利登上天堂，也可以通過(guò)權(quán)力的肆意濫用傷害公民權(quán)利，進(jìn)而把人們帶到更惡劣的境況之中?！罢鐧?quán)力的基本屬性一樣，權(quán)力本身無(wú)所謂善與惡，但是權(quán)力的掌控者因?yàn)槿诵缘娜觞c(diǎn)，總是具有一種擴(kuò)張的沖動(dòng)?！盵2]學(xué)者對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)律早已識(shí)透，如何限權(quán)與控權(quán)在權(quán)力產(chǎn)生的那一刻便成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在國(guó)家狀態(tài)下，公共權(quán)力如果過(guò)于羸弱，不能提供足夠力量維護(hù)社會(huì)的安全與秩序，則無(wú)法對(duì)公民權(quán)利提供保障。反之，公共權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，則會(huì)壓縮權(quán)利空間，使公民權(quán)利受到侵害，導(dǎo)致權(quán)力目的的偏離。因此，平衡公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，調(diào)整限制與被限制的比例成為兩者之間永恒的主題。這種平衡，是從權(quán)利與權(quán)力誕生開(kāi)始，就受到專家學(xué)者的關(guān)注，并且基本達(dá)至限制與控制權(quán)力是平衡的關(guān)鍵這一觀點(diǎn)。

二、公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的沖突

在憲法學(xué)中，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，是一個(gè)根本性的問(wèn)題，有的學(xué)者甚至認(rèn)為它是“憲法學(xué)的全部?jī)?nèi)容”[3]。而國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的最核心要件與主要內(nèi)容便是國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的這種哲學(xué)定位奠定和賦予了它們之間矛盾統(tǒng)一的法理關(guān)系。

第一，公共權(quán)力否定公民權(quán)利。即國(guó)家公共權(quán)力在運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成侵害。這種侵害是為了維護(hù)國(guó)家整體利益正常形成的，但有時(shí)是權(quán)力運(yùn)行部門為了各級(jí)政府或者自身的局部利益。當(dāng)然更有披著合法外衣,打著維護(hù)社會(huì)共同體利益的幌子而行侵犯公民權(quán)利之實(shí)的濫用權(quán)力行為。自20世紀(jì)以來(lái)，全球范圍內(nèi)幾乎所有國(guó)家都經(jīng)歷了國(guó)家公權(quán)力不斷膨脹的過(guò)程。這里面有政府經(jīng)濟(jì)職能不斷轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化的原因，也有國(guó)內(nèi)社會(huì)政治穩(wěn)定的需要，更有隨時(shí)發(fā)生的信息化革命為政府?dāng)U權(quán)提供了有利條件。英國(guó)學(xué)者阿克頓曾經(jīng)一針見(jiàn)血地指出：“權(quán)力容易趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵4]公共權(quán)力作為權(quán)力中的核心內(nèi)容可以說(shuō)完全地繼承了上述特性。而且，維持國(guó)家和社會(huì)的正常運(yùn)行也離不開(kāi)公共權(quán)力。公共權(quán)力因其特殊的屬性，對(duì)公民的生活干涉可謂是無(wú)微不至。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)處于急劇變革時(shí)期，各種利益沖突接踵而至，而作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家本身公共權(quán)力就比較集中，面對(duì)矛盾復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，代表國(guó)家公共權(quán)力，行使國(guó)家公共權(quán)力的部門和個(gè)人由于受到法治理念滯后及為人民服務(wù)的公仆意識(shí)淡薄的影響，在正常的公務(wù)活動(dòng)中，又極易使權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障處于對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，濫用權(quán)力使人民大眾的權(quán)利受壓制，甚至被抹殺或匱缺。這種對(duì)公民權(quán)利的否定，容易挫傷廣大群眾對(duì)黨和政府的認(rèn)同感，甚至誤解，致使政府公信力降低。

