姜述弢

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院， 哈爾濱 150080；哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院， 哈爾濱 150028)

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法學(xué)研究

地方立法后評(píng)估制度的法治化及對(duì)策

姜述弢

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院， 哈爾濱 150080；哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院， 哈爾濱 150028)

[摘要]地方立法是我國(guó)立法體制中的重要組成部分。近年來(lái)為提高地方立法的質(zhì)量，我國(guó)很多地方對(duì)其地方性法規(guī)和政府規(guī)章都確立了立法后評(píng)估制度。但對(duì)于地方立法后評(píng)估制度中應(yīng)由誰(shuí)擔(dān)任評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)體系如何構(gòu)建、評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用等幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題尚未形成統(tǒng)一的作法和觀點(diǎn)。我國(guó)的地方立法后評(píng)估制度需要進(jìn)行理論建構(gòu)和法治化：應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的第三方作為地方立法評(píng)估的主體；在評(píng)估指標(biāo)體系中增加必要性和實(shí)施狀況作為評(píng)估要素；將評(píng)估結(jié)論作為一種重要立法事實(shí)性信息供立法機(jī)關(guān)參考。

[關(guān)鍵詞]地方立法；立法后評(píng)估；憲法；評(píng)估主體；評(píng)估指標(biāo)；評(píng)估結(jié)論

黨的十八屆四中全會(huì)提出“要完善立法體制，引入第三方評(píng)估，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”。2015年十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)進(jìn)行了修改，新修改的《立法法》第39條、第63條分別規(guī)定了對(duì)法律草案的立法前評(píng)估和法律的立法后評(píng)估制度，明確規(guī)定了針對(duì)國(guó)家立法的評(píng)估制度。眾所周知，除國(guó)家立法之外，我國(guó)的法律體系還由包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在內(nèi)的地方立法等多層次的法律所構(gòu)成?！澳壳埃覈?guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部”*參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)。。如數(shù)據(jù)顯示，與國(guó)家立法相比較，地方性法規(guī)在我國(guó)的法律體系中所占數(shù)量比重很大。同時(shí)，在我國(guó)的法律體系中還存在著大量的規(guī)章，其中很大一部分是地方政府規(guī)章。*2011年10月?lián)y(tǒng)計(jì)，我國(guó)還存在大約12 000件以上的規(guī)章，其中大約3 031件國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和9 664件地方政府規(guī)章。參見(jiàn)http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/27/content_5903701.html，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2015年7月5日。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等地方立法相比較于法律、行政法規(guī)等國(guó)家立法在立法質(zhì)量上仍然存在很大差距。2004年國(guó)務(wù)院為提高行政立法質(zhì)量，對(duì)行政規(guī)章、規(guī)范性文件明確提出了后評(píng)估要求：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估”*中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。。為了提高各地方的立法質(zhì)量，各地方政府依據(jù)綱要要求，針對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行了立法后評(píng)估工作。*例如黑龍江省于2007年以《關(guān)于開(kāi)展我省部分地方性法規(guī)和省政府規(guī)章立法評(píng)估工作的通知》(黑政法發(fā)〔2007〕23號(hào))，由省法制辦牽頭組織省直有關(guān)部門(mén)，對(duì)黑龍江省前幾年制定的部分地方性法規(guī)和政府規(guī)章開(kāi)展立法評(píng)估工作。 參見(jiàn)http://www.hljfz.gov.cn/data/xwxx/news/1180157372265.html， 最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2014年10月5日。2011年國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)提出要“建立健全立法后評(píng)估機(jī)制”。各地方也開(kāi)始針對(duì)地方性法規(guī)開(kāi)展了立法后評(píng)估工作。但當(dāng)前卻并沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)地方立法的后評(píng)估制度作出統(tǒng)一規(guī)定。學(xué)界對(duì)于地方立法后評(píng)估制度中的評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用等重要的理論問(wèn)題也尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)；在立法實(shí)踐中，我國(guó)各地方所進(jìn)行的地方立法后評(píng)估工作也未形成統(tǒng)一的制度，這使得地方立法后評(píng)估工作往往流于形式，評(píng)估的效果大打折扣。因此，本文試對(duì)地方立法后評(píng)估制度中的理論問(wèn)題作初步探析。由于篇幅有限，本文僅針對(duì)立法后評(píng)估制度的主體、指標(biāo)體系的構(gòu)建、如何應(yīng)用評(píng)估結(jié)論等三個(gè)對(duì)于地方立法后評(píng)估制度最為重要也是最為基礎(chǔ)的問(wèn)題進(jìn)行論述。并在此基礎(chǔ)上就如何以十八屆四中全會(huì)和《立法法》的規(guī)定為依據(jù)，完善科學(xué)民主法治化的地方立法后評(píng)估制度提出對(duì)策建議。

