曹　陽

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088；廣西現(xiàn)代法學(xué)研究院，南寧 530022)

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我國(guó)存款保險(xiǎn)制度若干問題初探
——以我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的存款人權(quán)益保護(hù)為視角

曹陽

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088；廣西現(xiàn)代法學(xué)研究院，南寧 530022)

存款人權(quán)益保護(hù)是基于金融市場(chǎng)風(fēng)化的法律應(yīng)對(duì)，也是存款保險(xiǎn)制度的核心制度。存款保險(xiǎn)制度隱性存款保險(xiǎn)向顯性存款保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，既是金融風(fēng)險(xiǎn)治理法治化，也是存款人利益權(quán)利化的過程。在存款保險(xiǎn)制度構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持存款人權(quán)益保護(hù)的理念，在規(guī)則設(shè)計(jì)上也應(yīng)予以貫徹和體現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度雖然注重存款人權(quán)益保護(hù)的探索，尤其是中小存款人的權(quán)益，但與國(guó)外立法存款人權(quán)益保護(hù)尚存差距，需要圍繞存款人權(quán)益保護(hù)展開構(gòu)建。立法的考量上，需要堅(jiān)持存款人權(quán)益本位，引進(jìn)特別處置制度，并通過行政解釋路徑完善存款保險(xiǎn)基金機(jī)構(gòu)等制度缺陷，從而更好地促進(jìn)金融穩(wěn)定和發(fā)展。

存款保險(xiǎn)；現(xiàn)行制度；存款人；權(quán)益；保護(hù)

在現(xiàn)代金融背景下，存款保險(xiǎn)制度是化解金融風(fēng)險(xiǎn)的鎮(zhèn)壓器，也是保護(hù)存款人權(quán)益的重要制度，成為國(guó)家金融市場(chǎng)的“壓艙石”。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，對(duì)金融行業(yè)實(shí)施強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管，國(guó)家承擔(dān)“家父”的角色，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行零費(fèi)率的、全額償付的隱性存款保險(xiǎn)制度，即由政府或央行作為銀行背后實(shí)際的買單人，銀行信用以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，對(duì)于增強(qiáng)銀行的信用之作用不言而喻。但是，我國(guó)近30年來發(fā)生過多次銀行等金融機(jī)構(gòu)倒閉的案例，海南發(fā)展銀行就是最典型者。隨著我國(guó)金融體制改革的深入，金融機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)漸趨激烈，金融體系中潛在的風(fēng)險(xiǎn)正逐漸暴露出來，先后發(fā)生了多起金融機(jī)構(gòu)被撤銷，或金融機(jī)構(gòu)的信用危機(jī)與擠兌等，政府承擔(dān)危機(jī)成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1998—2014年，全國(guó)有300多家金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉破產(chǎn)，兌付自然人的債務(wù)超過1 700億元。在應(yīng)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)中，政府城市商業(yè)銀行將不良資產(chǎn)用信托打包，與優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換，進(jìn)而洗掉壞賬，隱患很大。其在政府、央行出面擔(dān)保的背后，是所有納稅人與人民幣使用者替銀行承擔(dān)損失，造成銀行經(jīng)營(yíng)收益與風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)脫節(jié)，最終損害了存款人的合法權(quán)益。

在現(xiàn)代銀行業(yè)中，存款人是市場(chǎng)信用的基礎(chǔ)，也是存款保險(xiǎn)制度構(gòu)建中規(guī)制的關(guān)鍵?？v觀國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，注重存款人權(quán)益保護(hù)的顯性銀行存款保險(xiǎn)制度成為國(guó)家社會(huì)應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的主流，“截至2013年底，在其所覆蓋的189個(gè)國(guó)家中，有112個(gè)國(guó)家建立了顯性存款保險(xiǎn)制度，占比高達(dá)59%”[1]。目前，我國(guó)有4.3億戶家庭的主要資產(chǎn)是存款，居民儲(chǔ)蓄率居世界之首，截至2014年末，各項(xiàng)存款余額高達(dá)116萬億元?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，存款人的存款“失蹤”案件屢見不鮮，通過司法路徑尋求權(quán)益保護(hù)成為無奈之舉。但是，由于司法救濟(jì)的時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)等成本比較大，顯然不是保護(hù)儲(chǔ)戶合法權(quán)益的理想路徑。因而尋找安全、便捷、高效的存款法律保護(hù)機(jī)制尤其必要。2015年5月1日施行的《存款保險(xiǎn)條例》對(duì)存款人來說，應(yīng)是其權(quán)益保護(hù)的“及時(shí)雨”。

