蒙志敏

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730020

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法律視域下西部環(huán)境金融制度的完善

蒙志敏

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730020

摘要：“環(huán)境金融”這個(gè)概念意味著金融和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一場變革與創(chuàng)新，它既體現(xiàn)了環(huán)境管理的新舉措，又代表了金融業(yè)發(fā)展的新趨勢。通過梳理綠色信貸、綠色證券、綠色保險(xiǎn)等環(huán)境金融實(shí)踐在西部地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，以及剖析西部環(huán)境金融發(fā)展中存在的主要問題，同時(shí)結(jié)合地方實(shí)際，提出了完善西部環(huán)境金融制度的法律建議。

關(guān)鍵詞：西部；環(huán)境金融；綠色信貸

環(huán)境金融又稱為“綠色金融”，是金融理論和金融實(shí)踐的一個(gè)全新的概念。美國傳統(tǒng)英語詞典將綠色金融定義為：為應(yīng)對環(huán)境危機(jī)的諸多問題，研究如何使用多樣化的金融工具來保護(hù)環(huán)境[1]。國內(nèi)各界對綠色金融雖無權(quán)威規(guī)范的定義，但在金融實(shí)踐活動中基本達(dá)成了一個(gè)共識：綠色金融是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目的而進(jìn)行的信貸、保險(xiǎn)、證券、產(chǎn)業(yè)基金等金融活動。金融部門把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本政策，在投融資決策中考慮潛在的環(huán)境影響，把與環(huán)境條件相關(guān)的潛在回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)和成本都融合進(jìn)日常的金融業(yè)務(wù)中；在金融經(jīng)營活動中注重對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及環(huán)境污染的治理，通過對社會經(jīng)濟(jì)資源的引導(dǎo)，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展[2]。

環(huán)境金融最突出的特色就是，它更加關(guān)注人類社會的生存環(huán)境利益，把對資源的有效利用和對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作為衡量金融活動成效的評價(jià)指標(biāo)之一。其主要包括綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券。綠色信貸指銀行在金融信貸領(lǐng)域建立環(huán)境準(zhǔn)入門檻，為從事綠色環(huán)保行業(yè)的企業(yè)放寬貸款限額并提供優(yōu)惠利率，對污染生產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)濟(jì)懲罰，從資金源頭上遏制高耗能高污染企業(yè)的擴(kuò)張。綠色保險(xiǎn)是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)為分散環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而對其投保，讓保險(xiǎn)公司承擔(dān)企業(yè)損失的經(jīng)濟(jì)手段。綠色證券指上市公司在證券融資的過程中須通過環(huán)保部門的審核，以期建立良好的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。

一西部地區(qū)環(huán)境金融發(fā)展的現(xiàn)狀

目前，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色改造和新型綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對金融的需求日益強(qiáng)烈，這使綠色金融成為金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的必然趨勢。2007年，國家環(huán)?？偩致?lián)合央行、銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于防范和控制高污染行業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)的通知》，這標(biāo)志著中國綠色信貸政策開始實(shí)施，隨后20多個(gè)省份環(huán)保部門與金融機(jī)構(gòu)分別制定各地方綠色信貸實(shí)施方案和細(xì)則，并大力實(shí)施和推廣。2008年“綠色保險(xiǎn)”和“綠色證券”陸續(xù)出臺，由于后兩者起步晚，實(shí)施規(guī)模和實(shí)際效果上比較有限，實(shí)踐層面更加關(guān)注的是綠色信貸。盡管西部地區(qū)在金融的發(fā)展水平上與東部地區(qū)存在著一定的差異，但隨著西部大開發(fā)政策的貫徹與實(shí)施，西部各省份也在積極嘗試和探索發(fā)展綠色金融，取得了積極的進(jìn)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)廣泛開展綠色信貸試點(diǎn)，完善相關(guān)配套機(jī)制

西部各省份積極探索實(shí)行綠色信貸政策，嚴(yán)格落實(shí)信貸環(huán)保要求，支持開展綠色信貸活動。一是建立和完善金融系統(tǒng)和環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)合作和信息資源共享機(jī)制。如寧夏、重慶和內(nèi)蒙古等地開展企業(yè)環(huán)境行為信用等級評價(jià)與信息公開工作，將企業(yè)環(huán)境信息納入銀行征信系統(tǒng)，實(shí)行差別化的信貸政策。二是建立以清潔生產(chǎn)為導(dǎo)向的信貸機(jī)制。每個(gè)省積極通過引導(dǎo)資金流向來達(dá)到抑制重污染項(xiàng)目的效果，并鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)。陜西、寧夏、甘肅等地陸續(xù)推進(jìn)綠色信貸業(yè)務(wù)，支持與綠色發(fā)展相關(guān)的項(xiàng)目、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)環(huán)境、低碳經(jīng)濟(jì)的金融支持。三是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合實(shí)際開展環(huán)境信貸產(chǎn)品及服務(wù)的創(chuàng)新。如內(nèi)蒙古提出了建立綠色評級系統(tǒng)、綠色信貸業(yè)績與銷售機(jī)構(gòu)高管的職責(zé)評估、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等相聯(lián)系。

