龔志文，劉太剛

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

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北京市機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行政策可否常態(tài)化？
——基于公共利益視角的分析

龔志文，劉太剛

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

摘要：依據(jù)需求溢出理論的公共利益觀，北京市機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行常態(tài)化不符合公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，不宜成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的政策。首先，限行常態(tài)化所關(guān)涉的“路暢天藍(lán)”的利益訴求與車(chē)主福利損失之間的沖突是可以避免的，故不符合利益沖突標(biāo)準(zhǔn)；其次，限行是一種本該適用法律保留的政策，卻變成了對(duì)公民三千億元私有財(cái)產(chǎn)的變相征收，故不符合法律比較標(biāo)準(zhǔn)；最后，較低的治霾效果和短暫的治堵效果之于有車(chē)公民三千億元財(cái)產(chǎn)福利損失不具備壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)，故不符合價(jià)值比較標(biāo)準(zhǔn)。而且在現(xiàn)實(shí)操作中，短線思維主導(dǎo)下的單雙號(hào)限行政策的治堵治霾效果會(huì)因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車(chē)保有量的增長(zhǎng)、停車(chē)設(shè)施的修建、非限行時(shí)段的集中出行、租車(chē)行業(yè)的興盛等原因而抵消或邊際遞減。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)坞p號(hào)限行；公共利益；需求溢出理論

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，日益嚴(yán)重的道路交通擁堵和人居環(huán)境污染已經(jīng)成為我國(guó)城市社會(huì)所面臨的主要問(wèn)題，由此機(jī)動(dòng)車(chē)限行的管制型措施逐漸成為北京、杭州、成都、蘭州、石家莊、廣州等多個(gè)城市慣用的治理手段。

北京市機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)限行政策始于2007年8月17日到20日的“好運(yùn)北京”綜合測(cè)試賽，在全域內(nèi)限行，日受限車(chē)輛130萬(wàn)輛（占比37%）；奧運(yùn)會(huì)期間沿用了這一政策，日受限車(chē)輛增至148萬(wàn)輛（占比45%）；奧運(yùn)會(huì)之后北京市實(shí)施了“每周少開(kāi)一天車(chē)”的尾號(hào)限行政策并三度延續(xù)，每天約20%的車(chē)輛出行受限；2014年11月APEC會(huì)議期間，北京市再度啟動(dòng)單雙號(hào)限行政策，實(shí)行全域限行，日受限車(chē)輛多達(dá)193萬(wàn)輛（占比35%）。

鑒于機(jī)動(dòng)車(chē)限行給北京市道路交通、環(huán)境保護(hù)方面帶來(lái)的好處，北京市逐步將機(jī)動(dòng)車(chē)限行常態(tài)化，其中尾號(hào)限行已從臨時(shí)性的規(guī)制過(guò)渡為長(zhǎng)期性的政策。而單雙號(hào)限行政策常態(tài)化則引起了學(xué)者、普通群眾的激烈爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是單雙號(hào)限行常態(tài)化是否為北京市治堵、治霾的必要手段和最佳方式，換言之，北京市政府能否以治堵治霾的公共利益為依據(jù)，犧牲有車(chē)公民的合法利益。

二、單雙號(hào)限行下的需求沖突與公共利益

理論界對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)限行的研究主要是在經(jīng)濟(jì)、法律和行政領(lǐng)域，圍繞著限行所帶來(lái)的需求沖突與公共利益，探討了限行的歷史演變、限行的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、限行的法律依據(jù)、限行的政策效果及其原因等。

（一）經(jīng)濟(jì)視角下單雙號(hào)限行的“成本—收益”考量

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)“成本—收益”的理論視角出發(fā)，張攀指出單雙號(hào)限行引致的政策成本包括限制車(chē)主財(cái)產(chǎn)權(quán)、增加車(chē)主出行費(fèi)用、減少政府稅收、交通管理成本上升、物流等行業(yè)利益受損等，政策收益包括暢通道路、減少污染排放、人居環(huán)境改善。因此，只要單雙號(hào)限行的政策效益大于政策成本，限行常態(tài)化便是可行的［1］。

這種量入為出的經(jīng)濟(jì)理念試圖將限行政策的投入產(chǎn)出量化并加以比較，以此作為限行常態(tài)化的依據(jù)。但有些成本和收益是無(wú)法衡量的，如限行帶來(lái)的車(chē)主心理幸福效應(yīng)的損失，奧運(yùn)會(huì)帶來(lái)的民族自豪感增強(qiáng)、國(guó)際地位上升、經(jīng)濟(jì)旅游業(yè)的發(fā)展等長(zhǎng)期收益。同時(shí)，限行政策效果的實(shí)效性、地域性差異較大，它的影響涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)方面，其直接與間接、短期與長(zhǎng)期的政策成本、收益也是無(wú)法窮盡和計(jì)算的。