鑒于存款人權(quán)益保護(hù)的法律價(jià)值和意義，我國(guó)學(xué)者也對(duì)存款保險(xiǎn)制度中的存款人利益保護(hù)問題進(jìn)行了探討。從理論研究現(xiàn)狀看,徐艷認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行銀行法律制度均存在有關(guān)存款人利益保護(hù)的直接規(guī)定，但忽視存款的特殊性以及在社會(huì)中的特殊地位，金融機(jī)構(gòu)在發(fā)生債務(wù)履行危機(jī)或破產(chǎn)、關(guān)閉時(shí)難以發(fā)揮積保護(hù)存款人利益，而且缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)各種金融創(chuàng)新強(qiáng)有力的監(jiān)管約束，使其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加、累積、隱瞞，對(duì)存款人利益保護(hù)不利[2]；王衡等認(rèn)為，金融危機(jī)后，世界各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已逐漸認(rèn)識(shí)到存款者保護(hù)制度的重要性，在一定程度上將發(fā)揮抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有益作用[3]，王佳美認(rèn)為，建立存款保險(xiǎn)制度是妥善保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的必然要求，也是銀行法律制度應(yīng)有之義[4]；張守川等認(rèn)為，建立存款保險(xiǎn)制度，有利于更好地保護(hù)存款人權(quán)益，維護(hù)金融市場(chǎng)和公眾對(duì)我國(guó)銀行體系的信心[5]?？梢?，目前學(xué)者對(duì)存款保險(xiǎn)制度理論研究多是從整體制度視角研究或介紹國(guó)外的相關(guān)制度及評(píng)述，缺乏對(duì)制度中具體問題的深入研討，難免出現(xiàn)研究的泛化。對(duì)于存款人權(quán)益保護(hù)問題，尤其缺乏專題性的研究，筆者認(rèn)為尚需對(duì)存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行深入研究。

一、關(guān)于存款保險(xiǎn)制度以存款人權(quán)益保護(hù)為中心的問題

(一)存款保險(xiǎn)法律關(guān)系客體的中心為存款人利益的保護(hù)

在金融法律關(guān)系中，存款人與銀行之間基于存款的法律事實(shí)形成了債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系，這形成了存款人要求銀行還本和付息的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。存款人的請(qǐng)求權(quán)除了債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系外，還需要銀行的正常履約能力，包括資金、負(fù)債、經(jīng)營(yíng)正常、給付等。在銀行出現(xiàn)撤銷、破產(chǎn)、給付不能、資不抵債等法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，存款人的請(qǐng)求權(quán)顯然受到限制，甚至出現(xiàn)行使不能的困境。在這種情況下，存款人會(huì)擔(dān)心銀行資不抵債，進(jìn)而在恐慌心理驅(qū)使下擠兌，會(huì)導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)加速惡化[6]。在銀行出現(xiàn)破產(chǎn)時(shí)，存款人的存款只是取得債權(quán)，而非具有物權(quán)性質(zhì)的取回權(quán)，在具體破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配上，存款人的債權(quán)雖然有優(yōu)先清償效力，但如學(xué)者所言，優(yōu)先權(quán)“僅是在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中的優(yōu)先，存款人的債權(quán)清償劣后于享有擔(dān)保物權(quán)擔(dān)保的債權(quán)”[7]。而在存款保險(xiǎn)法律關(guān)系中，行為指向的對(duì)象顯然是存款人承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)，主要是存款人要求銀行還本和付息的請(qǐng)求權(quán)。這種請(qǐng)求權(quán)在銀行自身無力滿足存款人的請(qǐng)求權(quán)的情況下，國(guó)家需要積極干預(yù)，對(duì)存款人進(jìn)行傾斜性的法律保護(hù)。通過涉及社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制減少銀行承擔(dān)還本付息的風(fēng)險(xiǎn)，也減少存款人的風(fēng)險(xiǎn)，其核心是保護(hù)存款人的權(quán)益。

