孫赟昕

（北京市檢察院第一分院，北京100040）

行政法視野下的警察盤查權

孫赟昕

（北京市檢察院第一分院，北京100040）

在我國，警察盤查權是行政法賦予公安機關在維護社會秩序和打擊犯罪中的一項重要的行政執(zhí)法權，能否正確行使，關系到社會穩(wěn)定和公民合法權利的保障。然而，我國法律中規(guī)定的盤查主體不特定、啟動標準過于簡單，盤查的范圍、時間、強制程度規(guī)定不明確，缺乏必要的制約和救濟，實踐中公民合法權益受到侵犯的情況屢有發(fā)生。為了實現秩序與公正、公權與私權、打擊犯罪與保障人權的相對平衡，需要把警察盤查納入到法治軌道上來，通過行政立法對其主體資格、啟動標準、范圍、時間、強制程度和救濟措施等進行全方位的規(guī)制。

警察盤查；行政執(zhí)法權；行政賠償；行政訴訟

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.02.012

在我國，警察盤查權是行政法賦予公安機關在維護社會秩序和打擊犯罪中的一項重要的行政執(zhí)法權，能否正確行使，關系到社會穩(wěn)定和公民合法權利的保障。然而，盤查權力的自由裁量性、空間的廣泛性、對象的不確定性使其易被權力主體濫用，進而侵犯公民的合法權益。因此，為了實現秩序與公正、公權與私權、打擊犯罪與保障人權的相對平衡，需要把警察盤查納入到法治軌道上來，通過法律對其主體資格、啟動標準、范圍、時間和強制力度等方面進行全方位的規(guī)制。

一、警察盤查權的法律定位和特征

警察盤查是指“警察為防止危害發(fā)生以及刑事偵查的目的，依據法定的程序對有違法犯罪嫌疑的人員、物品和場所實施的盤問與檢查?！北P查是行政權還是司法權，這是一個法律定位問題。首先，從理論上看，司法權首要價值取向是公正，在兼顧公正的同時還追求效益和效率。換句話講，在司法權追求的眾多價值準則中，公正占有核心地位。司法權作為一種判斷權，它的最終決定來自于法院的居中裁判，它具有中立性和被動性。行政權追求的首要價值準則是秩序與效率，同時兼顧公正等其他價值準則。行政權作為一種處理權，是行政機關依據單方面的意志對相對人主動行使權力以達到維護社會管理秩序的目的。由此可見，公安機關做出的以維護社會秩序為主要目的，依據警察單方面意志主動做出的，不以相對人同意為條件的盤查權歸于行政權更為合理。其次，從實踐的角度來看，目前恐怖活動已成為一個世界性的頑疾，嚴重危害著全世界人民的生命和財產安全?？植廊藛T組織的爆炸、投毒、劫機等活動通常選擇在環(huán)境復雜、人員流動頻繁的機場、碼頭、火車站和鬧市區(qū)，選取盛大節(jié)日、奧運會、演出等群眾大型活動期間。這正是主動、高效的行政權的用武之地。如果用消極被動的司法權盤查恐怖活動只能貽誤戰(zhàn)機，造成更大的災難。因此，筆者認為警察盤查權應劃歸行政權。盤查權在維護社會治安和有效打擊犯罪的同時，對于其侵犯公民合法權益的行為，司法權要提供法律救濟。

