文/王月峰 呂廷君

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大數(shù)據(jù)時(shí)代的法治政府建設(shè)

文/王月峰 呂廷君

摘要：數(shù)據(jù)治國(guó)與依法治國(guó)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，大數(shù)據(jù)是法治政府建設(shè)的新途徑。大數(shù)據(jù)時(shí)代的法治政府建設(shè)是數(shù)據(jù)思維、數(shù)據(jù)技術(shù)主導(dǎo)下的制度機(jī)制創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)提升行政決策的科學(xué)化水平、提高行政執(zhí)法行為的正確度、提高預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪的有效性、提高行政機(jī)關(guān)管理水平并規(guī)范行政機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)行為。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是大數(shù)據(jù)時(shí)代法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放必須堅(jiān)持“開(kāi)放為原則、不開(kāi)放為例外”，“提供質(zhì)量好、更新快的原始數(shù)據(jù)”，“個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家安全數(shù)據(jù)保護(hù)”三項(xiàng)原則。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；法治政府；行政行為；政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放

2012年聯(lián)合國(guó)大數(shù)據(jù)政務(wù)白皮書(shū)指出，大數(shù)據(jù)對(duì)于聯(lián)合國(guó)和各國(guó)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)歷史性機(jī)遇。在美國(guó)、歐盟、日本、新加坡等國(guó)相繼提出大數(shù)據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之后，我國(guó)政府于2015年8月提出了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)[2015]50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《大數(shù)據(jù)綱要》），我國(guó)的國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式出臺(tái)。《大數(shù)據(jù)綱要》認(rèn)為：“大數(shù)據(jù)是以容量大、類(lèi)型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對(duì)數(shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)?！?015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，大數(shù)據(jù)成為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的國(guó)家戰(zhàn)略。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代的國(guó)家治理是一種全新思維方式下的制度重構(gòu)，政府治理法治化的領(lǐng)域、方式和程度將會(huì)因此而發(fā)生根本改變。

一　大數(shù)據(jù)提升行政決策的科學(xué)化水平

行政決策的科學(xué)化是指行政決策符合行政行為的客觀規(guī)律，符合社會(huì)公眾對(duì)行政決策的期待和要求。我們強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政決策的民主化來(lái)實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化，從法治思維角度看，行政決策的民主化就是行政決策的法治化。行政決策法治化一方面強(qiáng)調(diào)的是行政決策的法定程序控制，另一方面強(qiáng)調(diào)通過(guò)增強(qiáng)行政決策預(yù)案的客觀性來(lái)保證行政決策的科學(xué)性。

首先，大數(shù)據(jù)對(duì)完善行政決策的科學(xué)化具有重要意義。歷史地看，小數(shù)據(jù)對(duì)于行政決策曾經(jīng)起著重要作用。在磁帶、磁盤(pán)時(shí)代，由于我們獲取數(shù)據(jù)的技術(shù)方法、技術(shù)手段有限，行政決策只能依賴小規(guī)模的數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)處理得出的結(jié)論，其可靠性、科學(xué)性就十分有限。在計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代初期，隨著網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)、關(guān)系數(shù)據(jù)庫(kù)、聯(lián)機(jī)分析處理技術(shù)水平的提高，數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)范圍不斷擴(kuò)大，行政決策所依賴的客觀基礎(chǔ)得到進(jìn)一步發(fā)展，行政決策的客觀性、科學(xué)性日益增強(qiáng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)提取、存儲(chǔ)、分析、挖掘的技術(shù)日新月異，通過(guò)大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析、聚類(lèi)分析等技術(shù)手段可以獲取海量的有效信息，這大大提高了行政決策的客觀性和科學(xué)性。

其次，大數(shù)據(jù)能夠支持更廣泛的利益主體參與行政決策過(guò)程。在一定意義上，行政決策的民主化反映了行政決策相關(guān)利益主體參與行政決策過(guò)程的程度。大數(shù)據(jù)技術(shù)使有效收集分析行政決策相關(guān)利益主體的意見(jiàn)建議成為可能，行政決策相關(guān)利益主體可以通過(guò)手機(jī)終端、網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、書(shū)信等各種渠道和手段參與到行政決策過(guò)程中，多元的利益主體有相對(duì)暢通的多樣化利益訴求渠道，這對(duì)于緩解社會(huì)矛盾、整合利益訴求具有重要意義。多樣化的利益訴求表達(dá)形成的行政決策的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)庫(kù)和技術(shù)能夠?yàn)樾姓Q策提供強(qiáng)有力的、客觀有效的數(shù)據(jù)支持。