第二，公民權(quán)利否定公共權(quán)力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的發(fā)展，在全球化的今天，全世界人民要求更廣泛民主的呼聲越發(fā)高漲，中國(guó)人民的民主意識(shí)也在復(fù)蘇并不斷增強(qiáng)，依靠憲法和法律來(lái)保障自己的權(quán)利并對(duì)抗公權(quán)力從而達(dá)到維權(quán)目的的事件層出不窮。例如“廣東烏坎事件”“唐慧訴永州勞教委勝訴案”等一系列群體和個(gè)人維權(quán)事件的出現(xiàn)對(duì)矛盾凸顯期的中國(guó)社會(huì)、政治結(jié)構(gòu)帶來(lái)深層次影響的同時(shí)，也為政府部門的科學(xué)判斷和創(chuàng)新社會(huì)管理提出了更高要求。習(xí)近平總書(shū)記在2014年中央政法工作會(huì)議上明確指出：“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)……沒(méi)有穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境，一切改革發(fā)展都無(wú)從談起，再好的規(guī)劃和方案都難以實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失去?！?習(xí)近平：嚴(yán)格執(zhí)法公正司法處理好維穩(wěn)維權(quán)關(guān)系，中央政法工作會(huì)議講話，2014年1月8日。與此同時(shí)，在多次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民權(quán)利的重要性，“我們必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民,堅(jiān)持人民主體地位”*習(xí)近平：在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話，2014年9月5日。。在人民當(dāng)家做主的條件下，對(duì)濫用權(quán)力或怠用權(quán)力(失職)的國(guó)家公務(wù)人員，廣大公民為維護(hù)自身權(quán)益會(huì)行使控告、檢舉、罷免等權(quán)利，以反抗被權(quán)力侵害。這種對(duì)國(guó)家公共權(quán)力的否定，是為了保障公民權(quán)利的充分和正當(dāng)?shù)男惺埂Ｍ瑫r(shí)，為了抵抗國(guó)家公共權(quán)力的侵犯而進(jìn)行的這些權(quán)利設(shè)置，稱作抵抗權(quán)或救濟(jì)權(quán)，因?yàn)樗鼈兊拇嬖诓攀古c國(guó)家公共權(quán)力的濫用進(jìn)行對(duì)抗成為可能。公共權(quán)力與公民權(quán)利的基本性質(zhì)差異是沖突產(chǎn)生的根本原因。公共權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家。西塞羅說(shuō)：“國(guó)家乃人民之事業(yè)，但人民不是人們某種隨意集合體，而是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來(lái)的集合體。這種聯(lián)合的首要原因不在于人的軟弱性，而在于人的某種天生的聚合性?！盵5]另一位英國(guó)學(xué)者洛克在《政府論》中強(qiáng)調(diào)指出，人們?yōu)榱司S護(hù)自己利益和公共社會(huì)秩序把一部分權(quán)利交給社會(huì)，讓社會(huì)或立法機(jī)關(guān)代為行使自己的權(quán)力，訂立這種社會(huì)契約的主要內(nèi)容就是接受權(quán)利的社會(huì)必須保護(hù)他們的生命、自由和財(cái)產(chǎn)并為人民謀福利。否則人民就有權(quán)進(jìn)行反抗，因?yàn)檫@就叫超出了“公眾福利”的需求。其實(shí)這完全基于盧梭的社會(huì)契約理論，盧梭認(rèn)為，社會(huì)契約達(dá)成的統(tǒng)一體，擁有超越各成員之上的絕對(duì)權(quán)力。這種權(quán)力在受公意指導(dǎo)時(shí)，就是所謂的主權(quán)[6]。因此，他認(rèn)為國(guó)家主權(quán)屬于全體人民，人民有權(quán)反抗公共權(quán)力對(duì)他們正當(dāng)利益進(jìn)行的損害。