(二)存款保險(xiǎn)制度的立法目標(biāo)以存款人權(quán)益保護(hù)為首位

從理論上看，存款保險(xiǎn)法律制度是基于金融市場(chǎng)的良性發(fā)展而構(gòu)建的。在立法目標(biāo)當(dāng)中，存款保險(xiǎn)立法考慮的目標(biāo)主要有保護(hù)存款人權(quán)益、避免銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融市場(chǎng)秩序等。但是，由于在金融市場(chǎng)中，存款者既是銀行資金的主要提供者和存款的消費(fèi)者，也是金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)。因而在防控金融風(fēng)險(xiǎn)中，首要考慮的問題是存款人的權(quán)益保護(hù)。在法律構(gòu)建中，建立存款者保護(hù)制度存在合理性依據(jù)，存款者保護(hù)的直接依據(jù)是保護(hù)消費(fèi)者[8]。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，由于金融信息不對(duì)稱，存款人難以準(zhǔn)確做出理性的經(jīng)濟(jì)行為，會(huì)在金融風(fēng)險(xiǎn)中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，在此情況下需要政府積極干預(yù)，通過法律制度進(jìn)行保護(hù)?，F(xiàn)代社會(huì)追求以分配正義為核心，存款保險(xiǎn)制度為存款人提供了傾斜性法律保護(hù)?？梢哉f，基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律的考慮，立法將首要目標(biāo)定位于存款人的權(quán)益保護(hù)是存款保險(xiǎn)法律制度設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理性考量，也是存款保險(xiǎn)制度的邏輯必然。

(三)存款保險(xiǎn)制度以存款人利益保護(hù)為核心

在理論上不少人認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)主要包括公共產(chǎn)品理論、銀行擠兌理論、銀行危機(jī)傳染性理論。筆者認(rèn)為，構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度的理論基礎(chǔ)是存款人利益中心主義。

首先，存款保險(xiǎn)制度以存款保險(xiǎn)為核心，是以保險(xiǎn)的形式對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)加以防范、分散和控制，主要是保護(hù)公眾的利益和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，因而其不同于以保護(hù)私人利益為核心的商業(yè)保險(xiǎn)。從本質(zhì)屬性上看，存款保險(xiǎn)制度是以國(guó)家的信譽(yù)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)，也是維護(hù)存款人權(quán)益的公共對(duì)策，歸根到底是以保證責(zé)任作為核心的。這具體表現(xiàn)為：一是存款保險(xiǎn)不是通過意思自治設(shè)立，不能由私人或私法組織實(shí)施，而只能由政府提供或通過政府支持而存在；二是存款保險(xiǎn)不是為了具體的個(gè)人私法權(quán)益，主要是為了保護(hù)抽象意義上的小額存款人的利益，而且是以非盈利為目的；三是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保的是銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生不確定，無規(guī)律性，承擔(dān)的責(zé)任需要強(qiáng)勢(shì)的組織，而政府才是合適的主體。

其次，存款保險(xiǎn)制度自身的特點(diǎn)是圍繞存款人的權(quán)益保護(hù)而展開。一是存款保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性、明顯的政府保證性以及非競(jìng)爭(zhēng)性，是通過政府干預(yù)的路徑保護(hù)存款人的權(quán)益，以制度的權(quán)威限制意思自治，目的是保護(hù)弱勢(shì)的存款人利益；二是存款保險(xiǎn)基于社會(huì)整體利益的背景，從維護(hù)眾多的存款人的利益考量，通過公益性的基金管理模式進(jìn)行保護(hù)，因而具有非營(yíng)利性目的，主要是一種事后補(bǔ)救性監(jiān)管措施。三是存款保險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的是特定的吸儲(chǔ)金融機(jī)構(gòu)的存款，其保險(xiǎn)范圍系破產(chǎn)險(xiǎn)，均具有特殊性，主要是保障存款人向銀行要求還本付息的財(cái)產(chǎn)，通過財(cái)產(chǎn)給付應(yīng)對(duì)存款人的金融風(fēng)險(xiǎn)。

