傅學(xué)良

近年來(lái)，重污染天氣在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)大范圍同時(shí)出現(xiàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題實(shí)施了大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，發(fā)揮了重要作用。但還存在一些問(wèn)題，最典型的是在體制上并沒有構(gòu)建出適應(yīng)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染治理特點(diǎn)的管理模式、架構(gòu)、平臺(tái)以及效果評(píng)估機(jī)制。

一、深化長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的管理模式改革

協(xié)商會(huì)議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時(shí)間段內(nèi)成為長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治權(quán)力運(yùn)行的主導(dǎo)者，污染議題的提出者，并且能夠引導(dǎo)議題方案的解決。

長(zhǎng)三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理模式涉及“三省一市”在大氣污染治理權(quán)限方面的協(xié)同發(fā)揮，核心為長(zhǎng)三角大氣污染治理權(quán)限的運(yùn)行過(guò)程，應(yīng)該主要解決“跨區(qū)域大氣污染問(wèn)題”的啟動(dòng)機(jī)制和解決方案運(yùn)行機(jī)制。對(duì)此，在國(guó)外存在兩種模式選擇，一種是自上而下，通過(guò)縱向管理，強(qiáng)制性地針對(duì)不同區(qū)域主體規(guī)定義務(wù)，要求各區(qū)域大氣污染治理主體服從統(tǒng)一的行政指令，并且對(duì)區(qū)域大氣進(jìn)行達(dá)標(biāo)管理；另一種是平行模式，即各行政主體之間進(jìn)行平等協(xié)商，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的協(xié)商方法達(dá)成治污協(xié)議，不同主體對(duì)該協(xié)議予以承諾并且自愿遵守。前一種治理模式，不可避免地又陷入“政府理性”的誤區(qū)，甚至可能造成行政命令干擾客觀規(guī)律的負(fù)面作用；后一種治理模式，無(wú)疑可以體現(xiàn)主體的自愿性和主動(dòng)性，積極地實(shí)現(xiàn)和達(dá)成協(xié)議規(guī)定的目標(biāo)。但是要在長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)大氣污染治理的自發(fā)秩序，存在長(zhǎng)三角大氣污染的共性問(wèn)題，以及“三省一市”的個(gè)性問(wèn)題應(yīng)該如何提出，又該如何解決？其一，從“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)，各方可以選擇由自己首先主動(dòng)承擔(dān)較多的大氣污染治理義務(wù)，但是這樣就會(huì)帶來(lái)自身利益的受損，其他主體也不一定會(huì)跟進(jìn)治理。只有每個(gè)人都參與提供公共物品，那么所有人才會(huì)從中受益；其二，各方也可以選擇明確指出不同省市在大氣污染治理上的不足之處，并且依據(jù)區(qū)域的設(shè)定目標(biāo)要求相關(guān)省市完成相應(yīng)的治理工作，這樣極可能造成對(duì)方利益受損，并且很可能會(huì)導(dǎo)致以平等合作為主旨的協(xié)商會(huì)議破裂。因此，選擇恰當(dāng)?shù)墓芾砟Ｊ骄统蔀殚L(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治順利實(shí)施的首要突破口。在此，筆者認(rèn)為，協(xié)商會(huì)議制度下的輪值省模式能夠有效地打破這種利益選擇困局，更有利于長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染問(wèn)題的提出和解決。眾所周知，長(zhǎng)三角的大氣環(huán)流具有周期性的客觀規(guī)律，在一個(gè)固定的周期內(nèi)部分省市會(huì)成為污染主要受害者，在同樣年度的另外一個(gè)周期內(nèi)又成為施害者，周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)。協(xié)商會(huì)議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時(shí)間段內(nèi)成為長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治權(quán)力運(yùn)行的主導(dǎo)者，污染議題的提出者，并且能夠引導(dǎo)議題方案的解決。

二、要解決長(zhǎng)三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理架構(gòu)設(shè)計(jì)問(wèn)題

根據(jù)長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實(shí)踐要求，管理架構(gòu)可以設(shè)立的核心部門為動(dòng)議組、技術(shù)組、資金組。