而且單雙號(hào)限行成本與效益孰大孰小，并未取得共識(shí)。趙峰俠、徐明、齊曄利用汽車(chē)全生命周期的方法分析指出北京市限行導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)84億元/年，而獲得的經(jīng)濟(jì)收益僅為0.57億元/年，成本遠(yuǎn)高于收益［2］。楊鵬以長(zhǎng)沙市物流貨運(yùn)業(yè)為例，分析認(rèn)為限行政策會(huì)影響城市物流系統(tǒng)，縮短車(chē)輛運(yùn)營(yíng)時(shí)間，改變物流作息，降低運(yùn)營(yíng)能力，造成城市效率損失、社會(huì)資源閑置和浪費(fèi)，甚者會(huì)引發(fā)物流從業(yè)者失業(yè)，加劇社會(huì)矛盾沖突［3］。

（二）法律視角下單雙號(hào)限行的“權(quán)利—利益”考量

“權(quán)利—利益”的分析架構(gòu)是法律視域下探討單雙號(hào)限行常態(tài)化的主線。在行政法語(yǔ)境中，錢(qián)卿認(rèn)為單雙號(hào)限行的本質(zhì)是公共利益與個(gè)人利益之間的沖突，“路暢天藍(lán)”即是單雙號(hào)限行所追求的公共利益，這種公共利益惠及的是整個(gè)社會(huì)不特定多數(shù)的成員，而限行的福利損失卻是由車(chē)主群體所承擔(dān)的。而且，限行對(duì)富人階層車(chē)主的福利損失的影響要小于對(duì)中產(chǎn)階層車(chē)主的影響。因此，限行造成了有車(chē)公民與無(wú)車(chē)公民、富人車(chē)主與中產(chǎn)車(chē)主之間的法律不平等［4］。

在憲法層面，莫紀(jì)宏指出單雙號(hào)限行涉及對(duì)憲法和法律所規(guī)定的公民的基本權(quán)利的限制，主要包括公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和機(jī)動(dòng)車(chē)持有人的駕車(chē)通行權(quán)，其正當(dāng)性有待商榷。他認(rèn)為政府對(duì)公民行為采取的限制措施所產(chǎn)生的利益應(yīng)該明顯大于受到限制的公民權(quán)利所保護(hù)的利益。奧運(yùn)會(huì)和APEC會(huì)議所產(chǎn)生的公共利益要高于車(chē)主被限制或損害的利益，故奧運(yùn)會(huì)和APEC會(huì)議期間實(shí)行單雙號(hào)限行是正當(dāng)?shù)?。但是平常時(shí)期，是否仍然存在著一種價(jià)值高于車(chē)主受損利益的公共利益作為單雙號(hào)限行常態(tài)化的法律依據(jù)，就成為解決單雙號(hào)限行常態(tài)化之爭(zhēng)的關(guān)鍵。莫紀(jì)宏教授從憲法制度和憲法理論的角度分析得出結(jié)論認(rèn)為這一問(wèn)題并沒(méi)有一個(gè)確切的答案［5］。

（三）行政視角下單雙號(hào)限行的公共利益考量

公共政策是對(duì)社會(huì)資源和價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性分配，維護(hù)公共利益是政府決策的應(yīng)有之義。但各界對(duì)單雙號(hào)限行中的公共利益界定莫衷一是，政府以公共利益之名所作出的自由裁量，往往受到公民情感的抵觸和理性的質(zhì)疑。高沛烜通過(guò)對(duì)北京市限行政策的文本進(jìn)行分析，認(rèn)為單雙號(hào)限行在政策內(nèi)容、政策制定程序、政策價(jià)值取向三方面缺乏正當(dāng)性與合法性［6］。同時(shí)，限行政策受體并非極少數(shù)的私人，而是一個(gè)龐大的群體，限行政策假借大多數(shù)無(wú)車(chē)公民之意侵害有車(chē)群體的利益，是一種典型的“公共利益暴力”。

學(xué)者們對(duì)單雙號(hào)限行的利弊得失梳理清晰，但正反雙方的論據(jù)似乎并不能讓彼此信服，更不能輸入政策議程成為決策依據(jù)，由此陷入了“政策泥潭”，也未能解決單雙號(hào)限行常態(tài)化與否的問(wèn)題。這是因?yàn)椋阂皇菍?duì)單雙號(hào)限行關(guān)涉的公共利益界定不清，嚴(yán)格來(lái)講追求“路暢天藍(lán)”是一種公共利益，對(duì)有車(chē)公民群體權(quán)益的保護(hù)亦是一種公共利益；二是利益的沖突不僅局限于公共利益與私人利益、一部人利益與另一部分人利益的沖突，還有同一主體自身不同利益間的沖突；三是對(duì)利益沖突的解析犯了短線思維的錯(cuò)誤，把擁堵、霧霾的網(wǎng)狀因果關(guān)系簡(jiǎn)化為“限行—治堵治霾”的線性因果，把長(zhǎng)因果鏈截為短因果鏈。

