整合力量重心下移有序推進(jìn)地方環(huán)保執(zhí)法體制改革
———地方環(huán)境執(zhí)法人員機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀、問(wèn)題及政策建議

江蘇省編辦

習(xí)近平總書(shū)記指出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，“實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例”。總書(shū)記關(guān)于環(huán)保執(zhí)法的重要指示，為我們推進(jìn)環(huán)保體制改革指明了方向。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“向污染宣戰(zhàn)，鐵腕治污加鐵規(guī)治污，對(duì)那些違法偷排、傷天害人的行為，政府決不手軟?！?/p>

近年來(lái)，根據(jù)省委、省政府的部署，江蘇從理順體制、加強(qiáng)職責(zé)、調(diào)配編制、充實(shí)力量等方面，積極主動(dòng)為全省環(huán)保工作提供機(jī)構(gòu)編制保障服務(wù)。江蘇省環(huán)保廳機(jī)關(guān)行政編制由2005年的68名增至目前的124名，增幅達(dá)82%，在全國(guó)率先設(shè)立3個(gè)區(qū)域性環(huán)保督查中心，先后調(diào)劑1000多名行政編制用于加強(qiáng)市縣環(huán)保、安監(jiān)一線執(zhí)法力量。在省公安廳治安警察總隊(duì)加掛“食品藥品和環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)”牌子，并設(shè)立食品藥品和環(huán)境刑事案件查處支隊(duì)。依靠上下共同努力和強(qiáng)有力的執(zhí)法支撐，全省環(huán)境形勢(shì)總體趨穩(wěn)向好，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法取得了積極成效。截至2015年，累計(jì)建成國(guó)家生態(tài)市縣37個(gè)，占全國(guó)總量的1/3，群眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的抽樣調(diào)查滿意率達(dá)86.5%。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，江蘇省環(huán)保執(zhí)法面臨的形勢(shì)異常嚴(yán)峻，任務(wù)更加繁重，壓力與日俱增。今年8月在全省開(kāi)展的“問(wèn)診于企”活動(dòng)中，企業(yè)普遍反映，地方環(huán)保工作存在“重審批輕監(jiān)管、重評(píng)估輕服務(wù)、重形式輕實(shí)效”的傾向。在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域，當(dāng)前存在的問(wèn)題集中表現(xiàn)為“一弱三難”：

“一弱”是短板突出，基層力量弱。全省環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法人員有3246人，總量不少但“上強(qiáng)下弱”，呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，基層執(zhí)法力量不足。平均每2名執(zhí)法人員監(jiān)管218家企業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江陰、武進(jìn)等地每2名執(zhí)法人員監(jiān)管近600家企業(yè)。

“三難”是：其一，多頭多層，責(zé)任落實(shí)難。在全省行使的144項(xiàng)行政處罰權(quán)中，省級(jí)行使17項(xiàng)，市縣行使127項(xiàng)?？v向上，省、市、縣各層級(jí)存在多支執(zhí)法隊(duì)伍；橫向上，與農(nóng)委、住建、水利、國(guó)土等多部門存在職能交叉、責(zé)任混雜。縱橫交錯(cuò)的執(zhí)法格局，導(dǎo)致推諉扯皮、多頭多層執(zhí)法、任性擾民執(zhí)法等問(wèn)題。其二，監(jiān)管乏力，聯(lián)合治理難。企業(yè)重生產(chǎn)輕生態(tài)、主體責(zé)任意識(shí)淡薄，地方重發(fā)展輕環(huán)保、主導(dǎo)責(zé)任淡薄，部門重宣傳輕懲治、管理責(zé)任淡薄，尚未形成多元、聯(lián)合治理的環(huán)保執(zhí)法格局。同時(shí)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用不足，公眾參與度不高，社會(huì)信用體系不完善，聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制不健全等，制約了環(huán)保執(zhí)法工作深入推進(jìn)。其三，創(chuàng)新滯后，執(zhí)法履職難。環(huán)保執(zhí)法的領(lǐng)域日益拓展，范圍不斷擴(kuò)大，但相比之下，執(zhí)法體制不完善、執(zhí)法機(jī)制不靈活、執(zhí)法方式較單一，有限的行政執(zhí)法資源尚未與繁重的環(huán)保執(zhí)法任務(wù)實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的匹配。

在黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)地方環(huán)保體制改革提出了明確而具體的要求，對(duì)于這些要求必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)到位。為此，江蘇省認(rèn)真貫徹中央關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的要求，積極借鑒紀(jì)委（監(jiān)察）系統(tǒng)改革中轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化整合、完善機(jī)制、嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制等經(jīng)驗(yàn)做法，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，重組要素，整合資源，精簡(jiǎn)高效，確保地方環(huán)保管理體制改革落地生根、務(wù)求實(shí)效。根據(jù)中央要求和江蘇實(shí)際，針對(duì)存在的薄弱環(huán)節(jié)，為建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性，江蘇在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了“落實(shí)垂管，務(wù)求實(shí)效；問(wèn)題導(dǎo)向，力量下沉；強(qiáng)化基礎(chǔ)，網(wǎng)格管理；嚴(yán)明權(quán)責(zé)，有效監(jiān)管”的地方環(huán)保執(zhí)法體制改革思路。

一、執(zhí)法下沉，力量下移

縣級(jí)環(huán)保局主要履行一線執(zhí)法職能，將縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍相融合，監(jiān)測(cè)為日常監(jiān)管、依法查處各類環(huán)保違法違規(guī)行為提供技術(shù)支撐和業(yè)務(wù)支持。實(shí)行環(huán)保執(zhí)法力量下沉，省級(jí)不再單獨(dú)保留環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍，只在縣級(jí)設(shè)置相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍。同時(shí)，在縣級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)立環(huán)境刑事案件查處機(jī)構(gòu)，與環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。市縣環(huán)保部門通過(guò)“減上補(bǔ)下、減機(jī)關(guān)補(bǔ)基層”，調(diào)整充實(shí)一線執(zhí)法力量。有序推進(jìn)縣（市、區(qū)）事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)參照公務(wù)員管理，或按照相關(guān)規(guī)定和程序?qū)⒁欢〝?shù)量的事業(yè)編制置換為行政編制，強(qiáng)化基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

二、強(qiáng)化基礎(chǔ)，網(wǎng)格管理

縣以下環(huán)保采用派駐體制，實(shí)行網(wǎng)格化管理。對(duì)以農(nóng)業(yè)為主、環(huán)保任務(wù)較輕的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)可分片設(shè)置分局，實(shí)行“多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一分局”；對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)集中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，實(shí)行“一區(qū)（鎮(zhèn)）一分局”；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，可適當(dāng)賦予部分縣級(jí)環(huán)保執(zhí)法權(quán)限。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、園區(qū)）實(shí)行環(huán)保網(wǎng)格化管理，主要負(fù)責(zé)日常巡查，調(diào)處環(huán)境信訪和矛盾糾紛，及時(shí)制止和處置環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，按時(shí)上報(bào)環(huán)境信息等；派駐分局主要負(fù)責(zé)相關(guān)污染源監(jiān)測(cè)和環(huán)保具體執(zhí)法事項(xiàng)。

三、嚴(yán)明權(quán)責(zé)，有效監(jiān)管

制定并落實(shí)地方各級(jí)環(huán)保權(quán)責(zé)清單，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；建立健全地方環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（各級(jí)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)），強(qiáng)化落實(shí)地方黨委、政府及其相關(guān)部門的環(huán)保法定責(zé)任。從方便企業(yè)和群眾出發(fā)，建議逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)“零審批”，保留縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)相關(guān)行政許可權(quán)限，并圍繞環(huán)保審批事項(xiàng)、要件、流程和服務(wù)等環(huán)節(jié)推進(jìn)審批標(biāo)準(zhǔn)化工作，開(kāi)展集中審批、網(wǎng)上審批，支持區(qū)域性環(huán)評(píng)與多評(píng)合一，簡(jiǎn)除不必要的形式主義和繁文縟節(jié)，切實(shí)降低制度性交易成本。建立“六大機(jī)制”（依據(jù)權(quán)責(zé)清單追責(zé)機(jī)制、雙隨機(jī)抽查公開(kāi)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)機(jī)制、告知承諾與聯(lián)合懲戒機(jī)制、嚴(yán)格的績(jī)效管理機(jī)制、重大風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制），由注重準(zhǔn)入的“高大全”評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向?qū)Ξa(chǎn)生環(huán)境危害的水氣聲渣結(jié)果和過(guò)程的嚴(yán)查細(xì)管、依法治理和培訓(xùn)服務(wù)。構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的聯(lián)合治理模式，大幅提高環(huán)境違法成本；創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式，如江蘇泰興市實(shí)行環(huán)保夜間巡查執(zhí)法，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)，切實(shí)降低監(jiān)管和執(zhí)法成本；探索綠色金融和財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制、環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接機(jī)制等，加大聯(lián)合懲戒力度，增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法威懾力，不斷提升環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性。

責(zé)任編輯 羅文