管理架構(gòu)的設(shè)計(jì)決定了在長(zhǎng)三角大氣污染防治聯(lián)控中主體、資金、技術(shù)等要素作用的合理發(fā)揮。根據(jù)長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實(shí)踐要求，管理架構(gòu)可以設(shè)立的核心部門為動(dòng)議組、技術(shù)組、資金組。動(dòng)議組主要負(fù)責(zé)相關(guān)長(zhǎng)三角大氣污染議題的提出和討論，明確長(zhǎng)三角的大氣環(huán)境容量，對(duì)不同省市的污染物排放量進(jìn)行合理分配，明確跨區(qū)域污染的解決方案，對(duì)不同省市的重要大氣污染個(gè)性問(wèn)題進(jìn)行研討并提出解決途徑；技術(shù)組主要負(fù)責(zé)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)治過(guò)程中，對(duì)跨區(qū)域大氣污染原因、過(guò)程以及結(jié)果進(jìn)行客觀釋明，有利于從客觀的角度界定“三省一市”相關(guān)的大氣污染貢獻(xiàn)度。技術(shù)組還要就大氣污染的減排和治理進(jìn)行技術(shù)研究以及技術(shù)選擇，提出長(zhǎng)三角大氣污染治理的技術(shù)援助方案，互通有無(wú)，共同攻關(guān)；資金組主要考慮從經(jīng)濟(jì)利益的角度將“三省一市”結(jié)合在一起，發(fā)揮利益的激勵(lì)效應(yīng)促進(jìn)“三省一市”遵守聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議。資金組的核心作用是成立長(zhǎng)三角大氣污染治理公共基金。在公共基金的組成過(guò)程中，資金組要按照公平公正的原則和大氣污染貢獻(xiàn)比例標(biāo)準(zhǔn)確定“三省一市”承擔(dān)的相應(yīng)比例，同時(shí)負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角大氣污染治理公共基金的收集，以及資金的合理運(yùn)行，并且在動(dòng)議組和技術(shù)組的協(xié)助下，確定在長(zhǎng)三角大氣污染治理中哪些事務(wù)屬于應(yīng)該遵從公共治理原則的公共事務(wù)，哪些業(yè)務(wù)屬于應(yīng)該按照“損害大氣環(huán)境者付費(fèi)”的原則由各省市單獨(dú)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)，然后選擇合理的技術(shù)解決方案進(jìn)行治理。

三、要解決長(zhǎng)三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的信息管理平臺(tái)構(gòu)建問(wèn)題

“三省一市”需要將涉及大氣污染的全部固定污染源，以位置為基準(zhǔn)公開在這個(gè)信息平臺(tái)；涉及大氣污染的全部移動(dòng)污染源，以區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)公開在這個(gè)信息平臺(tái)；并且每一污染源要將其每日產(chǎn)生的污染物在相應(yīng)的位置和區(qū)域范圍進(jìn)行公開。

由于長(zhǎng)三角的大氣環(huán)境屬于典型的生態(tài)公共產(chǎn)品，所以公眾有權(quán)利實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地了解長(zhǎng)三角大氣污染的基本情況，了解長(zhǎng)三角大氣污染過(guò)程、結(jié)果以及治理內(nèi)容。為達(dá)到這一目的，就需要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”，設(shè)立一個(gè)面向社會(huì)公眾公開的長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控信息管理平臺(tái)。“三省一市”需要將涉及大氣污染的全部固定污染源，以位置為基準(zhǔn)公開在這個(gè)信息平臺(tái)；涉及大氣污染的全部移動(dòng)污染源，以區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)公開在這個(gè)信息平臺(tái)；并且每一污染源要將其每日產(chǎn)生的污染物在相應(yīng)的位置和區(qū)域范圍進(jìn)行公開。作為環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)按照屬地主義有義務(wù)將本地的污染源在信息管理平臺(tái)上進(jìn)行公開的同時(shí)，也有義務(wù)按照大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)時(shí)地公開當(dāng)?shù)氐拇髿猸h(huán)境質(zhì)量。為了強(qiáng)化公眾對(duì)大氣污染的監(jiān)督作用，長(zhǎng)三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的信息管理平臺(tái)應(yīng)該同時(shí)具有開放性和實(shí)時(shí)性、互動(dòng)性，也就是公眾有權(quán)利了解大氣質(zhì)量、大氣污染源，同時(shí)公眾也可以將隱瞞未報(bào)的大氣污染源，通過(guò)申請(qǐng)的方式標(biāo)注在這一信息平臺(tái)上，在查證屬實(shí)的基礎(chǔ)上，企業(yè)或者環(huán)境保護(hù)管理機(jī)關(guān)有義務(wù)在信息平臺(tái)上公開此大氣污染源，確保在公眾的監(jiān)督之下，做到長(zhǎng)三角大氣污染源全披露。