再次，大數(shù)據(jù)時(shí)代的行政決策是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策，能夠有效減少行政決策驅(qū)動(dòng)的主觀隨意性。小數(shù)據(jù)時(shí)代的行政決策需要經(jīng)過(guò)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——分析原因——找出對(duì)策”這個(gè)過(guò)程，“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”和“分析原因”是行政決策啟動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也常常成為行政決策主觀隨意性問(wèn)題最突出的環(huán)節(jié)?！皵?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的行政決策在本質(zhì)上不同于目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的行政決策，目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的行政決策需要花費(fèi)極大的精力來(lái)確立決策問(wèn)題，而確立的問(wèn)題的客觀性和科學(xué)性還有待考證。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，行政決策的問(wèn)題可以直接通過(guò)數(shù)據(jù)被呈現(xiàn)出來(lái)，不用追究呈現(xiàn)出這一問(wèn)題的原因，只需關(guān)注于呈現(xiàn)出了什么樣的問(wèn)題，通過(guò)數(shù)據(jù)，將直接明了地得出結(jié)論?！盵1]另外，大數(shù)據(jù)還為行政決策啟動(dòng)程序和整個(gè)過(guò)程提供客觀有效的數(shù)據(jù)支持，增強(qiáng)行政決策啟動(dòng)和發(fā)展過(guò)程的互動(dòng)性和開(kāi)放性，提高行政決策啟動(dòng)和實(shí)施的客觀性和民主性。

第四，大數(shù)據(jù)可以完善行政決策評(píng)估程序。

小數(shù)據(jù)時(shí)代的行政決策評(píng)估主要是小范圍的專家評(píng)估或者政府的自我評(píng)估，社會(huì)公眾、行政決策相關(guān)利益主體參與的機(jī)會(huì)比較少。大數(shù)據(jù)時(shí)代，行政決策評(píng)估的主體將隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展而發(fā)生變化，行政決策評(píng)估主體不斷擴(kuò)大，“大數(shù)據(jù)時(shí)代的行政決策評(píng)估主體將由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，將由政府評(píng)估機(jī)構(gòu)和少量專家團(tuán)體、公民代表擴(kuò)展到各種社會(huì)組織、大眾傳媒和廣泛的公民個(gè)體?！盵2]行政決策多元評(píng)估主體利用如政府門(mén)戶網(wǎng)站、微博、微信等不斷擴(kuò)展的評(píng)估技術(shù)和手段積極參與到行政決策評(píng)估過(guò)程，這種多元化、多樣化的評(píng)估結(jié)果都是一些非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，需要我們利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)進(jìn)行整合分析，以形成對(duì)行政決策評(píng)估的客觀結(jié)果。大數(shù)據(jù)時(shí)代，行政決策評(píng)估程序被分解為評(píng)估對(duì)象確定、方案制定、報(bào)告編制和審定、跟蹤事項(xiàng)等完整規(guī)范的程序，這就大大增強(qiáng)了行政決策評(píng)估的現(xiàn)實(shí)性、科學(xué)性和有效性。

在廣義上，我們也可以把行政立法以及政府的行政規(guī)范性文件制定放到行政決策之中。大數(shù)據(jù)時(shí)代，由于大數(shù)據(jù)資源的幾何級(jí)數(shù)積累和大數(shù)據(jù)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，中央和地方的行政立法以及政府的行政規(guī)范性文件制定的思路和方法都可以參照行政決策的大數(shù)據(jù)思維進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，否則會(huì)由于沒(méi)有利用大數(shù)據(jù)技術(shù)而失去行政立法及規(guī)范性文件制定的客觀性基礎(chǔ)，從而失去這些關(guān)系國(guó)計(jì)民生和社會(huì)公眾切身利益的法律文件的可行性和有效性。