第三，公共權(quán)力限制公民權(quán)利。公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的控制與限制是當(dāng)前權(quán)力與權(quán)利矛盾沖突的主要形式。社會(huì)主義權(quán)利觀要求權(quán)利的個(gè)體性與權(quán)力的群體性相適應(yīng)。必要時(shí)，允許國(guó)家權(quán)力以社會(huì)群體利益來(lái)限制個(gè)人的權(quán)利并作出適當(dāng)?shù)母深A(yù)和控制。如我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策，限制了人口的數(shù)量(主要是限制了生育權(quán))，公安機(jī)關(guān)通過(guò)戶籍政策限制遷徙自由，對(duì)某些犯罪嫌疑人限制人身自由(人身權(quán))，國(guó)家對(duì)罪犯剝奪的政治權(quán)利(如選舉權(quán)和被選舉權(quán))等都是公共權(quán)力限制公民權(quán)利的現(xiàn)實(shí)寫照。在當(dāng)前，公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的限制已經(jīng)引起了廣大專家學(xué)者的注意與思考。如何控制權(quán)力對(duì)權(quán)利的過(guò)度限制與侵害，如何保證民主與法治的深度發(fā)展與權(quán)力運(yùn)行有效融合都是我們應(yīng)當(dāng)且亟待解決的難題。這里需要說(shuō)明的是，權(quán)力對(duì)權(quán)利的限制，也不是無(wú)限度的。不是任何權(quán)力都可對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制。比如公民享有的憲法上的基本權(quán)利只能由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律進(jìn)行必要的調(diào)整，而不能由法規(guī)、規(guī)章來(lái)規(guī)限，否則就是違反憲法。

第四，公民權(quán)利制衡公共權(quán)力。傳統(tǒng)層面上我們習(xí)慣用權(quán)力制衡權(quán)力，也就是在國(guó)家系統(tǒng)內(nèi)用一種權(quán)力制約監(jiān)督另一種權(quán)力。與從內(nèi)部“以國(guó)家權(quán)力制衡國(guó)家權(quán)力”的制約不同，以權(quán)利制衡權(quán)力是從外部制約國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行的一種重要模式，它借助公民和社會(huì)組織對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行廣泛的考察與監(jiān)督，進(jìn)而來(lái)制衡國(guó)家權(quán)力從而制約權(quán)力運(yùn)行。“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！?中共中央編寫組：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2013年版，第11頁(yè)。這是習(xí)近平總書(shū)記在中共十八屆三中全會(huì)上對(duì)全國(guó)乃至全世界人民做出的鄭重承諾。國(guó)家權(quán)力來(lái)自全體公民，全體公民有權(quán)利、有責(zé)任、有義務(wù)來(lái)審視并監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。這是“以公民權(quán)利制衡國(guó)家權(quán)力”模式。同時(shí)，來(lái)自公民的權(quán)利還可以轉(zhuǎn)化為社會(huì)權(quán)力，對(duì)國(guó)家公共權(quán)力具有巨大的影響力、制約力，這就是“以社會(huì)權(quán)力制衡國(guó)家權(quán)力”的模式。這在諸種權(quán)力制衡模式中具有特別重要的地位與作用。

三、公共權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)利保障的平衡

鑒于當(dāng)前公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突已經(jīng)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響，因此從制度層面平衡與調(diào)和兩者之間的激烈沖突已成為當(dāng)前亟待解決的重要命題。作為我們的共同目標(biāo)，我們的法治理想就是建立現(xiàn)代法治國(guó)家，建立一套大家都能遵循的，能穩(wěn)定運(yùn)行的原則、程序和機(jī)構(gòu)，以此來(lái)保障每個(gè)人的權(quán)利免受公共權(quán)力或者其他人的侵犯和傷害，并能最大限度地彰顯個(gè)人的自由和尊嚴(yán)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，合理規(guī)制公共權(quán)力、適度擴(kuò)展公民權(quán)利、完善司法審查制度是保障公民權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)的必由之路。