最后，存款保險(xiǎn)制度的主要功能是通過保險(xiǎn)賠付的方式保護(hù)存款人權(quán)益。從具體構(gòu)建上看，一是樹立存款人對(duì)銀行的信心，減少擠兌行為，以避免與化解金融業(yè)危機(jī)，從根本上維護(hù)存款人的權(quán)益，從而減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。二是存款保險(xiǎn)制度覆蓋大部分弱勢(shì)的存款人，通過強(qiáng)制性保險(xiǎn)賠付的預(yù)期而穩(wěn)定大多數(shù)存款人對(duì)銀行的信心，減少恐慌性的行為，從而較好地穩(wěn)定銀行經(jīng)營(yíng)。三是存款保險(xiǎn)制度通過處理與救助，建立正式的法律解決機(jī)制，塑造理性的銀行和理性的存款人，減少非法律理性的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。雖然它仍存在著一定不足，主要體現(xiàn)為會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，誘使存款人忽視金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)并導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)關(guān)過分依賴存款保險(xiǎn)制度而放松其監(jiān)管職責(zé)，可能成為風(fēng)險(xiǎn)的催化劑。

二、關(guān)于存款保險(xiǎn)制度圍繞存款人權(quán)益保護(hù)而展開構(gòu)建的問題

(一)顯性存款保險(xiǎn)制度將存款人的利益權(quán)益化

在理論上看，隱性存款保險(xiǎn)制度注重國(guó)家信用的發(fā)揮，將存款人的權(quán)利屬性淡化，不利于存款人的權(quán)益保護(hù)。一是隱性存款保險(xiǎn)制度加劇了存款人的逆向選擇與金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，使銀行與存款人產(chǎn)生了一種不合理的安全感，同時(shí)造成我國(guó)銀行業(yè)不良貸款增量居高不下，損害了存款人權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)。二是隱性存款保險(xiǎn)制度缺乏明確的法律依據(jù)，對(duì)問題銀行的處置太過隨意，存在選擇性、臨時(shí)性、模糊性與任意性，加大了銀行破產(chǎn)與金融危機(jī)管控的處置成本。三是隱性存款保險(xiǎn)制度不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)存款人利益保護(hù)的動(dòng)力不大，從根本上難以確立公眾對(duì)金融體系的信心。

顯性存款保險(xiǎn)制度注重銀行信用和保險(xiǎn)制度的有機(jī)結(jié)合，通過權(quán)利制約權(quán)利的路徑將存款人利益權(quán)益化，為存款人權(quán)益保護(hù)提供法律支撐。其基本內(nèi)涵“是通過法律的形式設(shè)立專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，規(guī)定吸收存款的金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制或自愿按照存款的一定比例向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，在不能按期清償存款時(shí)對(duì)存款人進(jìn)行賠付的制度”[9]。顯性存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)越性是很明顯的。一是對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀與存款人心理預(yù)期提供保障，維護(hù)金融安全與社會(huì)穩(wěn)定，避免大規(guī)模震蕩，如擠兌發(fā)生與危機(jī)擴(kuò)散等，降低個(gè)別金融機(jī)構(gòu)倒閉的社會(huì)成本。存款保險(xiǎn)基金的建立，為存款人利益法律保護(hù)提供財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，進(jìn)而保障存款人向銀行還本付息的請(qǐng)求權(quán)。二是改變存款人利益保護(hù)的政策規(guī)制路徑，將存款人的利益權(quán)利化，并強(qiáng)化銀行的法律義務(wù)和監(jiān)管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，進(jìn)行銀行監(jiān)管的法治化。三是保護(hù)存款人尤其是小額存款人利益的需要，其法定性與可預(yù)見性可提升市場(chǎng)與公眾的信心。四是國(guó)家干預(yù)的工具，賦予存款保險(xiǎn)穩(wěn)定性、強(qiáng)制性與規(guī)范性，并為經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)在不穩(wěn)定性的防范與規(guī)制提供制度保障?？梢哉f，顯性存款保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性和透明性為存款人的利益保護(hù)提供合理的預(yù)期，也成為構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)防控的法律機(jī)制。

(二)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度立法探索側(cè)重存款人權(quán)益保護(hù)