二　大數(shù)據(jù)提高行政執(zhí)法行為的正確度

當(dāng)前，我國(guó)的行政執(zhí)法面臨許多困難和問(wèn)題。一個(gè)重要問(wèn)題是行政執(zhí)法的規(guī)范性和強(qiáng)制力不足，暴力執(zhí)法和暴力抗法同時(shí)并存。另一個(gè)重要問(wèn)題是行政執(zhí)法的公信力受到質(zhì)疑，公眾對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員懷有對(duì)抗心理、懷疑態(tài)度已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)時(shí)代，行政執(zhí)法必須因應(yīng)大數(shù)據(jù)資源和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展而不斷變化。否則，在客觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了顛覆性變化的條件下，抱守傳統(tǒng)的行政執(zhí)法理念和技術(shù)必將使行政執(zhí)法變得越來(lái)越困難。

首先，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠提高行政執(zhí)法效率。一般說(shuō)來(lái)，行政執(zhí)法效率需要從三個(gè)要素進(jìn)行衡量：執(zhí)法的時(shí)間、執(zhí)法的成本和執(zhí)法的正確度。執(zhí)法時(shí)間越短效率越高，執(zhí)法成本投入越少效率越高，執(zhí)法正確度越高效率越高?？s短行政執(zhí)法時(shí)間的方法包括行政執(zhí)法主體對(duì)執(zhí)法對(duì)象的熟悉度、裝備的便捷性和人員素質(zhì)高等主觀要素，但更重要的是行政執(zhí)法主體掌握的執(zhí)法對(duì)象及其相關(guān)要素的信息的完整與準(zhǔn)確。小數(shù)據(jù)時(shí)代，稅務(wù)執(zhí)法人員常常是在對(duì)納稅人進(jìn)行納稅檢查審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡進(jìn)一步順藤摸瓜而發(fā)現(xiàn)偷稅漏稅違法行為的；大數(shù)據(jù)時(shí)代，稅務(wù)執(zhí)法人員可能只需要通過(guò)納稅人各種不同交易記錄、甚至消費(fèi)記錄的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，就可以發(fā)現(xiàn)偷稅漏稅證據(jù)。在提高行政執(zhí)法效率的內(nèi)部管理問(wèn)題上，一些行政機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)技術(shù)來(lái)解決行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政執(zhí)法效率的監(jiān)管效果十分明顯。數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)是面向主題集成的、隨時(shí)間變化的、穩(wěn)定的支持決策制定過(guò)程的數(shù)據(jù)集合。數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)不同于一般的數(shù)據(jù)庫(kù)，它是對(duì)各種海量的原始操作數(shù)據(jù)進(jìn)行各種處理并轉(zhuǎn)換成有用信息、用戶可以對(duì)經(jīng)過(guò)處理信息進(jìn)行分析得出決策的大型數(shù)據(jù)集合。也就是說(shuō)，數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)是經(jīng)過(guò)一定處理、能夠被非技術(shù)人員使用的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。執(zhí)法人員運(yùn)用數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)運(yùn)行軟件所反應(yīng)的情況來(lái)掌握當(dāng)前個(gè)人執(zhí)法的情況和效率以及所產(chǎn)生的錯(cuò)誤。

