譚波

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

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我國綜合行政執(zhí)法改革面向的幾點思考

譚波

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

摘要：我國綜合行政執(zhí)法改革具有現(xiàn)實的改革政策基礎(chǔ)和深厚的改革理論依據(jù)，各領(lǐng)域、各地改革的現(xiàn)狀也反映了改革的迫切與制度需求，改革的未來行進還需要把控好改革的方向和著力點，同時輔之以堅定的機構(gòu)與人員保障，以保證我國的綜合行政執(zhí)法改革不偏初衷，穩(wěn)步前進。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法；改革；面向

一、我國綜合行政執(zhí)法改革的政策依據(jù)與現(xiàn)狀

（一）改革的政策依據(jù)演變

1.近年來黨的全會文件中的相關(guān)精神

綜合行政執(zhí)法改革在我國廣大的行政管理領(lǐng)域進行得如火如荼，這與黨中央加大重視力度不無關(guān)系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”，“理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)”。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，“推進綜合執(zhí)法，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道”。這些全會的文件精神構(gòu)成了我國綜合行政執(zhí)法改革的基本政策依據(jù)。

2.相對集中行使相應(yīng)權(quán)力的法律依據(jù)

其實，綜合執(zhí)法的改革在我國行政管理領(lǐng)域由來已久，雖然前期并未上升到中央全會文件層面，但從一些具體領(lǐng)域的行政管理來看，是不乏其例的。比如，行政處罰領(lǐng)域的相對集中處罰權(quán)的嘗試，在1996年的《行政處罰法》中就被固定下來，該法規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！?002 年8月，國務(wù)院還專門出臺了《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，這種改革的推進甚至還影響到了2003年通過的《行政許可法》，該法第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)?！彪m然后者更多傾向于一種行政決策式的執(zhí)法，與行政處罰所涉及的執(zhí)行不是一種層面，但可以看出綜合執(zhí)法改革已有在行政管理更多領(lǐng)域推開的趨勢。而與行政處罰的相近性質(zhì)也使得這種影響被推演到2011年的《行政強制法》之中，該法第十七條第二款規(guī)定：“依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施?！边@進一步證明了這種綜合行政執(zhí)法改革的普遍適用性。

3.其他相關(guān)依據(jù)：“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”三權(quán)內(nèi)分的政策依據(jù)

除了前述的政策與法律依據(jù)外，與綜合行政執(zhí)法改革相并行的改革實踐還有行政權(quán)內(nèi)分的“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”改革。黨的十六大以來，我國開始推行“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的“行政三分制”改革，“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題”。這種改革實際上就是綜合行政執(zhí)法改革醞釀發(fā)展的前期表現(xiàn)。黨的十七大提出要“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，同時要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。直至黨的十八大提出“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。

總體來說，在我國行政法發(fā)展在并不長的幾十年時間里，綜合執(zhí)法改革在各種行政管理方式和領(lǐng)域中有其出現(xiàn)和發(fā)展的需求。在上述兩大改革趨勢的推進過程中，還伴有“權(quán)力清單”、“中央事權(quán)”和“地方事權(quán)”等方面的其他改革，所有這些成為我國綜合行政執(zhí)法改革的共同驅(qū)動力與組成部分，也使得我國的綜合行政執(zhí)法改革能夠左右逢源，順利前行。

（二）改革的現(xiàn)狀綜述

雖然其他相關(guān)的改革由來已久，但真正意義上的綜合行政執(zhí)法改革卻是在這幾年才成為較為典型的改革呼聲與實際行動。在實際的改革過程中，各地編辦和法制辦成為該項改革的實際領(lǐng)導(dǎo)者，而各相關(guān)領(lǐng)域和地區(qū)成為實際的改革實驗地。以相對集中行使處罰權(quán)為例，根據(jù)統(tǒng)計，各地區(qū)往往結(jié)合自身實際確定綜合執(zhí)法“7+X”的模式，形成相應(yīng)的職權(quán)范圍。

從具體領(lǐng)域來看，目前各個省份依據(jù)自身不同的省情，分別選擇了城市管理、交通、市場監(jiān)管、海洋漁業(yè)、國土、文化、環(huán)保等領(lǐng)域作為試點，取得了不錯的效果。在省級層面，福建省將全省公路路政、道路運政、港政、航政、水路運政和地方海事方面的監(jiān)督處罰職能進行整合，受到交通運輸部肯定［1］；市場監(jiān)管方面，江蘇省泰興市將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局、農(nóng)委、糧食局在市場流通領(lǐng)域的檢驗檢測職責(zé)進行整合，建立了市場監(jiān)管局［2］，與之相似的還有前文提到的福建省全省的市場監(jiān)管系統(tǒng)和寧夏自治區(qū)銀川市的市場監(jiān)督管理局，后兩者均是合并了工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)甚至食品安全委員會綜合辦公室等機構(gòu)；在區(qū)縣級的綜合改革方面，青島市黃島區(qū)將城管、海洋、國土、交通、文化、環(huán)保等六部門的執(zhí)法隊伍整建制劃入，集中行使六大領(lǐng)域的全部或部門執(zhí)法權(quán)［3］，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的改革方面，天津濱海新區(qū)甚至考慮將街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城管、水務(wù)、衛(wèi)生行政、勞動保障、環(huán)保、殯葬、房屋安全、公安消防安全、商務(wù)、文化、安全生產(chǎn)監(jiān)督等方面進行整合［4］?？梢?，無論是省級，還是市級以至區(qū)縣級和鄉(xiāng)級，綜合執(zhí)法改革不僅都在推行，而且具有極大的共性。但是，同時也可以看出，各地改革的步伐和重點不一，這主要跟各地的行政重點存在很大的聯(lián)系。