(二)以環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)為中心，積極探索綠色保險(xiǎn)制度

在綠色保險(xiǎn)上，2008年國家出臺《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，在保險(xiǎn)行業(yè)中引入環(huán)保意識，以防范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，隨后，平安保險(xiǎn)、人保財(cái)險(xiǎn)等多家保險(xiǎn)企業(yè)推出環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)。重慶、新疆、寧夏、貴州等省份積極探索建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度、開展污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)。內(nèi)蒙古提出重點(diǎn)區(qū)域的涉重金屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。云南探索綠色保險(xiǎn)政策，開展綠色保險(xiǎn)需求調(diào)查，研究綠色保險(xiǎn)評估技術(shù)，深化和擴(kuò)大重點(diǎn)區(qū)域綠色試點(diǎn)，推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作。

(三)嘗試運(yùn)用綠色證券融資，促進(jìn)本地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2007年，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司申請上市或再融資環(huán)保核查的通知》，明確了從事火電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)的公司和從事其他重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司的環(huán)保核查程序的要求，進(jìn)一步規(guī)范了環(huán)保核查工作。西部有些省份進(jìn)行積極的探索，重慶市提出要繼續(xù)深化綠色證券的綜合配套改革，積極探索利用綠色經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)節(jié)市場主體的行為。內(nèi)蒙古加大對清潔生產(chǎn)項(xiàng)目、節(jié)能減排的上市公司的環(huán)保直接融資支持，為此類企業(yè)做好上市培育的服務(wù)與指導(dǎo)工作，通過將企業(yè)環(huán)境違法信息納入征信系統(tǒng)和銀監(jiān)會信息披露系統(tǒng)，與企業(yè)聯(lián)動融資。

二西部環(huán)境金融發(fā)展存在的主要問題

就西部地區(qū)的情況來看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平與東部地區(qū)存在一定的差距，且受金融的深化程度低及金融市場的開放程度不高等因素的影響，盡管部分省份也制定了自身的綠色金融發(fā)展戰(zhàn)略，在引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面也逐步確立了更長期的制度安排，但西部地區(qū)綠色金融發(fā)展仍存在諸多不足和問題，總體還處于從理論向?qū)嵺`的摸索起步階段。

(一)環(huán)境金融法規(guī)政策體系不完備

環(huán)境金融在西部地區(qū)起步較晚，與環(huán)境金融相關(guān)的法律法規(guī)體系還處于匱乏狀態(tài)。首先在法律法規(guī)的制定上，現(xiàn)有環(huán)境金融的法律規(guī)定大都是建議和宣示性的要求，沒有相應(yīng)的責(zé)任追究制度和懲罰手段，出現(xiàn)了“違法難究”的現(xiàn)象[3]。同時(shí)環(huán)境金融法規(guī)多是以全局性、原則性規(guī)定為主的意見和指引，法律主體的責(zé)權(quán)義規(guī)定不具體，因法律的操作性不強(qiáng)，實(shí)踐中難以落實(shí)和執(zhí)行。另外，缺乏國家層面的法律支持，環(huán)境金融在地方試點(diǎn)過程中掣肘很大，難以推動地方立法。其次，在政策支持上，實(shí)際出臺的一些促進(jìn)環(huán)境金融發(fā)展的政策和措施缺乏針對性，可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行不力。例如，從高碳向低碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，企業(yè)經(jīng)營成本的轉(zhuǎn)型過渡通常會上升極大地影響他們的利潤，而財(cái)稅和金融優(yōu)惠政策并未及時(shí)跟進(jìn)，影響相關(guān)主體開展環(huán)境金融的積極性。

(二)環(huán)境金融規(guī)模較小，產(chǎn)品和服務(wù)有限

我國長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡使東西部地區(qū)在諸多方面呈現(xiàn)出明顯的差異性，其中金融發(fā)展尤其明顯，主要表現(xiàn)在西部地區(qū)的金融創(chuàng)新不足，金融機(jī)構(gòu)多元化發(fā)展滯后。同時(shí)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)保意識整體不強(qiáng)，因而環(huán)境金融的發(fā)展水平與東部地區(qū)相比較而言整體不高。一是環(huán)境金融產(chǎn)品種類有限，覆蓋范圍較窄，綠色金融服務(wù)仍以綠色信貸為主要資金來源，其中，綠色信貸仍以傳統(tǒng)流動資金貸款為主，環(huán)保資金渠道單一。綠色保險(xiǎn)目前多指環(huán)責(zé)險(xiǎn)，且其保險(xiǎn)覆蓋范圍相對狹窄。二是環(huán)境金融市場發(fā)展不完善，從地方政府部門到主要金融機(jī)構(gòu)，提及落實(shí)發(fā)展綠色金融政策時(shí)，往往等同于綠色信貸，或僅僅指減少對高耗能、高污染企業(yè)的貸款額度，對綠色證券、綠色保險(xiǎn)的了解不足，目前各地綠色金融市場主要還是綠色信貸等間接融資，大多數(shù)非銀行金融機(jī)構(gòu)參與較少，綠色證券、綠色保險(xiǎn)等發(fā)展明顯不足。

