蔣業(yè)

摘要：實行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌是改變養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次低、調(diào)劑能力小、抗風(fēng)險能力弱、增值收益差的局面，以及緩解各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)輕重不一等問題的有效手段。文章通過分析A省實施養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌以來取得的成效及存在的問題，提出調(diào)整完善資金績效分配辦法、統(tǒng)一經(jīng)辦信息系統(tǒng)和強化保值增值等建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險 省級統(tǒng)籌

A省自2009年實施省級統(tǒng)籌以來，有效均衡了地區(qū)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，健全了基金預(yù)算管理體制，強化了基金的調(diào)劑能力，提高了基金保值增值效率，為保障企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放發(fā)揮了重要作用。但是仍存在一些矛盾和問題制約著省級統(tǒng)籌的管理和實施，亟待進一步改革和完善。

一、養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌現(xiàn)狀

（一）全國養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌情況

1991年，國務(wù)院提出在全國范圍內(nèi)要逐步實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。1998年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》，明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市要實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌；到2000年，在省、區(qū)、市范圍內(nèi)，要基本實現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險基金”。2007年，國務(wù)院要求養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌在2009年底完成。2010年，《社會保險法》正式頒布規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”。至此，實行基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌被賦予了法律效力。

（二）A省養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌現(xiàn)狀

2009年底，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省人社廳會同省財政廳出臺了《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌的意見》，建立了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。同時，按照省級統(tǒng)籌的總體要求，全面推行職工養(yǎng)老保險基金預(yù)算管理制度，并相繼出臺配套機制。2015年10月，下發(fā)了《關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)政策的通知》，對省級統(tǒng)籌政策進行了完善修改。其核心政策為：一是省與市按6：4分擔(dān)基金預(yù)算收支缺口，二是各市按保費收入的5%上繳省級調(diào)劑金，三是省對市保費收入超預(yù)算的30%給予超收獎勵，四是建立省級統(tǒng)籌資金績效分配機制，基本形成了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險“市級統(tǒng)收統(tǒng)支、省級調(diào)劑”的管理模式。

二、目前省級統(tǒng)籌存在的主要障礙

雖然A省在養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌管理方面取得了一定成效，探索了很多經(jīng)驗，但在快速老齡化趨勢下，養(yǎng)老基金收支均衡面臨人口結(jié)構(gòu)變動、政府間權(quán)責(zé)不清等諸多問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）地方政府與上級進行利益博弈

一方面，A省養(yǎng)老保險管理上雖然實現(xiàn)了省對市、市對縣“核定預(yù)算、定額補助、超收返還、缺口分擔(dān)”的調(diào)劑機制，但由于省級僅對預(yù)算內(nèi)收支缺口與各市實行6：4分擔(dān)，未完成預(yù)算的收支缺口由市級財政負(fù)責(zé)彌補。各市在編制預(yù)算時，擔(dān)心不能完成預(yù)算任務(wù)，預(yù)算編制收低支高現(xiàn)象明顯。另一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、參保人員結(jié)構(gòu)、撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金替代率水平不同，各市縣的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)水平差別很大，養(yǎng)老基金收支水平狀況不平衡，現(xiàn)行的省級調(diào)劑必然面臨著從養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的市縣調(diào)劑部分資金到負(fù)擔(dān)重的市縣。對于調(diào)出基金的市縣而言，打破了地方原有的利益格局，為此，地方在基金征繳、政策把關(guān)、預(yù)算編制等各個環(huán)節(jié)都會與省級政府博弈，進而導(dǎo)致省級財政負(fù)擔(dān)以及社?；鹬Ц度笨趯⑦M一步加大。

（二）中央財政補貼已成剛性

據(jù)統(tǒng)計，自2009年A省實行省級統(tǒng)籌以來的6年間，中央累計向A省轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老金財政補助505.6億元，占2014年底全省養(yǎng)老金滾存結(jié)余的57.6%，可以說，如果沒有中央財政補貼支持，A省就無法順利實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。實踐證明，目前全國已經(jīng)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地方，除了4個直轄市之外，大多屬于欠發(fā)達地區(qū)，比如甘肅、青海、寧夏、新疆、安徽等；沒有實行省級統(tǒng)籌的地方，大多屬于發(fā)達地區(qū)。造成這種經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)先完成省級統(tǒng)籌任務(wù)的原因，主要由于中央財政對欠發(fā)達地區(qū)實行省級統(tǒng)籌給予一定的中央財政補助，再加上省級財政補助，省級就有足夠的資金開展養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，且省內(nèi)地市由于結(jié)余少也愿意將責(zé)任上移。而發(fā)達省份無法得到養(yǎng)老保險基金的中央財政補貼，省內(nèi)養(yǎng)老保險基金結(jié)余又滯留地市級，若省內(nèi)經(jīng)濟差異化大，則各地市不愿將養(yǎng)老保險金上繳省級調(diào)劑，就產(chǎn)生了越發(fā)達地區(qū)省級統(tǒng)籌越困難的現(xiàn)象。養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的困難，不是理論或技術(shù)上的困難，而是利益平衡問題。