可見(jiàn)，上述模糊、抽象、孤立的公共利益觀無(wú)法為單雙號(hào)限行政策提供足夠可信的解釋。據(jù)此，需求溢出理論提出了一種簡(jiǎn)明易操作的，具有動(dòng)態(tài)性、開(kāi)放性、比較性的公共利益觀。需求溢出理論是劉太剛教授構(gòu)建的一套以解決個(gè)人需求溢出問(wèn)題為公共管理終極使命的理論。該理論指出，個(gè)人需求是公共管理的原點(diǎn)，當(dāng)個(gè)人需求超出其本人及其家庭的滿足能力時(shí)，那部分無(wú)法解決的個(gè)人需求即為個(gè)人需求的溢出。需求溢出問(wèn)題的解決順序應(yīng)根據(jù)需求正義來(lái)確定，正義性越高，就越應(yīng)該優(yōu)先解決，而需求正義應(yīng)依據(jù)傳宗人理性來(lái)衡量。就公共管理而言，公平和效率是解決需求溢出問(wèn)題的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，資源開(kāi)發(fā)和資源配置是解決需求溢出問(wèn)題的物質(zhì)保障，滿足需求和抑制需求是解決需求溢出問(wèn)題的基本途徑①。

需求溢出理論的公共利益觀認(rèn)為公共利益是發(fā)生沖突的合法需求中需要由公共權(quán)力來(lái)維護(hù)的、具有壓倒性正義優(yōu)勢(shì)的一方需求。它就如同輕重的概念一樣，只有在兩相比較中才能得以認(rèn)定，不存在無(wú)比較的、孤立的公共利益和靜止不變的、絕對(duì)的公共利益。公共利益的認(rèn)定必須符合全部三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：一是利益沖突標(biāo)準(zhǔn)，以確定利益沖突是否無(wú)可避免；二是法律途徑標(biāo)準(zhǔn)，以確定公共利益條款是不是處理相關(guān)利益沖突的最佳途徑；三是價(jià)值比較標(biāo)準(zhǔn)，以確定國(guó)家擬維護(hù)的需求是否具有壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)［7］。

所以，在需求溢出的公共利益觀視域下，單雙號(hào)限行表現(xiàn)的是不同主體之間的利益沖突，以及同一主體不同類(lèi)別利益的沖突，而利益沖突的本質(zhì)是需求的沖突，是不同需求在有限資源上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。如若“路暢天藍(lán)”的利益訴求與有車(chē)群體福利損失構(gòu)成了沖突關(guān)系，沖突的發(fā)生便形成了公共利益。它需要作為公權(quán)力的政府做出取舍，要么追求“路暢天藍(lán)”的利益，損害有車(chē)群體的福利，要么維護(hù)有車(chē)群體的權(quán)益，放棄對(duì)“路暢天藍(lán)”的追求。

三、利益沖突標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)坞p號(hào)限行并非治霾治堵的最佳措施

所謂利益沖突，是指作為沖突需求的利益不能同時(shí)保全，從而導(dǎo)致一種需求必須以犧牲另一種需求為代價(jià)來(lái)獲得滿足。顯然，利益沖突標(biāo)準(zhǔn)的意義在于解決了利益取舍是否必要的問(wèn)題。根據(jù)利益沖突標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)一項(xiàng)利益與其他利益存在沖突的情況下，該項(xiàng)利益才可能構(gòu)成公共利益。否則，該利益就不屬于公共利益。

判斷政府要維護(hù)的利益是否符合利益沖突標(biāo)準(zhǔn)，即該利益與其他利益之間的沖突是否已無(wú)可避免，其具體操作方法就是審查判斷是否存在更佳替代方案。如果存在更佳替代方案，表明這兩項(xiàng)利益之間的沖突可以避免，如果不存在更佳替代方案，則可認(rèn)定符合利益沖突標(biāo)準(zhǔn)，利益沖突不可避免。那么“路暢天藍(lán)”的公共利益是否只能通過(guò)單雙號(hào)限行常態(tài)化，也即損失有車(chē)公民福利的途徑達(dá)成呢？對(duì)此，學(xué)者們提出了油氣資源價(jià)格上調(diào)、發(fā)展公共交通、科學(xué)規(guī)劃城市和人口布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、發(fā)展清潔能源等替代方案。這里以油氣資源政策為例：

提高油氣資源價(jià)格屬于市場(chǎng)調(diào)控類(lèi)措施，通過(guò)上調(diào)機(jī)動(dòng)車(chē)油氣價(jià)格，增加機(jī)動(dòng)車(chē)行駛成本，以降低出行率和減少污染排放。迫于環(huán)境保護(hù)、減少污染物排放的壓力，2008年奧運(yùn)會(huì)前后，北京市先后兩次提高成品油標(biāo)準(zhǔn)，從歐州Ⅱ號(hào)標(biāo)準(zhǔn)到歐州III號(hào)標(biāo)準(zhǔn)再到歐州Ⅳ號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，2012年開(kāi)始執(zhí)行“京五標(biāo)準(zhǔn)”，汽柴油價(jià)格也多次上調(diào)。