一、地方立法后評(píng)估主體

有學(xué)者認(rèn)為立法后評(píng)估制度中的評(píng)估主體“是指立法后評(píng)估的決定者、主持者，負(fù)責(zé)制定和落實(shí)評(píng)估方案、組織和開(kāi)展各項(xiàng)評(píng)估工作?！盵1]簡(jiǎn)言之，就是由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)地方立法進(jìn)行后評(píng)估。不同的評(píng)估主體會(huì)顯現(xiàn)出構(gòu)建地方立法后評(píng)估這項(xiàng)制度時(shí)的不同價(jià)值取向，并且對(duì)立法后評(píng)估制度中的具體評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估的結(jié)論都會(huì)產(chǎn)生不同的影響。因此，在這一問(wèn)題上學(xué)界中存在著不同的觀點(diǎn)，在立法實(shí)踐中也作法不一，當(dāng)前我國(guó)各地方的立法后評(píng)估中主要存在以下幾種類(lèi)型的評(píng)估主體：

第一，由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人大作為地方立法后評(píng)估的主體，通常這一評(píng)估主體是由地方人大常委會(huì)來(lái)?yè)?dān)任。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為立法后評(píng)估主體，是由地方立法后評(píng)估的目的決定的，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)一般就是地方立法機(jī)關(guān)，與執(zhí)法部門(mén)作為評(píng)估主體相比較，“立法機(jī)關(guān)處于中立地位，可以全面掌握各類(lèi)信息，由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)估更加權(quán)威、有公信力?！盵2]12例如在我國(guó)地方立法實(shí)踐中：2006年上海市人大常委會(huì)對(duì)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》組織立法后評(píng)估；福建省人大常委會(huì)對(duì)《福建省青年志愿者服務(wù)條例》進(jìn)行的立法后評(píng)估；浙江省人大常委會(huì)對(duì)《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》的評(píng)估等都是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任地方立法后評(píng)估的主體。

第二，由行政機(jī)關(guān)即地方人民政府作為地方立法后評(píng)估的主體。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政權(quán)的性質(zhì)是執(zhí)行權(quán)，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等地方立法的執(zhí)行機(jī)關(guān)是地方行政機(jī)關(guān)，因此它對(duì)地方立法的執(zhí)行和實(shí)施狀況把握得更為準(zhǔn)確、詳細(xì)和真實(shí)，對(duì)于地方立法執(zhí)行和實(shí)施過(guò)程中所遇到的問(wèn)題和困難掌握得更準(zhǔn)確。因此，由其作為評(píng)估主體往往更有針對(duì)性。[3]44在我國(guó)地方立法后評(píng)估實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作為立法后評(píng)估的主體通常的作法是由地方人民政府的法制部門(mén)協(xié)調(diào)組織與被評(píng)估的地方立法相關(guān)的行政部門(mén)來(lái)進(jìn)行評(píng)估。例如黑龍江省2007年對(duì)部分地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章開(kāi)展立法評(píng)估工作，即是由黑龍江省政府法制辦牽頭，由省政府相關(guān)組成部門(mén)組織具體實(shí)施。

第三，由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)作為地方立法后評(píng)估主體。國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確要求“制定機(jī)關(guān)應(yīng)定期對(duì)其制定的規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估?！钡胤搅⒎ǖ闹贫C(jī)關(guān)是各地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和地方人民政府。由制定機(jī)關(guān)分別對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行立法后評(píng)估，通常作法是由人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(例如法制委員會(huì))或者是常委會(huì)的法律工作委員會(huì)、地方人民政府的法制部門(mén)來(lái)分工負(fù)責(zé)。[3]44例如，哈爾濱市根據(jù)《哈爾濱市政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》，由哈爾濱市政府法制辦組織對(duì)《哈爾濱市蔬菜質(zhì)量安全管理暫行辦法》進(jìn)行了立法后評(píng)估。