首先，合理規(guī)制公共權(quán)力保障公民權(quán)利。不受約束的權(quán)力必然膨脹，只有對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制才能確保權(quán)力正常運(yùn)行。作為民主法治的必然要求，對(duì)具有嚴(yán)重侵略性和擴(kuò)張性的公共權(quán)力必須遵循權(quán)力運(yùn)行的客觀規(guī)律而進(jìn)行嚴(yán)格的制約，否則，必然導(dǎo)致權(quán)力的泛濫。對(duì)公共權(quán)力的規(guī)范制約既要符合權(quán)力制衡的原則，又要符合當(dāng)前國(guó)情實(shí)際，即所處發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和法治客觀需要，既能在常態(tài)下保證公共安全和秩序，又能有效防止權(quán)力被過(guò)度濫用。對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制，要做到以下幾點(diǎn)：第一，建立健全公共權(quán)力運(yùn)行法規(guī)體系。權(quán)力來(lái)源于法律。我國(guó)公共權(quán)力部門的工作權(quán)限、職責(zé)范圍和運(yùn)行程序都是憲法和法律授予的?！缎姓ā贰豆珓?wù)員法》等由全國(guó)人大常委會(huì)制定的基本法律法規(guī)，在現(xiàn)行公共權(quán)力法規(guī)體系中居于核心地位，其內(nèi)容對(duì)公共權(quán)力主體的職責(zé)、權(quán)限、紀(jì)律、義務(wù)等基本問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范除了源于基本法律的授予外，還涵蓋其他的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及條例等。但是，總體上看，公共權(quán)力運(yùn)行法規(guī)體系還不夠完善，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)和程序等規(guī)定過(guò)于寬泛，對(duì)具體工作缺乏指導(dǎo)性。第二,規(guī)制公共權(quán)力運(yùn)行程序。程序是指人們?yōu)橥瓿赡硞€(gè)目標(biāo)或任務(wù)而預(yù)先設(shè)定好的行為準(zhǔn)則、方法和步驟。公共權(quán)力運(yùn)行的程序控制就是對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行準(zhǔn)則、方法、步驟和過(guò)程的控制，特別是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)施者諸如時(shí)間與空間方式的重點(diǎn)監(jiān)督，解決權(quán)力運(yùn)行的失控問(wèn)題。對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行程序進(jìn)行規(guī)制的最大意義就在于能夠限制程序運(yùn)行的主觀隨意性，有效防止權(quán)力或權(quán)利的濫用。第三，加快公共權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部制度建設(shè)。首先，要在公共權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部建立職能分離制度。職能分離制度類似于我國(guó)回避制度，最先源于英國(guó)的“自然正義”原則，其要求任何與爭(zhēng)議有利害關(guān)系的人均不得參與爭(zhēng)議的裁決。美國(guó)也在《聯(lián)邦行政程序法》第557條中規(guī)定:“為行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查和起訴職責(zé)的官員或其代表不得參與該案或與此案事實(shí)上有聯(lián)系的案件的裁決，對(duì)這類案件亦不得提咨詢性意見(jiàn)或建議性裁決?！盵7]建立職能分離制度的主要價(jià)值在于：職能分離可以對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，有效防止權(quán)力部門腐敗和權(quán)力濫用；也可以保證權(quán)力運(yùn)行公正、準(zhǔn)確;另外以公安機(jī)關(guān)為例，在公安執(zhí)法部門建立職能分離制度，有利于消除公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)偏私的疑慮[8]，更為重要的是可以樹(shù)立公安機(jī)關(guān)在公眾心目中的公正形象。其次，要完善權(quán)力運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任倒查制度建設(shè)。對(duì)權(quán)力運(yùn)行實(shí)行全程監(jiān)督，對(duì)權(quán)力執(zhí)行責(zé)任人采取終身負(fù)責(zé)制以及責(zé)任倒查機(jī)制。建立信息公示制度，并保證權(quán)力運(yùn)行過(guò)程隨時(shí)可查和對(duì)社會(huì)開(kāi)放。同時(shí)豐富完善考核指標(biāo)體系，健全第三方質(zhì)量考評(píng)制度，委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核考評(píng)，以使評(píng)價(jià)結(jié)果更為公正和客觀。最后，要完善責(zé)任追究制度。為保障公共權(quán)力的正確行使，要確立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，明確各級(jí)權(quán)力主體責(zé)任人對(duì)權(quán)力行使過(guò)程中的各種過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)責(zé)任。完善補(bǔ)救制度，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)違法失職的行為應(yīng)盡快整改補(bǔ)救。還要健全國(guó)家賠償制度，對(duì)因在權(quán)力行使過(guò)程中遭受的權(quán)利侵害后果及時(shí)賠償。