警察盤查權具有以下特征：一是主體的法定性。我國法律規(guī)定只有公安機關的警察才有權實施盤查。檢察院和法院中的法警不具有盤查權，同時公安機關的工勤人員和輔警無權啟動盤查。二是客體的法定性。盤查客體的法定性是指盤查的對象是一般公民及其隨身攜帶的物品以及特定的場所。盤查的對象是一般公民而不是犯罪嫌疑人，其立法目的在于增強盤查的可操作性以及將犯罪以外的違法行為也納入盤查范圍。盤查公民隨身攜帶的物品是為了保護行使盤查權的警察免受可能攜帶兇器的侵害和發(fā)現特定的違法犯罪線索。為了保障公民的合法權益，有必要將盤查與刑事強制措施之一的搜查相區(qū)分，將盤查的場所限定于公共場所和公民駕駛的進入公共場所的汽車等交通工具。三是權力的強制性。各國法律法規(guī)通常都規(guī)定盤查不以相對人是否同意為要件。大部分國家都規(guī)定相對人有配合接受盤查的義務。如英國內政部的《執(zhí)法準則》中規(guī)定：公民有義務配合警察盤查，警察應當盡力爭取被盤查人的合作，在對方不予合作并抗拒之時，警察應記錄在案并可以使用一定的強制措施。四是權力的裁量性。由于盤查對象的復雜性和不確定性以及盤查環(huán)境的多樣性以及打擊恐怖犯罪的需要，無論是大陸法系國家還是英美法系國家在對盤查權規(guī)定各種限制的基礎上賦予了當值警察相當程度的自由裁量權。五是權力的法定性。強制性和裁量性使得盤查權在行使過程中有侵犯公民權益和被濫用的風險，為了在維護社會治安和打擊犯罪的同時保障人權，盤查權應當由法律法規(guī)嚴格限定其啟動條件、范圍、深度和時間。關于啟動條件，英美法系國家一般將“合理懷疑”作為要件，當然這種懷疑是基于合理的客觀根據基礎之上的，并非主觀猜測的；大陸法系國家采取更加客觀的標準，如德國法律規(guī)定盤查的啟動要件為具體的危險。關于盤查的范圍，英美法系國家從維護公民權利的角度，一般僅限于盤查相對人的隨身物品及其駕駛的汽車。如1983年美國聯(lián)邦最高法院通過Michigan v.Long一案確立了警察只應該盤查相對人身體表面及身體外所支配的區(qū)域內（如汽車）。大陸法系國家如德國警察在取得司法令狀的前提下在特定區(qū)域設置檢查站，通過之人無論是否具有犯罪嫌疑均有義務接受對其身體及攜帶物品包括汽車的盤查。關于盤查的深度，因為盤查的對象并非確定的犯罪嫌疑人，盤查也并非刑事強制措施，各國通常將盤查的深度限定為人身及物品的外部，不能進行徹底的搜查。在美國盤查被稱為“拍查”，即通過拍打和觸摸從外部感知隨身攜帶的物品非武器即可，而不是搜查刑事證據如毒品等。關于盤查的時間也是法律限定的重要內容。如果盤查的時間過長，盤查可能轉化為拘留、逮捕。而拘留和逮捕作為刑事強制措施在大多數法治國家中要受到司法審查的限制，由法院頒發(fā)司法令狀后由警察執(zhí)行。盤查作為一種不經過司法審查的行政權力，如果時間過長，極易侵犯公民的憲法性權利。

二、行政法律法規(guī)中對盤查的規(guī)定和存在的問題

（一）我國現行行政法律法規(guī)對盤查的規(guī)定

一是《人民警察法》第9條規(guī)定：為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查；經盤問、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機關，經公安機關批準，對其進行繼續(xù)盤問：（一）被指控有犯罪行為的；（二）現場有作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）攜帶物品可能是贓物的。對盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過24小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至48小時，并應當有盤問記錄。對于批準繼續(xù)盤問的，應當立即通知其家屬或者其所在單位。對于不批準繼續(xù)盤問的，應當立即釋放被盤問人。經繼續(xù)盤問，公安機關認為對被盤問人需要依法采取拘留或者其他強制措施的，應當在前款規(guī)定的期間作出決定；在前款規(guī)定的期間不能作出上述規(guī)定的，應當立即釋放被盤問人。

