文/張宏斌

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加快脫貧立法
用法治方式打贏我省脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

文/張宏斌

中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議指出，扶貧開(kāi)發(fā)事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)我國(guó)國(guó)際形象。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。我省扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，貧困地區(qū)主要集中在京津周邊，且大多屬于生態(tài)涵養(yǎng)核心區(qū)，如不盡快解決貧困問(wèn)題，首都周邊的“斷崖”現(xiàn)象，會(huì)嚴(yán)重阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，與京津的差距也將會(huì)越來(lái)越大。

推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)河北工作新局面，一項(xiàng)必須完成、沒(méi)有退路的硬任務(wù)，就是2020年前全面解決全省485.5萬(wàn)貧困人口脫貧問(wèn)題。近年來(lái)，在省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我省扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了明顯成就。與此同時(shí)，隨著全面深化改革，扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制創(chuàng)新步伐加快，一些新問(wèn)題和新情況不斷出現(xiàn)，與新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)不適應(yīng)、制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。扶貧開(kāi)發(fā)多年來(lái)較為成熟的政策措施也亟待上升為法規(guī)，通過(guò)立法加以規(guī)范和解決。黨的十八大報(bào)告提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力”。因此，加快我省脫貧立法， 用法律護(hù)航，以法治思維和法治方式打贏新一輪脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，迫在眉睫。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前全國(guó)已有十幾個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）制定了扶貧開(kāi)發(fā)的地方性法規(guī)。重慶市2010年5月即制定了《農(nóng)村扶貧條例》，廣東、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份也先后制定了扶貧條例。其中《貴州省扶貧開(kāi)發(fā)條例》2013年1月通過(guò)，共八章六十六條，詳細(xì)規(guī)定了政府職責(zé)、項(xiàng)目管理、資金管理、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧、保障措施、法律責(zé)任等。立法技術(shù)先進(jìn)，法規(guī)體例嚴(yán)謹(jǐn)，現(xiàn)實(shí)針對(duì)性強(qiáng)，實(shí)施效果好，走在了扶貧立法的前列。為我省做好脫貧立法工作提供了成熟的經(jīng)驗(yàn)。

按照中央要求，結(jié)合我省脫貧工作實(shí)際，提出以下建議：

一是法規(guī)的名稱，建議定為《河北省脫貧條例》，與中央扶貧工作會(huì)議確定的新目標(biāo)、新任務(wù)相銜接。明確立法目的不僅是規(guī)范扶貧開(kāi)發(fā)工作，更重要的是宣示徹底脫貧的決心和立法原則。中共十八屆五中全會(huì)明確到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全都摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。各級(jí)黨委和政府要把脫貧攻堅(jiān)作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來(lái)抓，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。條例名稱的變化發(fā)映出我省脫貧立法的前瞻性特點(diǎn)，改變過(guò)去地方性法規(guī)注重評(píng)價(jià)和教育功能，不注重規(guī)范和強(qiáng)制功能的弊端。

二是法規(guī)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?。結(jié)合河北實(shí)際，將脫貧工作與京津冀協(xié)同發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。在中共河北省委八屆十二次全會(huì)確定的建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北的戰(zhàn)略全局中謀劃脫貧工作。

在借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我省的條例應(yīng)當(dāng)在脫貧規(guī)劃的編制、項(xiàng)目的確定、建檔立卡、財(cái)政資金保障、金融機(jī)構(gòu)扶貧優(yōu)惠政策、社會(huì)脫貧的激勵(lì)措施、資金的使用與管理、監(jiān)督檢查、干部考核以及法律責(zé)任等具體條款中，設(shè)立更加嚴(yán)格的剛性約束指標(biāo)。有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)以訂立“軍令狀”為主的傳統(tǒng)管理模式向以法律約束為主的現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)換。

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，條例應(yīng)當(dāng)同時(shí)增加行政行為相對(duì)人的復(fù)議、訴訟的權(quán)利救濟(jì)條款，暢通人民法院行政訴訟渠道，制定一部“帶牙齒”的法規(guī)，保障脫貧對(duì)象的權(quán)利落到實(shí)處。

三是立法的路徑，要克服過(guò)去“部門(mén)立法”“關(guān)門(mén)立法”的弊端，真正做到科學(xué)立法、“開(kāi)門(mén)立法”。借助京津和省內(nèi)法學(xué)研究及實(shí)務(wù)界的力量，充分聽(tīng)取和尊重專家學(xué)者的意見(jiàn)，探索向社會(huì)購(gòu)買法律服務(wù)的新模式，通過(guò)政府采購(gòu)、招投標(biāo)等方式確定立法項(xiàng)目和子課題的承擔(dān)單位，建立科學(xué)的評(píng)審評(píng)估機(jī)制，切實(shí)解決我省立法技術(shù)落后、立法質(zhì)量粗糙的問(wèn)題。脫貧立法事關(guān)貧困對(duì)象的切身利益，是一項(xiàng)不容試錯(cuò)的民生工程。同時(shí)，脫貧工作又涉及到各地方政府及省直多部門(mén)的利益糾葛和政績(jī)考核，所以民主立法、“開(kāi)門(mén)立法”勢(shì)所必然。立法過(guò)程要充分發(fā)揮黨派協(xié)商、民主協(xié)商的制度優(yōu)勢(shì)，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)尤其是脫貧對(duì)象的意見(jiàn)，制定出一部立得住、能管用、可持續(xù)、得實(shí)惠的高質(zhì)量的地方性法規(guī)。

四是法規(guī)的實(shí)施，“法律的生命在于實(shí)施”，在解決了無(wú)法可依的問(wèn)題之后，有法必依必須提上重要的議事日程。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)法規(guī)實(shí)施我們更多采用的是執(zhí)法檢查組的模式，這種方法固然有其權(quán)威性，但也暴露出檢查人員不專業(yè)、查找問(wèn)題不精準(zhǔn)、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)不嚴(yán)格的弊端。建議今后充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量，聘請(qǐng)第三方中立機(jī)構(gòu)進(jìn)行法規(guī)實(shí)施情況的事中、事后評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果由各級(jí)政府和主管部門(mén)對(duì)責(zé)任人員執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。加大對(duì)脫貧對(duì)象權(quán)利松綁的力度，讓政府權(quán)力置于法律法規(guī)之下，培養(yǎng)各級(jí)干部依法行政、依法執(zhí)政的意識(shí)和素質(zhì)。

（作者為省政協(xié)委員，河北三和時(shí)代律師事務(wù)所副主任、一級(jí)律師）