第四，由獨(dú)立的第三方作為地方立法后評(píng)估的主體。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“立法后評(píng)估應(yīng)是帶有一種制度性的測(cè)評(píng)測(cè)查和外在監(jiān)督的制度，因此評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)是中立的第三方?！豹?dú)立的第三方作為評(píng)估主體，由于“其超然于法律法規(guī)制定與執(zhí)行的公共部門(mén)之外，與被評(píng)估的法律法規(guī)沒(méi)有密切的利益關(guān)系，可以在很大程度上保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正性?！盵4]98例如，重慶市以西南政法大學(xué)人大制度與憲政研究中心課題組承擔(dān)課題立項(xiàng)的方式對(duì)地方立法進(jìn)行了立法后評(píng)估。

筆者認(rèn)為，按照黨的十八屆四中全會(huì)的要求以及法治思想的內(nèi)在要求，我們應(yīng)以獨(dú)立的第三方作為地方立法后評(píng)估的主體，具體理論依據(jù)如下：

首先，由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方立法的制定機(jī)關(guān)作為后評(píng)估主體，從性質(zhì)上和目的上來(lái)看都是對(duì)地方立法的自我評(píng)估，一種自評(píng)自查制度。當(dāng)前我國(guó)很多地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的草案，大多是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行初稿的草擬，再由地方政府的法制部門(mén)進(jìn)行審核，或者直接由地方人民政府法制部門(mén)作為起草者。例如，海南省人民政府2005年頒布的《關(guān)于地方性法規(guī)起草和行政規(guī)章制定程序的規(guī)定》中規(guī)定“省法制部門(mén)是起草地方性法規(guī)、制定行政規(guī)章工作的主管部門(mén)?！毙姓C(jī)關(guān)起草草案文本后，將地方性法規(guī)草案提交地方人大常委會(huì)的法制工作委員會(huì)修改，最終由地方人民代表大會(huì)或常委會(huì)通過(guò)。*以黑龍江省為例：黑龍江省政府法制辦公室的主要職責(zé)之一即為負(fù)責(zé)起草或組織起草、審查修改、協(xié)調(diào)論證地方性法規(guī)草案。參見(jiàn)http://www.hlj.gov.cn/jgsz/zsjg/fzb/，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2014年10月5日。例如《黑龍江省城市供熱條例》這一地方性法規(guī)就是先由黑龍江省人民政府法制辦公室組織起草、公布征求意見(jiàn)，再提交省人大常委會(huì)法工委修改進(jìn)一步征求意見(jiàn)，最后提交表決通過(guò)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“我國(guó)的地方性法規(guī)，90%以上是由行政機(jī)關(guān)的相關(guān)部門(mén)為起草主體、政府法制辦全程參與的。例如南京市制定的61件地方性法規(guī)，57件由政府主管部門(mén)起草的，占93%，市人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常委會(huì)的工作委員會(huì)起草的只有4件，占7%。”[5]有人認(rèn)為，在地方立法的實(shí)踐中，地方性法規(guī)的立法權(quán)幾乎完全由行政機(jī)關(guān)行使，特別是立法過(guò)程中的起草工作幾乎完全掌握在行政機(jī)關(guān)手中。[6]筆者認(rèn)為這一起草方式存在著弊端。有學(xué)者呼吁對(duì)此種起草方式進(jìn)行改革，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中要求“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制”，“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的地方立法草案的起草制度下，無(wú)論是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)還是由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體，其實(shí)質(zhì)都是由地方立法的起草者或地方立法的制定者充當(dāng)對(duì)自己起草或通過(guò)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的評(píng)估者，這違背了正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則是現(xiàn)代法治的必然要求，對(duì)立法、司法與行政行為起到實(shí)質(zhì)及程序規(guī)范作用，地方立法后評(píng)估制度也應(yīng)受正當(dāng)程序原則規(guī)范。正當(dāng)程序原則要求禁止偏私，即“任何人均不得擔(dān)任自己訴訟案件的法官”，因此作為制定、起草地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和規(guī)章制定機(jī)關(guān)不宜成為地方立法后評(píng)估主體。由制定者、起草者對(duì)自己所制定或起草的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行立法后評(píng)估，會(huì)難以避免立法后評(píng)估主體把地方立法的質(zhì)量這一重要的評(píng)估目標(biāo)與當(dāng)前流行的“政績(jī)考核”相關(guān)聯(lián)，在評(píng)估過(guò)程中難免會(huì)有突顯對(duì)自己有利的立法后評(píng)估結(jié)論，忽略對(duì)自己不利的立法后評(píng)估結(jié)論之嫌。使得地方立法后評(píng)估流于形式、不利于真正反映地方立法在質(zhì)量上存在的問(wèn)題。此外，社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估結(jié)果的認(rèn)可的前提條件之一即為立法后評(píng)估制度是否滿(mǎn)足了正當(dāng)程序，如果評(píng)估主體的構(gòu)建不能滿(mǎn)足正當(dāng)程序的要求，其所作出的評(píng)估結(jié)論也很難得到認(rèn)可，不利于凝聚社會(huì)共識(shí)。正如羅爾斯關(guān)于純粹的程序正義學(xué)說(shuō)中所談到的“我們只要程序要件滿(mǎn)足而且被嚴(yán)格遵守，結(jié)果必定是合理的，因?yàn)榇蠹彝饬顺绦颍簿鸵呀?jīng)接受了最后的結(jié)果”[7]。因此，由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和法規(guī)、規(guī)章制定機(jī)關(guān)作為立法后評(píng)估主體不利于社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估結(jié)論的接受。