其次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠增強(qiáng)行政執(zhí)法的溝通性，彌補(bǔ)交往正義缺失。行政執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象之間的交往理性直接決定著行政執(zhí)法的進(jìn)程和效果，而被類(lèi)比為“貓和老鼠”的行政執(zhí)法關(guān)系中的一對(duì)矛盾主體之間卻存在著溝通交流的心理和制度障礙，因而只有當(dāng)行政執(zhí)法行為結(jié)束，行政執(zhí)法的目的、過(guò)程和主要事實(shí)和法律依據(jù)才可能被公開(kāi)。小數(shù)據(jù)時(shí)代的行政執(zhí)法主體之間溝通的有限性更容易導(dǎo)致行政執(zhí)法過(guò)程不暢、效果不好，而且還容易形成主體之間缺乏基本互信，缺乏基本的交往正義。大數(shù)據(jù)時(shí)代，行政執(zhí)法關(guān)系中的主體不以彼此送達(dá)對(duì)方的信息為基礎(chǔ)，而是以各種可能渠道獲取的數(shù)據(jù)為紐帶來(lái)感知、了解彼此的目的和行為的正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)通過(guò)海量數(shù)據(jù)的挖掘去分析違法行為的可能性及其證據(jù)，進(jìn)而確定行政執(zhí)法對(duì)象、選擇行政執(zhí)法手段和時(shí)機(jī)；行政執(zhí)法對(duì)象則通過(guò)搜集整理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的過(guò)往執(zhí)法記錄、類(lèi)似相關(guān)執(zhí)法案例和相關(guān)法律法規(guī)來(lái)確定自己行為的合法性程度以及違法可能性，從而明確行為的可能法律后果、形成對(duì)自己的行為責(zé)任的基本認(rèn)知。所以，大數(shù)據(jù)時(shí)代的行政執(zhí)法關(guān)系中的執(zhí)法主體和執(zhí)法對(duì)象的溝通媒介已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)上，主體之間的交往理性更強(qiáng)，交往正義更容易實(shí)現(xiàn)。我們必須強(qiáng)調(diào)的是，行政執(zhí)法關(guān)系中的主體交往也不是完全平等的，行政機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的主動(dòng)性和更高的技術(shù)手段。行政機(jī)關(guān)能夠以大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、管理和分析非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，更好地挖掘、洞察和掌握?qǐng)?zhí)法對(duì)象的行為模式，更容易發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對(duì)象行為的違法性，行政執(zhí)法對(duì)象要做到這一點(diǎn)卻不容易。

再次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠提高行政執(zhí)法的正確度。行政執(zhí)法的正確度不僅是行政執(zhí)法效率考核的首選要素，而且是行政執(zhí)法行為體系的核心要素。行政執(zhí)法行為的正確度的前提是執(zhí)法主體之執(zhí)法決策的科學(xué)性，而執(zhí)法決策依賴于對(duì)執(zhí)法對(duì)象及其行為的正確認(rèn)知。行政執(zhí)法行為的正確度還依賴于執(zhí)法過(guò)程中針對(duì)不斷變化因素及時(shí)分析把握基礎(chǔ)上的政策調(diào)整，依賴于執(zhí)法結(jié)束之后對(duì)執(zhí)法效果評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)信息反饋。也就是說(shuō)，行政執(zhí)法的事先、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)的應(yīng)用。當(dāng)然，執(zhí)法決策的作出除了需要行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法對(duì)象大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的準(zhǔn)確定位之外，也需要對(duì)類(lèi)似執(zhí)法案例國(guó)內(nèi)外的比對(duì)、國(guó)內(nèi)不同地區(qū)之間的比對(duì)，以為最佳執(zhí)法方案的確立提供更客觀、更科學(xué)的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，還需要執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘?qū)ο嚓P(guān)法律依據(jù)進(jìn)行篩選和確定、對(duì)復(fù)雜案件的外圍因素的分析和研判等諸多要素。

三　大數(shù)據(jù)提高預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪的有效性

法治政府的廉潔指數(shù)是一個(gè)國(guó)家法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪成為一項(xiàng)關(guān)系政府公信力的法治政府建設(shè)重要工作。