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度圍繞保護(hù)存款人權(quán)益而展開立法探索。1993年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)銀行改革的需要，提出存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)，主要是設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益。這當(dāng)中的社會(huì)公眾利益基本是指存款人的權(quán)益。1997年全國(guó)金融工作會(huì)議后，央行開始進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度的立法探索，考慮通過保護(hù)存款利益而穩(wěn)定金融市場(chǎng)。2006年，央行在《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》中針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)問題，依然以存款保險(xiǎn)制度作為應(yīng)對(duì)的主要工具。2013年3月，國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議明確要求“加快建立存款保險(xiǎn)制度”，10月，央行通過《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》指出存款保險(xiǎn)制度的必要性和可行性，尤其指出存款人利益保護(hù)的法律規(guī)制問題。2015年3月31日，《存款保險(xiǎn)條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院審議通過，第1條開宗明義規(guī)定“依法保護(hù)存款人的合法權(quán)益”，將其作為立法的首要目標(biāo)。在存款人利益與銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)存在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，存款保險(xiǎn)制度也會(huì)考慮銀行業(yè)的利益，因?yàn)椤皩?shí)現(xiàn)銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的穩(wěn)定和安全是存款保險(xiǎn)制度在保護(hù)存款人利益的直接目的之外更深層次的制度追求”[10]。

(三)我國(guó)存款保險(xiǎn)法律制度突出存款人權(quán)益保護(hù)的特色

學(xué)者通過對(duì)《存款保險(xiǎn)條例》研讀分析，認(rèn)為其主要是突出存款人利益保護(hù)。其中，有學(xué)者將其概括為四個(gè)方面：限額賠償，最高50萬元；強(qiáng)制投保，覆蓋全部存款機(jī)構(gòu)；差別費(fèi)率，降低存款機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)；覆蓋面廣，50萬賠付額度可以覆蓋99.63%存款人的全部存款。在筆者看來，《存款保險(xiǎn)條例》及其制度的特點(diǎn)有幾方面：一是限定僅對(duì)每家金融機(jī)構(gòu)的每位客戶的一個(gè)賬戶進(jìn)行保險(xiǎn)，予以存款人風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)路徑保護(hù)；二是采取屬地主義對(duì)本外幣存款同時(shí)提供保險(xiǎn)，擴(kuò)大存款人的主權(quán)國(guó)保護(hù)，體現(xiàn)國(guó)家保護(hù)的理念；三是我國(guó)采取中間方案，即先成立存款保險(xiǎn)基金，參與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制框架，并采取了國(guó)際通行的風(fēng)險(xiǎn)最小化的保險(xiǎn)模式，以法律制度將存款人的風(fēng)險(xiǎn)減至最低程度；四是保險(xiǎn)費(fèi)率低，其充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，保障市場(chǎng)活力，擴(kuò)大存款人權(quán)益保護(hù)面。

三、關(guān)于我國(guó)存款保險(xiǎn)制度對(duì)存款人權(quán)益保護(hù)不足的問題

從法律角度看，我國(guó)現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度對(duì)存款人的權(quán)益保護(hù)還是存在不足，尚有改進(jìn)之處。

(一)存款保險(xiǎn)基金規(guī)定不足

從理論上看，存款保險(xiǎn)基金是保障存款人利益保護(hù)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任基礎(chǔ)，也是存款保險(xiǎn)制度的核心。在法律制度的構(gòu)建上，應(yīng)保障保險(xiǎn)基金來源穩(wěn)定、監(jiān)管嚴(yán)格、使用安全、增值保值等內(nèi)容?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》第6條明確規(guī)定了存款保險(xiǎn)基金的構(gòu)成，具體包括保費(fèi)、清算分配財(cái)產(chǎn)、存款保險(xiǎn)基金運(yùn)行收益、其他合法收入。這規(guī)定了事前籌資的方式，但是對(duì)于事后籌資與應(yīng)急資金安排，《存款保險(xiǎn)條例》似未作出規(guī)定?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》對(duì)資本金的來源未作出明確規(guī)定，造成在實(shí)際操作中如何征繳、是否處罰、是否強(qiáng)制繳納等未作規(guī)定。第21條投保機(jī)構(gòu)不按時(shí)足額繳納保險(xiǎn)費(fèi)規(guī)定過于疲軟，只是規(guī)定責(zé)令改正和記錄保費(fèi)調(diào)整，但是缺乏罰款和強(qiáng)制處理等剛性手段，可能會(huì)為繳費(fèi)的“老賴”提供可乘之機(jī)。