二、我國綜合行政執(zhí)法改革的理論發(fā)展與實踐側(cè)重

近年來，中國的行政管理水平在依法行政和行政體制改革的大背景下獲得了長足的發(fā)展，同時，也與公共行政學(xué)和行政法學(xué)等學(xué)科的研究形成了良性互動。一方面，行政法治對于綜合行政執(zhí)法提出了框架要求；另一方面，綜合行政執(zhí)法也涉及跨學(xué)科的多重理論問題，值得深究。

（一）相對集中行使職權(quán)的理論與實踐

在行政法學(xué)界，自上世紀(jì)末行政處罰法確認了相對集中行使處罰權(quán)的制度之后，就有學(xué)者對此展開系列研究。他們將部門行政職權(quán)相對集中界定為，“在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，將反映行政職能相同或密切相關(guān)、管轄范圍類似、業(yè)務(wù)性質(zhì)相近的行政職權(quán)進行合并，相對集中配置給一個行政部門，由一個大的部門統(tǒng)一行使相關(guān)的行政職權(quán)”［5］，并依次對部門行政職權(quán)相對集中的憲法基礎(chǔ)、價值取向與目標(biāo)定位、基本原則、體制安排、機制構(gòu)建和制度供給做出了相應(yīng)的研究［6］，這種研究也隨著前述立法實踐的進步而前行。從行政職權(quán)相對集中的實際用意來看，這樣做無非是為了讓這種職權(quán)能夠更得其所，按照權(quán)力本身的性質(zhì)來做出制度安排，選擇正確的行使主體，從而使行政效率更能得到保證。這實際上是權(quán)力的重新洗牌與整合，特別是在“大部制改革”縱深進行的前提下，這種整合就更顯必要。

（二）“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的“行政權(quán)三分”理論與實踐

從另外一個角度看，上述整合主要還是集中于執(zhí)行層面。目前，我國政府的職能按照性質(zhì)可以被劃分為宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理和環(huán)境保護。其中，市場監(jiān)管和環(huán)境保護領(lǐng)域更近于執(zhí)行，尤其是市場監(jiān)管，這本身就是一種微觀管制的領(lǐng)域，與宏觀調(diào)控存在著區(qū)別，但是這并不是說市場監(jiān)管領(lǐng)域不存在決策功能的行使。從前文提到的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的“三分”格局來看，決策權(quán)實際上也需要更加集中，綜合行政執(zhí)法改革中的機構(gòu)整合也多少代表了這種趨勢，而執(zhí)行層面權(quán)力的發(fā)展趨勢則需更加專業(yè)化和社會化。從這里的專業(yè)化執(zhí)行的角度來看，綜合行政執(zhí)法改革也契合了這樣一種要求，整合了各部門的執(zhí)法力量實際上就代表著一種寬口徑、多面向，不同執(zhí)法隊伍還可以相互吸取執(zhí)法經(jīng)驗，以面對當(dāng)前社會日益復(fù)雜的執(zhí)法形勢。從目前改革的實際領(lǐng)域來看，交通領(lǐng)域較為典型，筆者曾經(jīng)就此專門進行過相關(guān)研究［7］。交通運輸行業(yè)具有很強執(zhí)行性，一方面運輸領(lǐng)域的“大部制改革”進行得如火如荼，另一方面各種執(zhí)行機構(gòu)的歸并也進行得非常徹底。這一點不僅在中央如此，地方也是將此領(lǐng)域作為重點的首推改革領(lǐng)域，是綜合行政執(zhí)法改革的另一種表現(xiàn)。

（三）央地事權(quán)改革的理論與實踐

從目前事權(quán)改革的思路來看，我們也不難看出其對綜合行政執(zhí)法改革的理論支持。某些適合地方行使的事權(quán)就被歸入地方事權(quán)，適當(dāng)?shù)膱龊系婕啊皩W(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌”等方面的事權(quán)還沒有完全被中央放下去，這實際上原本應(yīng)屬于執(zhí)行層面的權(quán)力范疇，而“海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全”方面也應(yīng)該有中央的執(zhí)法權(quán)在其中，也就是綜合執(zhí)法改革需要在縱向?qū)用嫠鞯目紤]，特別是跨流域大江大河治理和跨地區(qū)污染防治，這些還需要由中央來統(tǒng)合執(zhí)行，中央可以將部分事權(quán)通過財政轉(zhuǎn)移支付來委托地方承擔(dān)。而“將地域信息性強、外部性不顯著并主要與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)的事務(wù)放給地方，可以增強地方政府的責(zé)任與活力”［8］。