二是《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第8條規(guī)定：對有違法犯罪嫌疑的人員當場盤問、檢查后，不能排除其違法犯罪嫌疑，且具有下列情形之一的，人民警察可將其帶至公安機關繼續(xù)盤問：（一）被害人、證人控告或者指認其有犯罪行為的；（二）有正在實施違反治安管理或者犯罪行為嫌疑的；（三）有違反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的；（四）攜帶的物品可能是違反治安管理或者犯罪的贓物的。

三是《居民身份證法》第15條規(guī)定了人民警察在執(zhí)行職務時，有查驗居民身份證的權力，查驗的法定情形應當遵守一般程序。

四是《人民警察使用警械和武器條例》第7條、第8條和第9條規(guī)定了人民警察在緊急情況下，可以依法使用警械、武器。

（二）從我國現行法律法規(guī)的規(guī)定和執(zhí)法實踐來看，我國的警察盤查法律制度存在的問題

一是執(zhí)法主體不特定。《人民警察法》明確規(guī)定行使盤查權的主體只能是公安機關的人民警察。在執(zhí)法實踐中，隨著一些地區(qū)社會治安維穩(wěn)壓力的加大和警力的嚴重不足，一些不具有執(zhí)法主體資格的協(xié)警單獨行使盤查權的現象時有發(fā)生。其實，協(xié)警作為警察工作的輔助力量，在維護社會治安打擊犯罪的過程中發(fā)揮著重要作用。在當前警力普遍不足，社會管理成本居高不下的前提下，投入一部分協(xié)警輔助警察參與到治安管理和刑事偵查工作中也是大勢所趨。然而，協(xié)警人員流動性大、缺乏職業(yè)認同感、人員素質偏低、執(zhí)法行為容易失范等一系列問題都亟待解決。

二是盤查啟動標準過于簡單。《人民警察法》規(guī)定的盤查啟動標準為“有違法犯罪嫌疑”，而對于判斷“違法犯罪嫌疑”的標準卻沒有作進一步的規(guī)定。由于法律規(guī)定的標準過于寬泛，執(zhí)法實踐中，警察憑借社會階層、職業(yè)狀況、前科劣跡等主觀因素，依據有罪推定的原則行使盤查權，造成盤查權的隨意濫用，公民的基本權利受到侵犯。

三是盤查的范圍、時間和強制程度規(guī)定的不明確。首先，法律沒有規(guī)定盤查的范圍，導致實踐中，盤查的范圍被恣意擴大甚至轉化為搜查，嚴重侵犯了公民的隱私權和人身自由權。其次，法律規(guī)定繼續(xù)盤查的時間不得超過24小時，在特殊情況下可以延長至48小時，比《刑事訴訟法》規(guī)定的傳喚和拘傳還要長，行政權限制人身自由的時間超過了司法權，不符合比例性原則。最后，《人民警察法》并沒有規(guī)定在警察盤查過程中，被盤查人不配合或者抗拒的，警察可否采取強制性措施，采取何種強制性措施。只是在《人民警察使用警械和武器條例》第7條、第8條和第9條規(guī)定了人民警察在緊急情況下，可以依法使用警械、武器。那么被盤查人不配合或者抗拒盤查的情況是否屬于緊急情況？如果屬于緊急情況，強制性措施的程度如何？這些問題都有待明確。

四是盤查中發(fā)生的侵權行為缺乏必要的制約和救濟。有權力就有制約，有損害就有救濟。盤查權的行使涉及到公民的隱私權和人身自由權，必須要有相應的制約機制?！度嗣窬旆ā芬?guī)定盤查和繼續(xù)盤查由警察單方面做出，繼續(xù)盤查延長至48小時只需經縣級以上公安機關批準，公安機關既做運動員又做裁判員，有失公正。對于盤查中發(fā)生的侵權行為，《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第40條規(guī)定：被盤問人認為公安機關及其人民警察違法實施繼續(xù)盤問侵犯其合法權益造成損害，依法向公安機關申請國家賠償的，公安機關應當依照國家賠償法的規(guī)定辦理。實踐中，對盤查侵權造成的損害僅僅通過國家賠償是無法完全彌補的。盤查是公安機關的具體行政行為，同時又是強制性行政行為，屬于可訴的行政行為，法律應該明確規(guī)定行政訴訟的救濟途徑。