首先，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)為預(yù)防職務(wù)犯罪提供了條件。小數(shù)據(jù)時(shí)代，我們的職務(wù)犯罪預(yù)防通常是通過(guò)對(duì)公職人員進(jìn)行長(zhǎng)期的思想政治教育、法制宣傳教育來(lái)完成；而大數(shù)據(jù)時(shí)代，職務(wù)犯罪預(yù)防具有更強(qiáng)的目的性和針對(duì)性。大數(shù)據(jù)時(shí)代，每個(gè)人的行為都確定無(wú)疑地留下電子痕跡，什么時(shí)間駕車(chē)去過(guò)哪里、駕車(chē)過(guò)程中有沒(méi)有同乘人員、同乘人員是誰(shuí)、有沒(méi)有交通違章記錄、在哪個(gè)商場(chǎng)購(gòu)物、買(mǎi)的什么東西、花了多少錢(qián)、現(xiàn)金還是銀行卡或者購(gòu)物卡支付、出差住什么酒店、如何付費(fèi)、是否去過(guò)景區(qū)、有誰(shuí)陪同、吃飯的地點(diǎn)和消費(fèi)數(shù)額……所有這些數(shù)據(jù)記錄共同構(gòu)成了千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)公職人員的大數(shù)據(jù)，這些大數(shù)據(jù)資源無(wú)疑會(huì)成為預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪相關(guān)部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘的金礦。大數(shù)據(jù)分析挖掘能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪高發(fā)的領(lǐng)域、人群，甚至把職務(wù)犯罪高發(fā)主體指向某個(gè)具體的公職人員。數(shù)據(jù)挖掘分析能夠比較客觀地反映職務(wù)犯罪高發(fā)人群的消費(fèi)習(xí)慣、人際交往特點(diǎn)以及生活工作特征，這就極大地增強(qiáng)了教育的針對(duì)性和職務(wù)犯罪預(yù)防提醒的目的性，對(duì)于教育對(duì)象來(lái)說(shuō)具有較強(qiáng)的可信度和說(shuō)服力。從已有案例看，通過(guò)提高職務(wù)行為數(shù)據(jù)記錄密度和公開(kāi)度的方式增強(qiáng)職務(wù)犯罪預(yù)防的能力也是一條可行的路徑，貴陽(yáng)的“數(shù)據(jù)鐵籠”計(jì)劃就是如此。貴陽(yáng)市通過(guò)權(quán)力運(yùn)行的全程數(shù)據(jù)記錄打造“數(shù)據(jù)鐵籠”，[3]把權(quán)力牢牢鎖在“數(shù)據(jù)鐵籠”之中，這對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。

其次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)增強(qiáng)了職務(wù)犯罪偵查的洞察力。職務(wù)犯罪偵查的難點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索和構(gòu)建職務(wù)犯罪的因果關(guān)系。從發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索角度看，由于每個(gè)人無(wú)時(shí)無(wú)刻不留有電子痕跡，通過(guò)對(duì)海量的電子痕跡的深入挖掘就可能發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的線索。比如，很多職務(wù)犯罪嫌疑人在犯罪前后都會(huì)不停地在互聯(lián)網(wǎng)上搜集關(guān)于職務(wù)犯罪、貪污受賄、挪用公款、贓款、自首等大量信息，而百度等搜索引擎可以鎖定搜索人的IP地址，百度搜索痕跡就成為職務(wù)犯罪線索發(fā)現(xiàn)的重要數(shù)據(jù)庫(kù)。再比如，公職人員及其家屬在商場(chǎng)、電商平臺(tái)上的交易記錄、境外信用卡的交易記錄，都會(huì)在一定程度上反映一個(gè)人的收入支出比，對(duì)這些數(shù)據(jù)的分析挖掘?qū)τ诎l(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪嫌疑人具有重要價(jià)值。從職務(wù)犯罪的因果關(guān)系構(gòu)建來(lái)看，大數(shù)據(jù)時(shí)代的職務(wù)犯罪因果關(guān)系構(gòu)建已經(jīng)不是傳統(tǒng)的犯罪行為與犯罪結(jié)果之間的固化思維，而是模糊的相關(guān)性思維?！按髷?shù)據(jù)技術(shù)能通過(guò)對(duì)海量不同時(shí)期數(shù)據(jù)的整合運(yùn)算，繞開(kāi)因果關(guān)系鏈求證，低成本、快捷地得出兩個(gè)不同事物的相關(guān)關(guān)系，即一個(gè)事物的數(shù)量變化與另一個(gè)事物數(shù)量變化之間的相互決定關(guān)系。對(duì)于旨在降低犯罪數(shù)量的職務(wù)犯罪預(yù)防工作而言，其核心的問(wèn)題就可以簡(jiǎn)化成為：某個(gè)特定領(lǐng)域或行業(yè)的職務(wù)犯罪變量與另一個(gè)變量之間是否有著相關(guān)關(guān)系?！盵4]在大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)之上，職務(wù)犯罪的偵查目標(biāo)確定就具有很強(qiáng)的操作性，通過(guò)模糊的大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性思維逐步過(guò)渡到職務(wù)犯罪偵查的因果關(guān)系，是大數(shù)據(jù)時(shí)代增強(qiáng)職務(wù)犯罪偵查洞察力的可行路徑。