其次，適度擴(kuò)展公民權(quán)利制衡公共權(quán)力。公民權(quán)利涵蓋生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等廣泛權(quán)利內(nèi)容。對(duì)公民權(quán)利的部分內(nèi)容適度擴(kuò)展可以制衡公共權(quán)力。比如擴(kuò)大公民的知情權(quán)。我國(guó)目前還沒(méi)有制定行政公開(kāi)法，關(guān)于知情權(quán)的法律規(guī)范還比較零散。2008年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》是當(dāng)前滿足公民知情權(quán)的最重要的法律依據(jù)。但是，就我國(guó)的知情權(quán)保障情況工作實(shí)踐來(lái)看，不僅重視程度不夠，而且具體操作細(xì)則也不夠完善。即使有《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》作為行政行為公開(kāi)的準(zhǔn)繩，但真正遵守的權(quán)力部門有限，甚至在被權(quán)利人申請(qǐng)信息公開(kāi)的時(shí)候，權(quán)利人也很難實(shí)現(xiàn)自己的主張，很難得到滿意結(jié)果。因此，擴(kuò)大公民知情權(quán)，真正落實(shí)行政信息公開(kāi)制度是制衡公共權(quán)力的有效途徑。再比如，真正踐行公民權(quán)利中的平等權(quán)。踐行公民平等權(quán)，國(guó)家應(yīng)建立更為完善的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控制度，以保證權(quán)力機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中排除各種歧視甚至偏見(jiàn)，能在程序上真正平等地對(duì)待每個(gè)公民，使每個(gè)公民的平等權(quán)都能在法律面前彰顯。還可以通過(guò)保證公民參與權(quán)以及及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)來(lái)適度擴(kuò)展公民權(quán)利。公民參與權(quán)的保證可以通過(guò)普及面廣而吸引力高的制度設(shè)計(jì)讓公民盡量多的參與到每一項(xiàng)公共決策中來(lái)，比如建立普遍的聽(tīng)證制度以及民意調(diào)查制度。這是保證公民參與權(quán)的關(guān)鍵，也是保證權(quán)力正當(dāng)合理實(shí)施，制約公共權(quán)力運(yùn)行的核心。聽(tīng)證制度在實(shí)際工作中對(duì)于公共權(quán)力的運(yùn)行與實(shí)施進(jìn)行規(guī)制具有重要意義。在聽(tīng)證過(guò)程中，廣大公民可以通過(guò)控辯雙方質(zhì)證和辯論過(guò)程直接有效地參與到政府決策和權(quán)力運(yùn)行的各環(huán)節(jié)，有助于促進(jìn)權(quán)力決定的相對(duì)合理性。同時(shí)根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立健全民意調(diào)查制度，并作為權(quán)力運(yùn)行的重要依據(jù)可以贏取廣泛民眾的支持。廣大公民也可以通過(guò)參與民意調(diào)查的方式表達(dá)自己的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，進(jìn)而影響權(quán)力的實(shí)施。權(quán)利救濟(jì)是權(quán)利侵害行為發(fā)生后權(quán)利主體所能主張權(quán)利止損的重要環(huán)節(jié)，也是權(quán)利保障的最后屏障，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不能稱為權(quán)利。公民權(quán)利受到公共權(quán)力侵犯，公民可以要求權(quán)力機(jī)關(guān)立即對(duì)侵害行為予以糾正和恢復(fù)，同時(shí)對(duì)被侵犯的權(quán)利給予救濟(jì)。我國(guó)當(dāng)前雖已形成公共權(quán)力救濟(jì)制度的基本框架，但各項(xiàng)制度仍顯粗糙，具體實(shí)施起來(lái)不易操作，還需要進(jìn)一步完善。如行政訴訟和行政復(fù)議的范圍過(guò)窄，國(guó)家賠償?shù)倪m用范圍規(guī)定偏狹，賠償?shù)念~度偏低，程序僵板導(dǎo)致權(quán)利受害人因畏懼救濟(jì)成本而自動(dòng)放棄對(duì)權(quán)利的救濟(jì)。因此，必須擴(kuò)大行政訴訟、復(fù)議與國(guó)家賠償?shù)姆秶s短反應(yīng)時(shí)效，簡(jiǎn)化救濟(jì)程序，降低救濟(jì)成本，提高賠償數(shù)額，使公民權(quán)利被侵害后能及時(shí)有效獲得法律救濟(jì)。