三、行政法視野下對盤查權的立法建議

根據上文分析的我國警察盤查在立法和執(zhí)法實踐中存在的問題，筆者對警察盤查的立法建議如下：

一是將盤查主體嚴格限定為公安機關的警察。警察是一種專業(yè)化很強的職業(yè)，有其特殊的職業(yè)技能、職業(yè)紀律、職業(yè)道德和職業(yè)文化。負責社會治安和刑事偵查的警察因與違法犯罪作斗爭，其職業(yè)更有其特殊性。將盤查的主體嚴格限定為公安機關的警察，有利于在維護社會穩(wěn)定的前提下，最大限度的保護公民的各項合法權益。然而，在盤查過程中將協(xié)警完全排除在外也是不現實的?，F代社會人員流動性大，伴隨人員流動帶來的文化沖突、宗教沖突、階層沖突大大提高了社會管理的難度，警力匱乏成為了世界各國的普遍現象。為了應對日趨復雜的社會治安，節(jié)約社會管理成本，各國警察機關都在聘任一定數量的協(xié)警輔助警察工作。我國的協(xié)警制度起步較晚，協(xié)警的職責權限、晉職晉級、薪資福利、職業(yè)培訓等各方面還有待根據實踐不斷完善。目前，在法律有明確規(guī)定的情況下，必須堅持采取以警察為主、協(xié)警為輔的盤查模式，同時通過加大培訓、保障薪資待遇提升協(xié)警素質，逐步提高協(xié)警參與社會管理的程度。

二是細化盤查啟動標準。盤查涉及公民的隱私和人身自由，啟動標準必須客觀、嚴格。我國的盤查啟動標準為“違法犯罪嫌疑”，這一標準過于主觀化，有被濫用的風險。如英美法系國家既規(guī)定了盤查的啟動標準又規(guī)定了限制標準。啟動標準為“懷疑的合理根據”，即必須要有準確的信息情報等客觀依據為前提，限制標準為：不能僅憑種族、年齡、穿著和前科劣跡等歧視性標準為依據啟動盤查。大陸法系國家對盤查的啟動標準規(guī)定的更為客觀。德國以社會防衛(wèi)理論為依據，規(guī)定盤查的啟動標準為“存在具體危險”，即在一定的客觀條件下，警察可以預料到有危害社會的具體危險發(fā)生，就可以行使盤查權。同時，在盜竊、搶劫頻發(fā)的地區(qū)如火車站、飛機場、銀行、金店等，警察為達到主動防衛(wèi)的目的可以設置專門的檢查站，行使盤查權無需上述條件的限制。借鑒兩大法系國家的經驗，我國警察的盤查啟動標準可以設定為一般標準和特殊標準：一般標準即具有違法犯罪的合理懷疑為標準，這里的合理懷疑不是以經驗豐富的偵查人員的眼光為標準，而是以普通人的合理懷疑為標準，標準看似很低但卻有利于保護公民的合法權益。特殊標準即出于反恐的需要在特殊時間如重大節(jié)假日、大型群眾活動和特殊地如要害國家機關、地鐵站、飛機場等公共場所，設立檢查站行使盤查權。一般標準彰顯了法律對公民合法權益的尊重，特殊標準體現了公民對公共秩序安全的妥協(xié)。