(二)監(jiān)管合作機(jī)制不利保護(hù)存款人權(quán)益

對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)偏差在存款保險(xiǎn)制度中也有所體現(xiàn)，如學(xué)者認(rèn)為央行“在履行監(jiān)管職能時(shí)，有時(shí)不得不對(duì)被監(jiān)管者提供支持，甚至將被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益置于公共利益之上”[11]。《存款保險(xiǎn)條例》在多個(gè)條款中對(duì)保險(xiǎn)人的職責(zé)做出了全面的規(guī)定：如第7條第1款規(guī)定了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的基本職責(zé)；第13條第1款規(guī)定了該機(jī)構(gòu)行使核查職能的情形；第14條規(guī)定了該機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制；第15條規(guī)定了該機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)警示職能，等等。由此可見，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度大體上采用了國(guó)際通行的“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的職能模式，這符合存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能的發(fā)展趨勢(shì)。但令人遺憾的是，《存款保險(xiǎn)條例》并未對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行、銀監(jiān)會(huì)職責(zé)的劃分及三者的監(jiān)管合作等重要內(nèi)容加以明確規(guī)定，留下了立法空白，這或許是各部門權(quán)力博弈的結(jié)果。在權(quán)力博弈和權(quán)利保護(hù)中，應(yīng)優(yōu)先考慮權(quán)利保護(hù)，才能通過存款保險(xiǎn)制度塑造金融市場(chǎng)信心，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)投保人范圍不利于保護(hù)存款人利益

在我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》制定過程中，關(guān)于投保人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行、我國(guó)銀行在境外的分支機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用社以及非銀行金融機(jī)構(gòu)、外資銀行與外國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)是否在投保范圍內(nèi)?，F(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度中，我國(guó)的商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參加存款保險(xiǎn)；除另有安排外，投保人在中國(guó)大陸境外設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)、外國(guó)銀行在中國(guó)大陸境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)目前不屬于明文規(guī)定的適格投保主體，因而不能投保我國(guó)的存款保險(xiǎn)。對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu)，因目前法無明文規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)被排除在投保人范圍之外。由此可見，我國(guó)采用的是比利時(shí)等國(guó)的立法例，而非通行的屬地主義原則，將外國(guó)銀行在中國(guó)大陸境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)與附屬機(jī)構(gòu)排除在投保機(jī)構(gòu)范圍之外。這實(shí)際上會(huì)減少了金融保險(xiǎn)面，也不利于整個(gè)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的控制和化解。

(四)保險(xiǎn)費(fèi)率設(shè)計(jì)不利于存款人權(quán)益保護(hù)

保費(fèi)設(shè)計(jì)不夠合理，不利于保險(xiǎn)基金的征繳，進(jìn)而影響存款保險(xiǎn)給付?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率的規(guī)定主要體現(xiàn)在第9條與第10條第1款規(guī)定，存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率兩部分組成，故我國(guó)實(shí)行的是浮動(dòng)費(fèi)率制，又稱為雙費(fèi)率制，而未采用簡(jiǎn)單差別費(fèi)率制。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)將由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)綜合參考諸多指標(biāo)，如資本充足率、流動(dòng)性、資產(chǎn)質(zhì)量以及機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)能力與管理水平等經(jīng)營(yíng)管理狀況與風(fēng)險(xiǎn)狀況，避免增加過多成本，從而進(jìn)一步降低金融機(jī)構(gòu)成本。但《存款保險(xiǎn)條例》仍未明確市場(chǎng)所關(guān)注的具體保險(xiǎn)費(fèi)率，目前仍無法詳細(xì)測(cè)算其對(duì)銀行的影響。

四、關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度完善的問題

從制度邏輯上看，保護(hù)存款人權(quán)益是存款保險(xiǎn)制度的首要目標(biāo)，需要立法者在制度的構(gòu)建中予以貫徹和體現(xiàn)，并且所制定的具體規(guī)則要具有操作性。筆者認(rèn)為現(xiàn)行《存款保險(xiǎn)條例》可以從以下幾個(gè)方面完善，切實(shí)保護(hù)存款人合法權(quán)益。