再次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠增強(qiáng)打擊職務(wù)犯罪的針對(duì)性。小數(shù)據(jù)時(shí)代打擊職務(wù)犯罪的“決策依據(jù)過(guò)于粗糙、不夠精確、不夠直觀；職務(wù)犯罪偵查案件初查、偵查中缺乏全面的情報(bào)數(shù)據(jù)，或者有情報(bào)數(shù)據(jù)沒(méi)有充分挖掘利用”。[5]大數(shù)據(jù)時(shí)代，不僅大數(shù)據(jù)成為打擊職務(wù)犯罪的豐富資源，而且大數(shù)據(jù)技術(shù)從根本上提高了打擊職務(wù)犯罪的針對(duì)性和精準(zhǔn)度。大數(shù)據(jù)挖掘不僅能夠發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的高發(fā)領(lǐng)域、高發(fā)地域和高發(fā)時(shí)間，而且能夠精準(zhǔn)挖掘并打擊某個(gè)具體的職務(wù)犯罪嫌疑人，這就在大大提高職務(wù)犯罪打擊準(zhǔn)確率的同時(shí)，還非常有利于形成對(duì)職務(wù)犯罪的恐嚇與警示。從職務(wù)犯罪偵查角度看，在鎖定某個(gè)犯罪嫌疑人之后，還可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集犯罪嫌疑人盡可能多的數(shù)據(jù)，通過(guò)工商、公安人口車(chē)輛管理、房屋管理等行政部門(mén)，以及金融機(jī)構(gòu)、通信企業(yè)等渠道獲取海量數(shù)據(jù)，真正做到用數(shù)據(jù)描述一個(gè)人，為這個(gè)人建構(gòu)一幅“數(shù)據(jù)畫(huà)像”。[6]大數(shù)據(jù)技術(shù)還可以形成全國(guó)職務(wù)犯罪已決犯的犯罪數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘分析發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的規(guī)律性，比如職務(wù)犯罪的年齡、行業(yè)、職級(jí)、時(shí)間、地域等特點(diǎn)，提高職務(wù)犯罪預(yù)防與打擊的針對(duì)性和有效性。不僅如此，在國(guó)際司法協(xié)作條件下，可以通過(guò)他國(guó)職務(wù)犯罪數(shù)據(jù)挖掘，預(yù)測(cè)我國(guó)職務(wù)犯罪的未來(lái)走向，形成職務(wù)犯罪走向的行業(yè)、領(lǐng)域和人群的提前預(yù)警，這對(duì)于職務(wù)犯罪預(yù)防來(lái)講意義十分巨大。

四　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的意義及原則

我們已經(jīng)從信息時(shí)代步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，相應(yīng)地，政府信息公開(kāi)也開(kāi)始向數(shù)據(jù)開(kāi)放轉(zhuǎn)變，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)于法治政府建設(shè)具有重要意義。信息是經(jīng)過(guò)加工處理的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是原始的、未經(jīng)加工的記錄，是信息的一種載體。政府?dāng)?shù)據(jù)具有更強(qiáng)的客觀性和真實(shí)性，其內(nèi)在的、隱藏的價(jià)值可被進(jìn)一步分析、挖掘、開(kāi)發(fā)和利用。政府信息的對(duì)外公開(kāi)是政府的單方面行為，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)的是政府利用信息技術(shù)和服務(wù)平臺(tái)，主動(dòng)向公眾提供無(wú)需特別授權(quán)、可被機(jī)器讀取、能夠再次開(kāi)發(fā)利用的原始數(shù)據(jù)。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是一種數(shù)據(jù)的流動(dòng)，更是知識(shí)和權(quán)力的流動(dòng)，其核心是發(fā)現(xiàn)更多有價(jià)值的信息。[7]

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放不僅可以滿足公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利，而且還可以增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)的流動(dòng)性和政府?dāng)?shù)據(jù)挖掘的效益，更重要的是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以提高社會(huì)組織、公民對(duì)政府行為的合法性、合理性監(jiān)督，為打造公開(kāi)透明的法治政府創(chuàng)造有利的客觀環(huán)境。從法治政府建設(shè)視角看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍與程度還直接影響甚至決定著政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)同治理法律機(jī)制的建立與完善。