三是明確規(guī)定盤查的范圍、時間和強制程度。啟動標準的限定只是嚴把盤查的入口關，明確規(guī)定盤查的范圍、時間、深度和強制程度，才是真正將盤查“關入法治的籠子”。首先，關于盤查的范圍。在美國警察盤查的范圍僅限于被盤查人的人身和攜帶物品的外部與其可以直接控制的場所。盤查的首要目的是維護社會治安，而不是發(fā)現犯罪證據。因此盤查的范圍應有別于搜查，其范圍應限定為通過拍打和觸摸感知被盤查人是否攜帶違禁物品（槍支、違禁刀具、毒品等）。其次，關于盤查的時間。我國法律對初次盤查的時間沒有規(guī)定，對繼續(xù)盤查規(guī)定為24小時，特殊情況下規(guī)定為48小時。初次盤查只是核實身份和對被盤查人簡單拍觸，所需時間不多，可以由警察自由裁量。對于繼續(xù)盤查涉及限制被盤查人的人身自由，必須要由法律限定其時間。德國法律規(guī)定因盤查限制人身自由的時間不得超過12小時，法國對于經過盤查有跡象推定犯罪的人拘束的時間不得超過24小時，但須經主任檢察官書面許可。我國和德法同屬大陸法系國家，雖然不實行檢警一體制度，但檢察機關具有法律監(jiān)督權，對于公安機關行使的盤查權進行法律監(jiān)督是符合憲法規(guī)定的。建議將繼續(xù)盤查的時間規(guī)定為24小時，特殊情況下經同級人民檢察院批準，可以延長至48小時。最后，關于盤查的強制程度。建議在行使盤查權時，貫徹“比例性原則”，即在使用多種強制性措施時，應根據情況選擇對被盤查人的合法權益損害最小的。比如，能通過盤問排除嫌疑的盡量盤問、盤問的方式不能排除在有條件的地方可以通過磁性探測器檢查，還不能排除嫌疑的可以拍查或者開包檢查，發(fā)現攜帶違禁物品的可以留置被盤查人。在盤查前，應出示證件，告知盤查的目的，爭取相對人主動配合。相對人有違法犯罪嫌疑，同時又采取暴力手段抗拒嚴重威脅警察及周圍群眾生命安全的，可以使用警械和武器。

四是規(guī)定盤查的制約和救濟。一是應當規(guī)定警察在盤查過程中應佩戴執(zhí)法記錄儀，留置被盤查人時應當進行同步錄音錄像。被盤查人認為警察的盤查行為侵犯其合法權益請求調取執(zhí)法記錄和同步錄音錄像時，公安機關應當出示相關視頻音頻資料。二是法律應明確規(guī)定，被盤查人認為警察的執(zhí)法行為侵犯其合法權益的，可以申請行政復議、行政訴訟、行政賠償。如我國臺灣地區(qū)《警察職權行使法》中就規(guī)定了“如利害關系人請求，警察應將其異議制作筆錄交付，也可以提起行政訴訟；若有違法情事，屬于國家賠償法的情形的，可請求國家賠償；如警察依法行使職權，造成人民生命、身體或財產遭受損失的，還可請求補償。”臺灣地區(qū)的立法經驗值得我們借鑒。

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On Interrogation Right of Police from Viewpoint of Administrative Law

Sun Yun-xin
（The First Branch of Beijing Procuratorate,Beijing 100040,China）

Interrogation is an important right in administrative law enforcement for police,which can protect the soci?ety and combat the crimes.Whether it is executed correctly or not,highly relates to the stability of our society and the protection of human rights.But in the existing laws,the interrogation subjects are not certain;the application standard is simple;the scope,time,and intensity of interrogation are not specific;there are not necessary restrictment and com?pensation;and causing the violation of citizens'lawful rights.So we should put the interrogation right of police into the legal channel,and set up the comprehensive regulations on its subject,standard,time,intensity and the compensa?tion measures.

interrogation by the police;right of administrative law enforcement;administrative compensation;adminis?trative procedure

D912.1

A

1672-1195（2016）02-0057-（04）

2016-07-10

孫赟昕（1978-），男，黑龍江人，北京市人民檢察院第一分院助理檢察員，博士，主要研究方向：刑事訴訟法學、行政法學。

責任編輯：王梅