學(xué)者易如、張世秋、謝旭軒通過(guò)比較2009年以來(lái)北京市“限行政策”和“油價(jià)政策”的政策效果發(fā)現(xiàn)，盡管油價(jià)政策具有一定的時(shí)滯性，車(chē)主的政策認(rèn)受性不如限行政策，但油價(jià)上調(diào)政策對(duì)上路車(chē)輛削減作用高于限行政策，對(duì)道路車(chē)速的提高比例高于限行政策，油價(jià)減少的時(shí)間延誤成本是限行政策的兩倍。限行政策在緩解時(shí)間延誤、削減污染物的效益因機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的增加而抵消，且非限行時(shí)間段和日期的污染物排放顯著增加［8］。Eskeland和Feyzioglu通過(guò)對(duì)墨西哥的限行政策研究指出，擁堵稅、污染稅或燃油稅是最優(yōu)的政策選擇，因?yàn)樗鼈円碌纳鐣?huì)福利損失最小，類(lèi)似于限行政策的規(guī)制手段由于并不是減少了機(jī)會(huì)成本最低的出行，造成的社會(huì)福利損失大于最優(yōu)狀態(tài)下的福利損失。

可見(jiàn)，從經(jīng)濟(jì)合理性（福利損失更?。?、技術(shù)可行性（如油價(jià)政策簡(jiǎn)便易行）、文化接納性（如對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段油價(jià)政策的認(rèn)可）三個(gè)維度衡量，相對(duì)于限行政策，存在著更優(yōu)的替代方案。從而，“路暢天藍(lán)”的利益與車(chē)主福利損失并非必要的沖突，政府不必在二者之間進(jìn)行取舍，而是可以通過(guò)諸如油價(jià)政策等其他更優(yōu)方案來(lái)實(shí)現(xiàn)“路暢天藍(lán)”的公共利益。

四、法律比較標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)坞p號(hào)限行是一種本該適用法律保留的變相征收

這里的法律途徑標(biāo)準(zhǔn)，是指用來(lái)衡量公共利益是不是解決相關(guān)利益沖突的最佳法律途徑的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一項(xiàng)無(wú)可避免的利益沖突而言，只有當(dāng)適用公共利益是解決該利益沖突的最佳法律途徑時(shí)，才有可能存在公共利益的問(wèn)題。也就是說(shuō)，按照法律法規(guī)中的公共利益之外的規(guī)定能夠妥善解決的利益沖突問(wèn)題，就無(wú)需援用公共利益條款，因而也就不存在法律意義上的公共利益的認(rèn)定問(wèn)題。那么單雙號(hào)限行常態(tài)化所引發(fā)的公共利益沖突是否符合這一標(biāo)準(zhǔn)呢？

奧運(yùn)會(huì)和APEC會(huì)議期間單雙號(hào)限行是依據(jù)《道路交通安全法》第三十九條和《大氣污染防治法》第八條所采取的臨時(shí)性管制措施，有明確的起止時(shí)間。但這不能成為單雙號(hào)限行常態(tài)化的法律依據(jù)。《憲法》第十三條、《民法通則》第七條、《土地管理法》第二條、《物權(quán)法》第四十二條等法律均規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依據(jù)法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！边@些公共利益條款的適用必須滿足兩個(gè)要件：一是充分的公共利益，二是補(bǔ)償。顯然，單雙號(hào)限行常態(tài)化所訴求的公共利益難以清晰界定和衡量，且對(duì)公民缺少必要的補(bǔ)償，由此淪為了一種對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的變相征收。

《立法法》第八條明確規(guī)定，“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”，“只能制定法律”。雖然單雙號(hào)限行導(dǎo)致的公民財(cái)產(chǎn)損失不屬于嚴(yán)格意義上的“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”，但對(duì)于私人車(chē)主而言，單雙號(hào)限行等于征收走了一半汽車(chē)，而且比嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)征收更為惡劣：對(duì)于嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)征收，被征收人顯然無(wú)需再支付被征收財(cái)產(chǎn)的保養(yǎng)費(fèi)用；而單雙號(hào)限行這樣的“征收”，車(chē)主卻還要支付被“征收”的那一半汽車(chē)的停車(chē)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)、洗車(chē)費(fèi)等諸多維護(hù)費(fèi)用。

既然《立法法》對(duì)嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)征收規(guī)定了法律保留原則（即只能由法律規(guī)定這種財(cái)產(chǎn)征收），對(duì)于單雙號(hào)限行這種欺人更甚的變相征收，無(wú)疑也應(yīng)該比照《立法法》第八條的規(guī)定適用法律保留原則。也就是說(shuō)，即便單雙號(hào)限行可以實(shí)施，也只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律來(lái)規(guī)定，而不能由地方法規(guī)或規(guī)章來(lái)規(guī)定。因此，從法律精神和管理正義的角度看，北京市政府缺乏施行單雙號(hào)限行常態(tài)化的權(quán)力。