（三）省級統(tǒng)籌管理不徹底

目前，A省實行“省級調(diào)劑、市級統(tǒng)收統(tǒng)支”的制度模式，其本質(zhì)是市級統(tǒng)籌、省級管理，而不是真正意義的省級統(tǒng)籌。一是存在統(tǒng)籌不徹底的問題，省級統(tǒng)籌僅僅停留在市級基金統(tǒng)收統(tǒng)支、省級調(diào)劑的層面，事實上屬于分散管理的狀態(tài)；二是政策尚未完全統(tǒng)一，因基金支撐能力不同，各地解決未參保集體企業(yè)等養(yǎng)老歷史遺留問題時補繳標(biāo)準(zhǔn)高低不同，基金結(jié)余較多的市，補繳標(biāo)準(zhǔn)相對較低，反之補繳標(biāo)準(zhǔn)較高；三是業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程不統(tǒng)一，全省社保經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，部分市成立五險合一的大社保經(jīng)辦機構(gòu)，部分市仍按險種設(shè)置經(jīng)辦機構(gòu)，各地業(yè)務(wù)流程存在差異；四是尚未建立全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦信息管理系統(tǒng)，全省養(yǎng)老保險經(jīng)辦信息系統(tǒng)由兩家軟件公司設(shè)計開發(fā)，同時，各地提出不同的本土化軟件需求，導(dǎo)致難以實現(xiàn)全省信息系統(tǒng)互聯(lián)互通以及數(shù)據(jù)集中管理。

（四）人口老齡化增大統(tǒng)籌風(fēng)險

自20世紀(jì)90年代以來，我國老年人的離退休費用就開始有較大幅度的增長，1990年全國的離退休費用只有396.2億元，到2005年就增加至5253.2億元，15年里增長了12倍（在此期間我國老齡化水平只提高了2.6個百分點）。據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》預(yù)測，“未來我國的人口老齡化將呈加速趨勢，預(yù)計老齡化水平到2020年將提高到17.17%（2005年為11%），到2051年將高達30%”。A省是全國最早進入老齡化社會的省份之一，2013年全省60周歲以上人口數(shù)已達1103.75萬人，老齡化率達到12.24%，遠超全國平均水平。一方面是快速老齡化帶來的領(lǐng)取人數(shù)不斷增加，加重養(yǎng)老金發(fā)放負(fù)擔(dān)。另一方面由于制度設(shè)計不合理，許多參保者將“個人繳費年限累計滿15年者就可以享受基礎(chǔ)退休養(yǎng)老保險待遇”這一規(guī)定年限當(dāng)作停繳界限，大量斷?，F(xiàn)象產(chǎn)生，導(dǎo)致基金收支出現(xiàn)失衡。人口老齡化速度的加快、職工提前斷保退休現(xiàn)象愈演愈烈，導(dǎo)致近年來在參保人數(shù)、繳費工資水平和覆蓋面不斷增加的情況下，養(yǎng)老保險基金支付壓力過重的情況從未改變。

（五）統(tǒng)籌制度設(shè)計仍存缺陷

省對市實行當(dāng)期征繳和清欠收入超預(yù)算的部分獎勵30%政策，由于基金收支缺口市級需要承擔(dān)40%，而基金超收僅獎勵30%，超收金額的70%留歸省級統(tǒng)籌基金，超收獎勵比例較低，未實現(xiàn)調(diào)動各市應(yīng)收盡收、鼓勵超收的目的。

三、完善省級統(tǒng)籌模式建議

基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)省級統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險制度改革的方向，對完善養(yǎng)老保險制度、改善收入再分配具有重要的意義。隨著人口老齡化、基金剛性支出的增長，養(yǎng)老基金利益平衡及可持續(xù)發(fā)展問題亟待研究解決，需進一步調(diào)整與完善現(xiàn)行省級統(tǒng)籌政策。

（一）完善統(tǒng)籌資金績效分配辦法

通過設(shè)置政策執(zhí)行、經(jīng)辦管理、繳費人數(shù)增長、當(dāng)期征繳增幅、累計欠費清理等指標(biāo)，加強對地市業(yè)務(wù)經(jīng)辦考核，對各項指標(biāo)任務(wù)完成較好的市加大統(tǒng)籌資金下?lián)芰Χ?，充分發(fā)揮省級統(tǒng)籌調(diào)劑作用。

（二）調(diào)整預(yù)算超收獎勵辦法

簡化超收獎勵計算方式，對當(dāng)期征繳與清欠超預(yù)算收入部分全部作為獎勵，充實各市養(yǎng)老保險基金，充分調(diào)動各市工作積極性，鼓勵地市通過加大擴面征繳力度，加強稽核工作，挖掘潛力，增加基金收入，促進基金持續(xù)平穩(wěn)運行。

（三）建立全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦信息系統(tǒng)

制定全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和數(shù)據(jù)項目標(biāo)準(zhǔn)，采用省級集中部署模式，建立全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦平臺。通過統(tǒng)一軟件，一方面實現(xiàn)政策全省統(tǒng)一，清理地市不規(guī)范的本土化需求，防范地方政府搭便車和道德風(fēng)險問題。另一方面，可實現(xiàn)數(shù)據(jù)省級集中管理，加強參保人員數(shù)據(jù)管理，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，為基金監(jiān)管和決策分析提供數(shù)據(jù)支撐。

（四）強化省級統(tǒng)籌基金保值增值能力

抓住國家利率改革有利契機，趁勢而為，主動創(chuàng)新，積極探索推行社?；鸶偁幮源鎯Ψ绞?，研究社?；鸶偁幮源鎯κ找孀畲蠡目尚行?，鼓勵各地通過公開招標(biāo)、競爭性談判等方式，確保在政策規(guī)定內(nèi)實現(xiàn)基金保值提效。

（作者單位：安徽省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中心）