最后，完善司法審查制度維護(hù)公共權(quán)力與公民權(quán)利的平衡。社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，民主文明程度的提高以及法治生態(tài)的健康永續(xù)永遠(yuǎn)都是在個(gè)人權(quán)利自由和國(guó)家公共權(quán)力之間尋求平衡。繼續(xù)這種平衡僅僅依靠權(quán)力與權(quán)利雙方主體間的相互制約是不夠的，還應(yīng)該有第三方的參與，對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行審查監(jiān)督，才能從客觀上避免雙方力量失衡問(wèn)題。因此，構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行與實(shí)施的司法審查制度，可以從制度化的框架對(duì)權(quán)力給以規(guī)制從而有效保障公民權(quán)利。在我國(guó)，由于最高權(quán)力機(jī)關(guān)也是最高立法機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，因其本身屬性決定其對(duì)公共權(quán)力無(wú)法開(kāi)展有效的制約，而權(quán)力運(yùn)行部門對(duì)自身的權(quán)力實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督又無(wú)法讓人信服。于是，通過(guò)司法審查監(jiān)控公共權(quán)力運(yùn)行就成為實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的可靠保障。以司法權(quán)監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行過(guò)程是當(dāng)前人們對(duì)公共權(quán)力天然擴(kuò)張理性反思的結(jié)果，也是實(shí)踐中不斷探索權(quán)力與權(quán)利之間如何維持平衡的結(jié)果。構(gòu)建司法審查制度，在實(shí)踐中首先要發(fā)揮檢察院的司法監(jiān)督作用，理順檢察院與權(quán)力執(zhí)行者的關(guān)系，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的司法審查職能，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的制約。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共權(quán)力主體職務(wù)犯罪的預(yù)防、職務(wù)行為控制和監(jiān)督是他的主要業(yè)務(wù)范疇，但在司法實(shí)踐中并沒(méi)有得到有效的行使。從目前的情況來(lái)看，大多是停留在事后的懲治上。因此，可考慮逐步將公共權(quán)力運(yùn)行納入到檢察機(jī)關(guān)的控制和約束下，擠壓公共權(quán)力的自由裁量空間，限制公共權(quán)力的自由發(fā)揮與彈性行使，從而加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控。其次在公共權(quán)力司法審查中法院應(yīng)該扮演重要角色。對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，法院作為司法審查主體最適合出現(xiàn)在行政訴訟程序中。通過(guò)對(duì)行政訴訟案件的審判以及更多行政訴訟程序的介入，充分發(fā)揮法院對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督作用，有效防止公共權(quán)力的濫用。同時(shí)應(yīng)該擴(kuò)大法院司法審查范圍。司法審查范圍“體現(xiàn)法院的司法審查權(quán)與行政機(jī)關(guān)受司法機(jī)關(guān)監(jiān)督制約和公民、法人或其他組織的起訴同法院對(duì)行政案件的主管的界域，從而客觀地、恰當(dāng)?shù)胤从硣?guó)家通過(guò)司法審查的途徑對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)程度，反映法院的司法審查權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的監(jiān)督制約程度”[9]。為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，最大程度制約公共權(quán)力濫用，就應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大法院受理行政訴訟案件的范圍，提升司法審查的公信力。最后我們也應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，司法審查對(duì)公共權(quán)力只是一定程度的制約，并不能完全左右公共權(quán)力的行使，也不應(yīng)該影響公共權(quán)力的正當(dāng)獨(dú)立行使，所做的一切都是為使其在自己的軌道內(nèi)合理運(yùn)行，只有這樣才能保證公共權(quán)力與公民權(quán)利的和諧共存。