五、價(jià)值比較標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)坞p號(hào)限行不具備壓倒性正義的公共利益優(yōu)勢(shì)

所謂的價(jià)值比較標(biāo)準(zhǔn)，是指據(jù)以對(duì)發(fā)生沖突的雙方利益進(jìn)行價(jià)值比較或價(jià)值權(quán)衡的標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)可以確定哪一方的利益應(yīng)當(dāng)保全、哪一方的利益應(yīng)當(dāng)作出犧牲或舍棄。價(jià)值比較標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容是，通過(guò)價(jià)值比較確定政府?dāng)M保全的利益對(duì)于與之相沖突的利益在價(jià)值上是否具有壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)。

但這里的價(jià)值比較并非經(jīng)濟(jì)視角下進(jìn)行的簡(jiǎn)單的“成本—收益”測(cè)算，而是一種對(duì)需求正義的權(quán)衡，是比較兩種需求或是利益在正義性上的高低。只有一種利益相對(duì)另一種利益具有壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)時(shí)，才構(gòu)成公共利益，才能啟動(dòng)公權(quán)力的保護(hù)機(jī)制。因此，要進(jìn)行單雙號(hào)限行常態(tài)化決策，就必須對(duì)“路暢天藍(lán)”與“車(chē)主福利損失”進(jìn)行價(jià)值比較。

首先是對(duì)車(chē)主福利損失的估算：按官方統(tǒng)計(jì)，2013年底北京有民用汽車(chē)518.9萬(wàn)輛，比上一年增加23.2萬(wàn)輛；私人汽車(chē)426.5萬(wàn)輛，比上一年增加19萬(wàn)輛。②按照2013年的增長(zhǎng)速度，2014年底北京的民用汽車(chē)數(shù)量達(dá)542.1萬(wàn)輛，私人汽車(chē)數(shù)量達(dá)445.5萬(wàn)輛。以平均每輛汽車(chē)的購(gòu)置成本（購(gòu)車(chē)價(jià)格+稅費(fèi)）13萬(wàn)元計(jì)算③，北京民用汽車(chē)總價(jià)值達(dá)7047.1億元，私人汽車(chē)總價(jià)值達(dá)5791.5億元。如果單雙號(hào)限行在北京全面推開(kāi)，就意味著北京私家車(chē)主的汽車(chē)價(jià)值損失一半以上?？紤]到數(shù)量可觀的民企汽車(chē)沒(méi)包括在前述私人汽車(chē)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之內(nèi)，北京車(chē)主損失的民財(cái)將達(dá)3000億元之巨。

其次是對(duì)“路暢天藍(lán)”效果的估算：一是對(duì)PM2.5來(lái)源比例的分析，會(huì)因地區(qū)、時(shí)段、氣象、季節(jié)、年份的差異而所有不同。但學(xué)者普遍認(rèn)可的是機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)PM2.5的“貢獻(xiàn)值”在20% ～30%之間［9］。北京市環(huán)保局長(zhǎng)方力指出機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)PM2.5的“貢獻(xiàn)率”約為22.2%［10］，它相當(dāng)于機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)導(dǎo)致霧霾的空氣污染物的貢獻(xiàn)率。而如前所述，空氣污染物只是導(dǎo)致霧霾的三大原因之一而已，另外兩大原因分別是自然界空氣凈化系統(tǒng)的功能障礙和宜霾氣象。如果這三大原因?qū)τ诒本╈F霾形成的權(quán)重各占1/3的話，機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)MP2.5的貢獻(xiàn)率要換算成對(duì)整個(gè)霧霾的貢獻(xiàn)率則還要再除以3；即便把污染物排放作為霧霾形成的主要原因——單獨(dú)占50%，后兩個(gè)原因的權(quán)重合在一起算作50%的話，機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)MP2.5的貢獻(xiàn)率要換算成對(duì)整個(gè)霧霾的貢獻(xiàn)率也還要再除以2。這樣前述經(jīng)過(guò)折扣后的5%的降排效果值再除以3或除以2的話，其治霾效果值分別為：5%÷3=1.7%，5%÷2=2.5%。也就是說(shuō)，單雙號(hào)限行的總體降霾效果也就在2%左右。二是北京市2007年私家車(chē)保有量為246.5萬(wàn)輛，前述估計(jì)2014年保有量增加到445.5萬(wàn)輛，假如實(shí)施單雙號(hào)限行，2014年日均上路私家車(chē)為222.75萬(wàn)輛，與2007年私家車(chē)總量趨近?？梢?jiàn)，在機(jī)動(dòng)車(chē)保有量不受控制情況下，單雙號(hào)限行對(duì)于緩解道路交通擁堵的效用會(huì)在幾年之后遞減為零。