我國(guó)于2007年發(fā)布了《政府信息公開(kāi)條例》，以法律形式規(guī)定了政府信息公開(kāi)的范圍、原則、具體實(shí)施辦法和法律責(zé)任。但實(shí)踐中，也存在著如國(guó)辦（2013）100號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《政府公信力意見(jiàn)》）中指出的問(wèn)題：“一些地方和部門(mén)仍然存在政府信息公開(kāi)不主動(dòng)、不及時(shí)，面對(duì)公眾關(guān)切不回應(yīng)、不發(fā)聲等問(wèn)題?！睘榱诉M(jìn)一步促進(jìn)政府信息公開(kāi)，《政府公信力意見(jiàn)》提出了“進(jìn)一步加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)”“加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)”和“完善保障措施”等三個(gè)方面、十條具體措施?？陀^地說(shuō)，政府信息公開(kāi)僅僅是國(guó)家治理法治化對(duì)政府法治建設(shè)要求的開(kāi)始，國(guó)家治理法治化需要開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)，這不僅是政府主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)政府工作知情、參與和監(jiān)督等要求的客觀需要，也是國(guó)家治理邁入物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)時(shí)代的必然規(guī)律。

英美等國(guó)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)權(quán)的公民基本權(quán)利屬性，其核心內(nèi)容是促進(jìn)政府履行數(shù)據(jù)開(kāi)放義務(wù)，其也指向了增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的法治目的。既作為權(quán)力、又作為責(zé)任的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，必然涉及大數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍和邊界。這也是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放爭(zhēng)論不休的一個(gè)重要問(wèn)題。2001年“9·11”襲擊事件當(dāng)月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什簽發(fā)了13233號(hào)總統(tǒng)令，以國(guó)家安全的名義限制公眾查閱總統(tǒng)文件的權(quán)利。2009 年1月，奧巴馬當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，為了兌現(xiàn)自己“建設(shè)前所未有的開(kāi)放政府”的競(jìng)選承諾，奧巴馬簽署了13489號(hào)總統(tǒng)令，推翻13233號(hào)總統(tǒng)令對(duì)于公民查閱總統(tǒng)文件的限制。[8]由此可以看出，政府掌控的大數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍的決定權(quán)，會(huì)隨著時(shí)間、條件的變化而不斷發(fā)展變化，每個(gè)國(guó)家都有自己大數(shù)據(jù)開(kāi)放的限度和理由。

所以說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是打造法治政府的必然要求，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的范圍和邊界則屬于政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)力的范疇，如何界定和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放權(quán)力就成為國(guó)家治理法治化的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。中國(guó)傳媒大學(xué)教授沈浩認(rèn)為， 雖然我國(guó)政府在2007年發(fā)布了《政府信息公開(kāi)條例》， 但目前政府公布的數(shù)據(jù)大部分還是報(bào)告和報(bào)表， 沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的格式， 不能以數(shù)據(jù)的形式查到， 因此也無(wú)法進(jìn)行深人的分析、加工和挖掘?！叭绻枰鐣?huì)共享和分析這些數(shù)據(jù)，必須提供最原始的數(shù)據(jù)， 這樣的數(shù)據(jù)學(xué)術(shù)和商業(yè)上才能去應(yīng)用它?！盵9]所以，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的第一個(gè)原則是“開(kāi)放是原則，不開(kāi)放是例外”，這就意味著政府必須開(kāi)放自己掌控的原始數(shù)據(jù)，并且以方便社會(huì)組織、民眾讀取的方式開(kāi)放數(shù)據(jù)。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的第二個(gè)原則是政府應(yīng)當(dāng)提供質(zhì)量好、更新快的原始數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)一般有兩個(gè)來(lái)源，一類(lèi)是自動(dòng)化設(shè)備如傳感器收集的數(shù)據(jù)，這類(lèi)數(shù)據(jù)不涉及人為因素，準(zhǔn)確性容易保證，另一類(lèi)是通過(guò)人工填報(bào)收集的，這類(lèi)數(shù)據(jù)人為因素強(qiáng)，容易出現(xiàn)差錯(cuò)。[10]因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放責(zé)任部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)人工填報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行一定的甄別、修正，或者對(duì)于相關(guān)數(shù)據(jù)可能的質(zhì)量瑕疵予以索引說(shuō)明。對(duì)于自動(dòng)生成的政府?dāng)?shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放責(zé)任部門(mén)需要付出較大的數(shù)據(jù)維護(hù)、存儲(chǔ)成本，因?yàn)樽詣?dòng)生成數(shù)據(jù)需要不斷提供最新版本，并且保證開(kāi)放數(shù)據(jù)的連續(xù)性。在這方面，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量意識(shí)還存在一定差距。有些地方政府公開(kāi)的政府信息甚至一年都更新不了一次，如此數(shù)據(jù)質(zhì)量不僅對(duì)于社會(huì)組織、公民的利用價(jià)值會(huì)大大降低，而且與公開(kāi)透明、高效便民的政府形象也相去甚遠(yuǎn)。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的第三個(gè)原則是個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家安全數(shù)據(jù)的保護(hù)。數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開(kāi)放是如影隨形的伴生問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，關(guān)涉國(guó)家安全的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題已經(jīng)是世界各國(guó)政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中形成的共識(shí)。但也存在著借重?cái)?shù)據(jù)的國(guó)家安全而故意縮限政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)開(kāi)放的范圍等問(wèn)題，這個(gè)話題由于受到國(guó)情、時(shí)間和歷史條件等許多要素限制，我們不做贅述。關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的個(gè)人隱私和商業(yè)秘密保護(hù)原則，我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)規(guī)定具有參照意義：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方?！痹摋l文不僅規(guī)定了涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的第三方數(shù)據(jù)開(kāi)放的“同意公開(kāi)”原則，而且規(guī)定了在不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的例外情況。該原則可適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中對(duì)涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的保護(hù)。