(一)確立存款人權(quán)益保護(hù)中心的理念

從各國(guó)立法實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)看，將存款人權(quán)益保護(hù)列入中心地位，而不是考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置和銀行利益的保護(hù)。存款保險(xiǎn)制度的主體本身就是存款風(fēng)險(xiǎn)的化解，因而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置和銀行利益限制及其義務(wù)的設(shè)置，都應(yīng)讓位于存款人利益保護(hù)，應(yīng)將監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置服務(wù)于存款人的利益。而且銀行機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)義務(wù)、責(zé)任等不應(yīng)流于形式，應(yīng)是為存款人利益保護(hù)考量而設(shè)置。

(二)建立特別處置制度

特別處置制度是英國(guó)于2009 年處置 Dunfermline 房屋互助協(xié)會(huì)危機(jī)中運(yùn)用而創(chuàng)新的制度，目前成為英國(guó)存款保護(hù)制度的重要組成部分。在銀行法修改中，英國(guó)在2009年、2010年分別對(duì)《銀行法》和《金融服務(wù)法》進(jìn)行修改的過程中，將房屋互助協(xié)會(huì)危機(jī)特別處置經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)入法律制度中，使之成為應(yīng)對(duì)存款風(fēng)險(xiǎn)的新工具。從制度理念看，英國(guó)的特別處置制度是基于預(yù)防重于補(bǔ)救的法律理念，側(cè)重于在銀行破產(chǎn)前即采取處置措施，力求通過事前介入而及早保護(hù)儲(chǔ)戶存款。特別處置措施的對(duì)象是銀行、房屋互助協(xié)會(huì)或信用聯(lián)盟，而其支付應(yīng)視為金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃為金融風(fēng)險(xiǎn)化解的既要成本。這種制度對(duì)于及早化解銀行的風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)存款人利益作用重大，值得借鑒。

(三)通過行政解釋路徑補(bǔ)充和完善制度漏洞

通過行政解釋修補(bǔ)《存款保險(xiǎn)條例》漏洞。一是明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立于央行、銀監(jiān)會(huì)而存在，從而更好地發(fā)揮其職能，保證其獨(dú)立地位。二是對(duì)于存款保險(xiǎn)基金的事后籌資與應(yīng)急資金安排應(yīng)加以明確規(guī)定。應(yīng)對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行、銀監(jiān)會(huì)職責(zé)的劃分及三者的監(jiān)管合作等重要內(nèi)容加以明確規(guī)定，以免出現(xiàn)監(jiān)管疏漏、推諉或掣肘等情形，以完善金融安全網(wǎng)。四是我國(guó)應(yīng)采用國(guó)際通行的屬地主義原則，將外國(guó)銀行在中國(guó)大陸境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)與附屬機(jī)構(gòu)納入存款保險(xiǎn)的范圍，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，以與國(guó)際接軌，同時(shí)可將某些吸收存款的非銀行金融機(jī)構(gòu)(如信托投資公司等)適時(shí)納入存款保險(xiǎn)的范圍。五是應(yīng)明確具體保險(xiǎn)費(fèi)率，包括基準(zhǔn)費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率以及計(jì)費(fèi)基數(shù)，以彌補(bǔ)立法空白。基準(zhǔn)費(fèi)率不宜過高，應(yīng)以國(guó)際平均存款保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)即0.05%為參照，注意及時(shí)調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置。六是可根據(jù)多項(xiàng)指標(biāo)，如人均GDP等適時(shí)調(diào)整保險(xiǎn)最高限額，減小過度保險(xiǎn)帶來的弊端，實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)小存款人、防止系統(tǒng)性擠兌與減少道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生間的平衡。

五、結(jié)語

存款保險(xiǎn)制度對(duì)存款人權(quán)益保護(hù)程度是存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理的關(guān)鍵，引起各國(guó)金融改革與創(chuàng)新的重視，英國(guó)應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)重要路徑之一就是強(qiáng)化存款人權(quán)益保護(hù)。側(cè)重存款人權(quán)益保護(hù)是推進(jìn)金融監(jiān)管法制化與深化金融體制改革成功的客觀需要，也是推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)環(huán)境的必然選擇。可以說，順應(yīng)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，構(gòu)筑有中國(guó)特色的金融安全網(wǎng)，注重保護(hù)存款人利益保護(hù)應(yīng)是理性的路徑。

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

2015-06-19

曹陽(1987-)，男，河北平泉人，碩士研究生，廣西現(xiàn)代法學(xué)研究院副院長(zhǎng)，從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

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