顯然，在價(jià)值比較下，機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施有2%左右的治霾效果和五年左右短暫的治堵效果，加之前述油價(jià)政策對(duì)車(chē)主的福利損失更小。因此，單雙號(hào)限行所追求的“路暢天藍(lán)”的利益之于有車(chē)公民3000億元財(cái)產(chǎn)的損失不具備壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)，不符合規(guī)范意義上政府決策的公共利益考量。

六、短線思維之困：?jiǎn)坞p號(hào)限行的政策效果

對(duì)于北京市機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的效果，學(xué)者們的研究莫衷一是，各持己見(jiàn)。

學(xué)者田剛、李鋼、秦建平對(duì)“好運(yùn)北京”測(cè)試賽單雙號(hào)限行前后數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論，道路揚(yáng)塵下降60%～70%，施工揚(yáng)塵下降30%～47%，環(huán)境改善的效果非常顯著［11］。馬川通過(guò)計(jì)算機(jī)動(dòng)車(chē)的耗油量，估算出單雙號(hào)限行能夠使北京市每年節(jié)省原油288萬(wàn)噸，從而緩解交通壓力，減少污染排放［12］。李春艷、陳金川等通過(guò)入戶(hù)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)單雙號(hào)限行減少了居民出行頻次，提高了機(jī)動(dòng)車(chē)承載率，有效緩解了北京道路交通擁堵［13］。

但曹靜、王鑫、鐘笑寒則采用斷點(diǎn)回歸的方法測(cè)量了2008年奧運(yùn)會(huì)前后空氣污染指數(shù)（API）、可吸入顆粒物（PM10）、二氧化氮（NO2）和二氧化硫（SO2）的變化，發(fā)現(xiàn)“尾號(hào)限行”和“單雙號(hào)限行”政策對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)污染物減排作用甚微，而奧運(yùn)期間北京空氣質(zhì)量改善，應(yīng)該主要?dú)w功于北京及周邊省市污染產(chǎn)業(yè)的行政限產(chǎn)/停產(chǎn)［14］。吳丹、張世秋、謝旭軒等通過(guò)對(duì)奧運(yùn)期間單雙號(hào)限行的治堵和治霾效果分析，發(fā)現(xiàn)治堵效果與政策目標(biāo)差距較大，治霾效果并不明顯［15］。

限行政策評(píng)估效果之所以出現(xiàn)巨大反差，主要是受制于短線思維的邏輯。所謂短線思維是指把網(wǎng)狀的因果關(guān)系簡(jiǎn)化為線性的因果關(guān)系，長(zhǎng)的因果關(guān)系截?cái)酁槎痰囊蚬P(guān)系。故而，學(xué)者關(guān)注與限行相關(guān)的變量的差異、研究時(shí)間時(shí)段的差異、研究地域的差異等都會(huì)導(dǎo)致限行政策評(píng)估效果的不同。由于治霾、治堵都是系統(tǒng)工程，應(yīng)該聯(lián)動(dòng)思考，任何單一的舉措都是欠妥的。因此，在系統(tǒng)思維視角下單雙號(hào)限行的治堵、治霾效果會(huì)受到諸多因素的制約。

（一）單雙號(hào)限行對(duì)道路交通擁堵改善的效果

2007年至今，北京市先后實(shí)行過(guò)三次單雙號(hào)限行：2007“好運(yùn)北京”測(cè)試賽期間、2008奧運(yùn)會(huì)期間、2014 APEC會(huì)議期間?！昂眠\(yùn)北京”期間，北京道路擁堵指數(shù)下降30%，車(chē)速提升53.6%；奧運(yùn)會(huì)期間擁堵指數(shù)下降21%，車(chē)速提升27%；APEC期間擁堵指數(shù)下降70%，車(chē)速提升59%。但擁堵的改善與限行之間并非直接的因果關(guān)系，而是多種因素加總的效用：一是公車(chē)70%全天封存、外地車(chē)禁入；二是奧運(yùn)放假1天，APEC放假6天；三是市屬機(jī)關(guān)錯(cuò)峰上下班，商場(chǎng)延遲開(kāi)門(mén)，公商務(wù)活動(dòng)暫停或取消；四是增加公交地鐵運(yùn)營(yíng)時(shí)間和頻率。因此，綜合考量多種因素之后，北京市單雙號(hào)限行的治堵效果就非常有限，甚至是一邊治堵一邊致堵：

一是路上治堵、停車(chē)場(chǎng)致堵。雖然單雙號(hào)限行會(huì)使路上的交通擁堵情況因車(chē)輛限行而有所緩解，但單雙號(hào)限行必然會(huì)使北京的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量快速增長(zhǎng)，這些車(chē)輛會(huì)使北京本來(lái)已經(jīng)非常緊張的停車(chē)難問(wèn)題更加嚴(yán)重，從而造成路上治堵、停車(chē)場(chǎng)致堵的后果。