四、要解決長(zhǎng)三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理效果評(píng)估問(wèn)題

需要在管理體制中引進(jìn)權(quán)威的獨(dú)立第三方，對(duì)“三省一市”聯(lián)防聯(lián)控具體措施的執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估，以進(jìn)一步評(píng)價(jià)措施的有效性和執(zhí)行性。

“三省一市”聯(lián)席會(huì)議通過(guò)聯(lián)動(dòng)方式共同治理大氣污染，這是一個(gè)松散的聯(lián)合體治理，具有濃厚的自治和市場(chǎng)色彩，因?yàn)橹槿呛途┙蚣礁哂袕?qiáng)烈的行政色彩。珠三角基本屬于廣東省的“一省”之治，治理措施的推行會(huì)隨著治理效果的差異化由廣東省政府進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整；京津冀則在某種程度上屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的“國(guó)家”之治，各種產(chǎn)業(yè)布局和污染源的分布可以按照大氣生態(tài)環(huán)境的規(guī)律進(jìn)行調(diào)整。與之相比，長(zhǎng)三角大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控措施制定以后可能存在自主遵守不足，或者各方雖然遵守了聯(lián)防聯(lián)控舉措，但是治理效果仍然不佳，則有了相應(yīng)地如何繼續(xù)跟進(jìn)的措施，如何繼續(xù)對(duì)各方進(jìn)行督促的困難。這都涉及對(duì)“三省一市”大氣污染治理行為的評(píng)價(jià)問(wèn)題。站在本區(qū)域受害的立場(chǎng)去指責(zé)其他區(qū)域，很容易引發(fā)矛盾；如果沒有站在本區(qū)域的立場(chǎng)，則會(huì)有“事不關(guān)己，高高掛起”的想法，不可避免會(huì)產(chǎn)生“公地的悲劇”。因此就需要在管理體制中引進(jìn)權(quán)威的獨(dú)立第三方，對(duì)“三省一市”聯(lián)防聯(lián)控具體措施的執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估，以進(jìn)一步評(píng)價(jià)措施的有效性和執(zhí)行性。獨(dú)立第三方所做出的結(jié)論要具有客觀性和中立性，讓“三省一市”心服口服。由第三方對(duì)長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的效果進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)對(duì)不同省市的承諾和措施進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的目的并非追責(zé)，而是要探尋未能達(dá)到目的的原因，分清是屬于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等客觀方面的原因，還是怠于行使、不愿作為等主觀方面的原因。如果是屬于主觀因素則需要通過(guò)督促或者進(jìn)一步協(xié)商，甚至于訴諸公益訴訟的方式促進(jìn)其完成；如果屬于客觀要素的影響，則可能需要降低事前協(xié)商目標(biāo)，進(jìn)一步調(diào)整聯(lián)防聯(lián)控舉措或者進(jìn)行遵約援助的方式協(xié)助相關(guān)省市達(dá)到協(xié)同聯(lián)動(dòng)的目的。

長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控運(yùn)行機(jī)制是治理與善治思想在區(qū)域公共管理層面的引入和運(yùn)用。區(qū)域治理應(yīng)該是通過(guò)建立合作的聯(lián)合治理模式，設(shè)置科學(xué)的管理平臺(tái)，運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵(lì)公眾參與下，進(jìn)行的一種區(qū)域宏觀解決方案構(gòu)建和微觀問(wèn)題集中應(yīng)對(duì)的集體協(xié)商過(guò)程，有效地總結(jié)長(zhǎng)三角大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整聯(lián)防聯(lián)治方向和目標(biāo)。