四、結(jié)論

其實(shí)，不論權(quán)力執(zhí)行部門如何行使公共權(quán)力，即使這種行使過(guò)程全心全意為人民服務(wù)，也很難保證不侵犯公民權(quán)利。因?yàn)椤叭魏握鄶?shù)的正當(dāng)行為都涉及對(duì)不同人的利益的權(quán)衡，這些行為使一些公民受益，給其他一些公民帶來(lái)?yè)p害，以此來(lái)增加共同體的整體福利”[10]，不存在公民整體福利任何時(shí)候都永遠(yuǎn)一致并得到關(guān)護(hù)，所以，每個(gè)公民權(quán)利都得到絕對(duì)的保障只能是理想狀態(tài)。如何達(dá)到權(quán)力與權(quán)利相對(duì)的平衡，并希望公共權(quán)力的運(yùn)行能盡量滿足公民權(quán)利保障的底線原則，即“政府認(rèn)可公民權(quán)利，即使在確定哪些更為具體的權(quán)利必須獲得尊重的時(shí)候犯下錯(cuò)誤，只要它的錯(cuò)誤是善意和誠(chéng)懇的”[11]，這已逐步成為全體社會(huì)成員的共識(shí)。換一個(gè)角度理解，在“權(quán)為民所用”得到真正解決之后，我們所需要的公共權(quán)力是否從公民的整體福祉出發(fā)，是否為多數(shù)的公民權(quán)利服務(wù)，即使出現(xiàn)善意的錯(cuò)誤，這是衡量公民權(quán)利能否得到有力保障的底線測(cè)試。公民權(quán)利與公共權(quán)力兩者在對(duì)立統(tǒng)一、互相依存、不可分割的關(guān)系里共同構(gòu)成社會(huì)整體利益并引領(lǐng)社會(huì)向前發(fā)展，現(xiàn)代法治國(guó)家的應(yīng)盡職責(zé)就是維護(hù)公民及社會(huì)整體利益，盡力達(dá)到公民權(quán)利與公共權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡，滿足我們建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的美好愿景。

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〔責(zé)任編輯：劉陽(yáng)〕

[中圖分類號(hào)]D035；D911

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)03-0060-06

[作者簡(jiǎn)介]葛雙龍(1974-)，男，吉林長(zhǎng)春人，博士研究生，吉林警察學(xué)院刑事科學(xué)技術(shù)系副教授，從事法學(xué)研究；李婧(1965-)，女，吉林長(zhǎng)春人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事馬克思主義中國(guó)化研究。

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公民權(quán)利保障與公安執(zhí)法工作創(chuàng)新研究”(13YJC820021)；公安部公安理論及軟科學(xué)“人權(quán)保障視野下的警察執(zhí)法規(guī)制與理念提升研究”(2013LLYJJLST045)

[收稿日期]2015-11-15

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