二是大路治堵、小路致堵。對(duì)于攝像頭密布的大路而言，單雙號(hào)限行的效果會(huì)較為顯著。但對(duì)于沒(méi)有攝像頭監(jiān)控的小路而言，單雙號(hào)限行的意義不大。甚至有些小路會(huì)成為很多車(chē)輛躲避攝像頭監(jiān)控的繞行路段。

三是雙號(hào)治堵、單號(hào)致堵。由于絕大多數(shù)只有一輛車(chē)的家庭會(huì)選擇單號(hào)牌照，機(jī)動(dòng)車(chē)的單雙號(hào)比例可能會(huì)嚴(yán)重失調(diào)，結(jié)果形成雙號(hào)治堵、單號(hào)致堵的現(xiàn)象。

四是限行時(shí)段治堵、非限行時(shí)段致堵。由于單雙號(hào)限行總要在每天留出若干小時(shí)的非限行時(shí)段，這就很容易造成限行時(shí)段治堵、非限行時(shí)段致堵的后果。

五是短期治堵、長(zhǎng)期致堵。由于單雙號(hào)限行會(huì)推動(dòng)機(jī)動(dòng)車(chē)總量的快速增長(zhǎng)，單雙號(hào)限行的治堵效果成邊際效用遞減就是必然的。幾年之后，不僅其治堵效果遞減為零，而且其致堵效果會(huì)呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。

（二）單雙號(hào)限行對(duì)大氣環(huán)境污染改善的效果

“好運(yùn)北京”期間，北京機(jī)動(dòng)車(chē)污染物減排20%；奧運(yùn)會(huì)期間機(jī)動(dòng)車(chē)污染物減排63%，共計(jì)約11.8萬(wàn)噸；APEC期間機(jī)動(dòng)車(chē)污染物減排58%，PM2.5濃度下降30%，空氣優(yōu)良率達(dá)92%。這些治霾效果也是多種措施組合的效應(yīng)，除了前述治堵的四點(diǎn)之外，還包括：北京及周邊六省區(qū)工地停工、污染企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)，禁燒烤和燃放鞭炮，禁公墓焚燒等。

根據(jù)北京市官方對(duì)PM2.5來(lái)源的解析，機(jī)動(dòng)車(chē)排放對(duì)北京PM2.5的“貢獻(xiàn)率”為22.2%。如若全面推行單雙號(hào)限行（包括周六日和夜間），理論上將使上路車(chē)輛減少一半，治霾效果由22.2%下降到11.1%。但實(shí)踐中這11.1%的政策效果會(huì)因?yàn)橐韵乱蛩囟魇В?/p>

一是部分車(chē)主會(huì)不顧限行而出行。此時(shí)，政府雖然會(huì)獲得一大筆罰款收入，但限行的治霾效果卻大打折扣。

二是很多平時(shí)很少上路的車(chē)（即所謂的周末車(chē)）都會(huì)被親友或中介調(diào)動(dòng)起來(lái)，以借用或租用的方式激活上路。而且，為了車(chē)輛的交接，這些車(chē)輛還要在路上行駛相當(dāng)長(zhǎng)的純排放距離。④

三是單雙號(hào)限行人為地刺激了社會(huì)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的需求，使1車(chē)家庭需要2輛車(chē)、2車(chē)家庭需要3輛或4輛車(chē)，推動(dòng)北京機(jī)動(dòng)車(chē)保有量更快地增長(zhǎng)，帶動(dòng)汽車(chē)相關(guān)的鋼鐵、化工、電力等高致霾產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四是在非限行時(shí)段（假如有），單雙號(hào)車(chē)輛集中上路使擁堵激增和低速行駛，污染排放劇增。

五是機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的快速增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致北京需要修建更多的停車(chē)設(shè)施。這些設(shè)施修建中建筑材料生產(chǎn)運(yùn)輸加工、工地施工作業(yè)都會(huì)嚴(yán)重致霾，而且停車(chē)設(shè)施會(huì)侵占更多的綠地、消耗更多的水資源，減弱自然界的降霾和凈霾的功能。

所以，在系統(tǒng)思維的考量之下，我們發(fā)現(xiàn)單雙號(hào)限行是一邊治堵一邊致堵，一邊治霾一邊致霾，故限行的常態(tài)化缺乏經(jīng)驗(yàn)性支持。

七、結(jié)論

綜上，在需求溢出的公共利益觀視域下，北京市單雙號(hào)限行常態(tài)化所關(guān)涉的“路暢天藍(lán)”的利益訴求與車(chē)主福利損失之間的沖突是可以避免的，不符合利益沖突的標(biāo)準(zhǔn)，不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的公共利益訴求；而且單雙號(hào)限行是一種本該適用法律保留的政策，卻變成了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的變相征收，導(dǎo)致車(chē)主群體福利凈損失達(dá)3000多億元。在價(jià)值比較之下，2%左右的治霾效果和短暫的治堵效果之于有車(chē)公民3000億元財(cái)產(chǎn)的損失不具備壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)，不符合理論上政府決策的公共利益考量。