(三)地方政府與金融機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境金融的動力不足

當(dāng)前，西部各省份金融業(yè)雖然對發(fā)展環(huán)境金融已給予關(guān)注，但環(huán)境金融的實(shí)施更多源自政府和金融監(jiān)管部門的行政性推動，而非金融機(jī)構(gòu)的主動行為?；谖鞑康貐^(qū)自然資源稟賦的特點(diǎn)以及長期以來習(xí)慣于粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，相關(guān)各方對節(jié)能減排的認(rèn)識還沒有適應(yīng)新形勢的要求，對傳統(tǒng)發(fā)展路徑的依賴尤為明顯。在綠色經(jīng)濟(jì)的大背景下和政績考核的壓力下，地方政府的行為具有矛盾性；一方面有改善環(huán)境的迫切需要，另一方面為保持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，對稅收貢獻(xiàn)大但環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)采取容忍的方式。因而在實(shí)踐層面上，一方面積極探索發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，一方面對現(xiàn)有企業(yè)的環(huán)境污染監(jiān)管力度不夠。在此種背景下，企業(yè)對綠色金融的有效需求不足，金融機(jī)構(gòu)對環(huán)境金融理念下蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值的認(rèn)識還不夠深刻。此外，環(huán)境金融的開展涉及環(huán)保、金融、法律等多領(lǐng)域，需要素質(zhì)高的專業(yè)人才為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，而目前西部地區(qū)所需專業(yè)人才又十分缺乏，這在一定程度上制約了環(huán)境金融的發(fā)展。

三完善西部環(huán)境金融制度的建議

(一)健全環(huán)境金融法律法規(guī)和政策體系

為降低金融體系風(fēng)險(xiǎn)，提高金融活動的社會責(zé)任性，構(gòu)建綠色金融法律的體系勢在必行，法律制度的有效性將保證債權(quán)者的權(quán)益，并使企業(yè)外源融資的可能性增加[4]。環(huán)境金融法律制度的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，一方面應(yīng)盡快制定適合我國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系，專門環(huán)境金融法律主要包括環(huán)境金融基本法律制度、環(huán)境金融業(yè)務(wù)實(shí)施制度、環(huán)境金融監(jiān)管制度等；另一方面應(yīng)適時(shí)調(diào)整、修改與金融、證券及保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，為環(huán)境金融的發(fā)展提供充分的法律依據(jù)。如對《環(huán)境影響評價(jià)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等相關(guān)法律制度中進(jìn)行補(bǔ)充和完善。在這些專項(xiàng)環(huán)保法律的修訂過程中增加環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的內(nèi)容。為了與綠色信貸中的貸款前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)審查制度相接軌，應(yīng)逐步健全相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系，使環(huán)境影響評價(jià)制度與環(huán)境金融實(shí)現(xiàn)有效的銜接。在完善相關(guān)法律保障時(shí)，明確環(huán)境污染者應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任，加大違法行為的處罰力度，改變“違法成本低，守法成本高”這一畸形現(xiàn)象。在節(jié)能環(huán)保企業(yè)和環(huán)境違法企業(yè)嚴(yán)格區(qū)分的基礎(chǔ)上，給予充分的激勵(lì)和約束政策，企業(yè)才會具有保護(hù)環(huán)境和處理污染的動力。同時(shí)在政策扶持上，政府主管部門應(yīng)完善環(huán)境金融配套政策，為環(huán)境金融提供良好的外部環(huán)境，建立有效的激勵(lì)、約束機(jī)制，以便增加全社會對綠色經(jīng)濟(jì)投融資以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的需求，引導(dǎo)各方積極參與環(huán)境金融，激發(fā)市場潛力和活力，進(jìn)而影響環(huán)境金融的發(fā)展。如對開展環(huán)境金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出臺更多的鼓勵(lì)和扶持政策，可以通過稅收減免、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、財(cái)政貼息等正向激勵(lì)機(jī)制來提高其開展環(huán)境金融業(yè)務(wù)的內(nèi)在動力。此外要強(qiáng)化金融監(jiān)管，金融監(jiān)管主管部門與其他相關(guān)部門應(yīng)實(shí)行聯(lián)動，加強(qiáng)現(xiàn)有政策的執(zhí)行力度，統(tǒng)一和完善環(huán)境金融監(jiān)管指標(biāo)體系，強(qiáng)化非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查，推動金融機(jī)構(gòu)自發(fā)承擔(dān)環(huán)境社會責(zé)任和積極開展環(huán)境金融。