“除了上帝，任何人都必須用數(shù)據(jù)說(shuō)話?！贝髷?shù)據(jù)時(shí)代的法治政府建設(shè)必須樹(shù)立數(shù)據(jù)思維理念，合理規(guī)范地使用大數(shù)據(jù)資源和大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高政府公共服務(wù)水平，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，改善政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的數(shù)據(jù)交流與合作機(jī)制，使現(xiàn)代政府成為真正能夠用數(shù)據(jù)說(shuō)話的政府，以增強(qiáng)行政行為的合法性和公信力。

注釋：

[1]戴順禮：《大數(shù)據(jù)背景下的行政決策變革研究》，碩士學(xué)位論文，云南大學(xué)，2015年。

[2]楊潤(rùn)美、鄧崧：《大數(shù)據(jù)時(shí)代行政決策評(píng)估進(jìn)展研究》，《電子政務(wù)》2015年第11期。

[3]王太師、張敏霞：《貴陽(yáng)“數(shù)據(jù)鐵籠”規(guī)范制約權(quán)力》，《貴州日?qǐng)?bào)》2015年2月1日。

[4]范思力：《大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下職務(wù)犯罪預(yù)防工作發(fā)展探討》，《貴陽(yáng)市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。

[5]高斌：《大數(shù)據(jù)的時(shí)代：讓腐敗無(wú)處藏身》，《檢察日?qǐng)?bào)》2014年12月2日。

[6]高斌：《大數(shù)據(jù)的時(shí)代：讓腐敗無(wú)處藏身》，《檢察日?qǐng)?bào)》2014年12月2日。

[7]張毅菁：《從信息公開(kāi)到數(shù)據(jù)開(kāi)放的全球?qū)嵺`——兼對(duì)上海建設(shè)“政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”的啟示》，《情報(bào)雜志》2014年第10期。

[8]涂子沛：《大數(shù)據(jù)》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013年，第8頁(yè)。

[9]周恒星：《數(shù)據(jù)權(quán)之爭(zhēng)》，《中國(guó)企業(yè)家》2013年第7期。

[10]胡小明：《從政府信息公開(kāi)到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放》，《電子政務(wù)》2015年第1期。

責(zé)任編輯 顧偉偉

作者簡(jiǎn)介：王月峰，北京政法職業(yè)學(xué)院應(yīng)用法律系副教授，北京市，102628；呂廷君，中共北京市委黨校政府法治研究中心副主任、副教授，法學(xué)博士，北京市，100044。

基金項(xiàng)目：北京政法職業(yè)學(xué)院2014年度科研課題（ky201406）

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138（2016）03-0058-06