在現(xiàn)實(shí)操作中，短線思維主導(dǎo)下的單雙號(hào)限行政策將治堵治霾的網(wǎng)狀因果關(guān)系簡(jiǎn)化為“單雙號(hào)限行—治堵治霾”的線性因果關(guān)系，將治堵治霾的長(zhǎng)因果關(guān)系截?cái)酁槎桃蚬P(guān)系。單雙號(hào)限行的治堵治霾效果會(huì)因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車(chē)保有量的增長(zhǎng)、停車(chē)設(shè)施的修建、非限行時(shí)段的集中出行、租車(chē)行業(yè)的興盛等而抵消或邊際遞減。

可見(jiàn)，理論上和實(shí)踐上都驗(yàn)證了單雙號(hào)限行常態(tài)化的政策是不可取的。就如胡健毓指出的：“單雙號(hào)限行政策的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于成本，政府應(yīng)該綜合利用提高燃油稅、調(diào)整道路規(guī)劃、發(fā)展公共軌道交通等最優(yōu)方案組合來(lái)滿足公民對(duì)“路暢天藍(lán)”的利益訴求?！保?6］

而且，學(xué)者研究的數(shù)據(jù)也表明，北京市在調(diào)整道路規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展公共軌道交通方面有充足的空間和足夠的彈性。北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院閆學(xué)東副院長(zhǎng)的研究指出，與紐約、東京、倫敦、巴黎4個(gè)城市相比，北京機(jī)動(dòng)車(chē)保有量最大。但是，北京的道路長(zhǎng)度只有其他4個(gè)城市均值的1/2，道路密度只有其他4個(gè)城市均值的1/4，道路面積率只有1/4～1/5。也即，北京車(chē)多路少，這會(huì)導(dǎo)致?lián)矶聡?yán)重，造成更多尾氣排放。而且，北京的公共交通分擔(dān)率在2013年是44%，在5個(gè)城市中排倒數(shù)第二（倒數(shù)第一是倫敦的42.7%）。日本愛(ài)知大學(xué)李春利教授的研究顯示，東京的軌道交通出行率為86%，而北京只有12%；北京中心區(qū)市民每天乘坐私家車(chē)上下班的比例是34%，而東京中心區(qū)都不到5%。也就是說(shuō)，北京的機(jī)動(dòng)車(chē)出行率更高，排放也就更多［17］。

注釋?zhuān)?/p>

①有關(guān)需求溢出理論的邏輯體系、基本觀點(diǎn)參見(jiàn)劉太剛.公共管理學(xué)重述：需求溢出理論的邏輯思路及基本主張［J］.中國(guó)行政管理，2012 （8）：52-58；公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論與公共管理學(xué)內(nèi)外部學(xué)科關(guān)系探討：基于需求溢出理論的分析［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（4）: 99-106；需求溢出理論與公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論的構(gòu)建［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（3）:35-40.

②數(shù)據(jù)來(lái)源：《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》 （2014），北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014.

③考慮到北京7萬(wàn)元以下購(gòu)置成本的汽車(chē)鮮見(jiàn)、而30萬(wàn)元以上的車(chē)卻比比皆是、百萬(wàn)以上的豪車(chē)也屢見(jiàn)不鮮，13萬(wàn)元的平均價(jià)并未高估。

④?chē)?guó)內(nèi)最大的P2P租車(chē)平臺(tái)寶駕租車(chē)的數(shù)據(jù)顯示，從10月的最后一周開(kāi)始，寶駕租車(chē)平臺(tái)上的注冊(cè)網(wǎng)站流量、新用戶(hù)注冊(cè)量及訂單量都開(kāi)始出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，日均增長(zhǎng)幅度曾達(dá)到300%，并且越到后面的增長(zhǎng)幅度越大。其中，隔天租車(chē)的訂單占到了訂單總量的20%以上。參見(jiàn)范文清：《北京單雙號(hào)限行爭(zhēng)議難平：租車(chē)公司靜候商機(jī)》，載于搜狐財(cái)經(jīng)：http://business.sohu.com/20141210/n406811679. shtml。

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［17］閆學(xué)東.北京汽車(chē)保有量超紐約巴黎道路密度僅1/4［EB/OL］. （2013.3.13）［2015.6.20］.http://www.caijing.com.cn/2013-03-31/112635853.html.

責(zé)任編輯 劉旭

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7017（2016）04-0037-08

作者簡(jiǎn)介：龔志文（1989—），男，湖北襄陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：自主治理與公共服務(wù)研究；劉太剛（1966—），男，山東淄博人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：公共管理理論與實(shí)踐研究。