(二)結(jié)合地方實(shí)際落實(shí)環(huán)境金融政策

西部各省份應(yīng)根據(jù)國家環(huán)境金融發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)環(huán)境資源現(xiàn)狀及行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，在現(xiàn)有環(huán)境金融法規(guī)的指導(dǎo)下，制定適合本地區(qū)的環(huán)境金融實(shí)施細(xì)則，使國家層面的環(huán)境金融法規(guī)政策得到有效的實(shí)施。一是完善綠色信貸政策，以“兩高一?！毙袠I(yè)、涉重金屬行業(yè)、對土壤造成污染的企業(yè)，以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、污染事故頻發(fā)的行業(yè)為重點(diǎn)，具體制定綠色信貸指南。要推動綠色信貸環(huán)境信息的網(wǎng)絡(luò)途徑和數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，構(gòu)建綠色信貸政策效果評估制度，建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價(jià)制度。二是深入開展環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)政策，以國家規(guī)定的高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)、重金屬行業(yè)為主，積極開展環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)，健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，及時(shí)完善環(huán)責(zé)險(xiǎn)配套制度，包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)規(guī)范和環(huán)境污染損害責(zé)任認(rèn)定和鑒定評估機(jī)制。同時(shí)可以考慮出臺推動環(huán)責(zé)險(xiǎn)的地方推動政策，如對投保企業(yè)和承保公司給予保費(fèi)補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠的措施。三是深化綠色證券政策，加強(qiáng)上市公司環(huán)保核查制度以及后續(xù)監(jiān)督制度的實(shí)施效果，促進(jìn)上市公司持續(xù)改進(jìn)環(huán)境行為，完善上市公司環(huán)境信息披露制度，推動上市公司環(huán)境績效評估試點(diǎn)工作。

(三)建立多元化的環(huán)境金融市場體系

西部地區(qū)各省份首先要積極拓展環(huán)境金融市場的參與主體，改變環(huán)境金融以銀行為主要實(shí)施主體的現(xiàn)狀，將保險(xiǎn)公司、證券公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)的積極性調(diào)動起來，激勵(lì)其逐漸深入開展環(huán)境金融業(yè)務(wù)，搭建均衡發(fā)展的環(huán)境金融市場體系。實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)為“領(lǐng)頭羊”、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為主體、互聯(lián)網(wǎng)金融為新生力量的的有效整合[5]。其次是完善政策性環(huán)境金融機(jī)構(gòu)體系，可以借鑒日本及德國的政策性銀行立法及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建生態(tài)銀行或綠色發(fā)展銀行，專門管理環(huán)保產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，從事綠色貸款和引導(dǎo)綠色投資方向等業(yè)務(wù)，改變當(dāng)前環(huán)境金融多處于表面綠化的狀態(tài)，實(shí)施優(yōu)惠措施，加強(qiáng)重點(diǎn)扶持，合理分配金融資源，提高環(huán)境金融的專業(yè)化水平。針對規(guī)范政策性銀行的法律法規(guī)行政先導(dǎo)、立法滯后的現(xiàn)狀，我國應(yīng)當(dāng)制定專門的綠色政策性銀行法，對政策性銀行設(shè)立宗旨與目標(biāo)，并對設(shè)立程序、業(yè)務(wù)范圍、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)則等內(nèi)容做出具體規(guī)定。然后再根據(jù)法律的規(guī)定，建立政策性銀行的組織機(jī)構(gòu)，依法進(jìn)行業(yè)務(wù)運(yùn)營活動[6]，為其環(huán)境金融行為提供法律支撐。

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(責(zé)任編校：簡子)

Improvement of Environmental Financial System in

Western China from the Legal Perspective

MENG Zhimin

(School of law，Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou Gansu 730020，China)

Abstract：Environmental finance is a revolution in the field of finance and environmental protection; it is new environmental management initiatives, and also represents a new development trend of the financial sector. This paper reviews the development status of green credit, green securities and green insurance in the western region, analyzes the main problems existing in the development of environmental finance, and combined with the local reality puts forward several legal advices for the improvement of environmental financial system in the western region.

Key Words：western area; environmental finance; green credit

作者簡介：蒙志敏(1975— )，女，內(nèi)蒙古赤峰人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，碩士。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué) “西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境法治建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制研究”，編號：12CFX002。

收稿日期：2015-11-07

中圖分類號:D922.28

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)01-0061-03