三、完善我國綜合行政執(zhí)法改革的幾點策略

（一）改革方向與重點領(lǐng)域把控

各地綜合行政執(zhí)法改革還是應(yīng)該遵循從易到難的規(guī)律，結(jié)合本地實情，區(qū)分輕重緩急。比如，是農(nóng)業(yè)大省還是工業(yè)大省，抑或金融大市或知識產(chǎn)權(quán)大市，制造業(yè)大縣還是旅游業(yè)大縣，這些都對地方綜合行政執(zhí)法改革的先期推進有著直接的影響，只有盡快捋清本地最為緊要的行政管理關(guān)系并將其盡快推向綜合化、法治化，其他的改革才能夠競相效仿，從改革的淺水區(qū)盡快步入深水區(qū)。比如，農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)該注意整備農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法力量，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、糧食、畜牧和水利等部門的執(zhí)法隊伍應(yīng)該得到及時整合。有些領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，改革模式已經(jīng)相對多元、成熟。以旅游業(yè)為例，經(jīng)過國家旅游局監(jiān)管司的調(diào)研，有些模式完全可以由各地依實際情況在本地推廣。從中央層面看，2014年“假日辦”被取消，國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議接棒，由28個部門作為成員單位，該領(lǐng)域也完全具備改革的大環(huán)境，適合作為先期改革的試點。

2015年修改的《立法法》明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會或政府能夠分別制定有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護、環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。有立法權(quán)，執(zhí)行權(quán)也必然隨之而來，這些領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)尤其是綜合行政執(zhí)法也必然需要再上一個臺階，因此，也可以考慮以此為契機，將相關(guān)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革推向前臺。

（二）改革的機構(gòu)與人員保障

由于所涉領(lǐng)域過多，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理可以成為綜合行政執(zhí)法改革的首要突破口。特別是目前城管方面的綜合行政執(zhí)法改革已經(jīng)在全國取得了多年建設(shè)的豐富經(jīng)驗。各地相繼成立的城市管理綜合執(zhí)法局就是其典型依托，城市管理涉及住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公用事業(yè)、市政園林、環(huán)保、水務(wù)和工商等多領(lǐng)域，應(yīng)該及早提上改革日程，效果也必然是早改早好。從管理級別上來看，有些地方在城市管理領(lǐng)域采取“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，推行屬地管理的原則，下面直至網(wǎng)格，責(zé)任到底，責(zé)任到人，將綜合行政執(zhí)法在縱向上徹底鋪開，這實際上也形成了與綜合行政執(zhí)法橫向改革的合力。

在具體的機構(gòu)設(shè)置上來看，目前除了一般領(lǐng)域的城市管理綜合執(zhí)法外，還主要存在市場監(jiān)管類的綜合行政執(zhí)法。2016年4月出自上海市的假奶粉事件，國家食藥監(jiān)系統(tǒng)出面辟謠，聲稱假奶粉符合國家標(biāo)準(zhǔn)，不存在安全風(fēng)險，引起輿論嘩然。這實際上也是市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法程度不高和專業(yè)信息不對稱所造成的，以至對外發(fā)布信息造成不良后果。行業(yè)執(zhí)法或?qū)I(yè)執(zhí)法都應(yīng)統(tǒng)合各個領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法知識，從執(zhí)法的社會效果上多做考慮，不推諉，一個窗口對外，這才是綜合行政執(zhí)法所要追求的終極目標(biāo)。否則，對于公眾和社會而言，這種執(zhí)法過程中所透露或表達出來的信息所造成的不良后果將會加大影響整個社會的穩(wěn)定，造成恐慌和信任危機。

從目前行政體制改革所依據(jù)的“三定方案”式的改革進路來看，只有先定機構(gòu)，才能定職能，也就是說，必須先明確機構(gòu)改革的初步思路，將機構(gòu)改革的雛形定下，職能才能隨之調(diào)整，進而達到定編制的目的。從目前公務(wù)員改革的進度來看，我們正在力推的綜合管理類與行政執(zhí)法類公務(wù)員的分開便是一種較好的嘗試。這種制度模式在2006年1月開始施行的《公務(wù)員法》中就已經(jīng)得到確認，十多年來并沒有得到很好的實施，此次綜合行政執(zhí)法改革也成為此項公務(wù)員制度改革的一種驅(qū)動力。在《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》中，也應(yīng)該對綜合管理類與行政執(zhí)法類以及專業(yè)技術(shù)類的公務(wù)員編制比例進行大體的設(shè)定，并盡快將其上升到“編制法”的高度與層面。

參考文獻

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［8］樓繼偉.推進各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化［M］//本書編寫組.《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干年重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本.北京：人民出版社，2014：146.

責(zé)任編輯 劉旭

中圖分類號：D912.1

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：2095-7017（2016）04-0018-04

基金項目：2014年度河南工業(yè)大學(xué)青年骨干教師培育計劃項目

作者簡介：譚波（1979—），男，河南商丘人，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，中國政法大學(xué)法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)博士后，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。