其次，由行政機(jī)關(guān)即地方政府作為地方立法后評(píng)估的主體，同樣不符合正當(dāng)程序原則的要求。在當(dāng)前我國(guó)地方立法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往既是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的起草者，又是執(zhí)行者。在這種情況下，由行政機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體，會(huì)使社會(huì)公眾對(duì)地方立法后評(píng)估制度的客觀性和公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而對(duì)得出的立法后評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生質(zhì)疑。另外，我們應(yīng)如何定位地方立法后評(píng)估制度的性質(zhì)？是否將其定位為對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的一種事后監(jiān)督審查制度？有學(xué)者認(rèn)為“評(píng)估主要的目的是為修改、修正乃至重新制定或廢除提供切實(shí)的參考意見(jiàn)。正是從這樣一個(gè)角度上說(shuō)，它甚至可視之為立法的一部分，立法的自然延伸?！盵8]筆者認(rèn)為，從這一角度審視地方立法后評(píng)估，可以將其視作事后的監(jiān)督審查制度。因此如果由作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)對(duì)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性評(píng)估，就意味著是對(duì)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)的一種合法性審查，這違背了作為我國(guó)基本政治制度的人民代表大會(huì)制。行政機(jī)關(guān)是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，而不應(yīng)直接挑戰(zhàn)人民主權(quán)這一合憲性基礎(chǔ)。[9]在當(dāng)前我國(guó)的憲法體制下，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)進(jìn)行合法性審查。因此，行政機(jī)關(guān)也不宜作為地方立法后評(píng)估制度的評(píng)估主體。

最后，由獨(dú)立的第三方作為地方立法后評(píng)估主體是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加強(qiáng)法治建設(shè)及我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理的內(nèi)在要求。第一，從國(guó)際范圍考察，諸如美國(guó)、日本、德國(guó)等很多國(guó)家的立法后評(píng)估制度都積極培育第三方獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，由其來(lái)?yè)?dān)任立法后評(píng)估的評(píng)估主體。[3]45第二，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)考察，黨的十八屆四中全會(huì)提出“對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估”，這雖然是對(duì)立法前評(píng)估所提出的要求，但對(duì)于立法后評(píng)估制度也有著重要的參考價(jià)值。地方立法后評(píng)估主體由獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)擔(dān)任也體現(xiàn)了“依法治國(guó)”方略的內(nèi)在要求。因此，在立法后評(píng)估制度中由獨(dú)立的第三方擔(dān)任評(píng)估主體是符合加強(qiáng)法治建設(shè)要求的。第三，由獨(dú)立的第三方擔(dān)任評(píng)估主體適應(yīng)了我國(guó)加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新和法治理念轉(zhuǎn)變的要求，社會(huì)管理創(chuàng)新要求轉(zhuǎn)變政府職能、社會(huì)協(xié)同參與。地方立法的內(nèi)容過(guò)去主要是關(guān)注政府管理立法，對(duì)地方立法的評(píng)估也主要由政府公權(quán)力進(jìn)行。而現(xiàn)代社會(huì)，政府已不再是全部公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，對(duì)其他可以由社會(huì)組織、企業(yè)、公民進(jìn)行管理的公共事務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)同、公眾參與的作用，這也是協(xié)商民主理論在立法后評(píng)估制度中的體現(xiàn)。第四，通過(guò)獨(dú)立的第三方作為地方立法后評(píng)估主體這一“立法上的正當(dāng)程序”，被評(píng)估的地方立法也可以充分地證明自己的正當(dāng)性，并更好地被遵守和信任。第五，由獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為地方立法的后評(píng)估主體還因其更具專(zhuān)業(yè)性和公正性[4]115，使得其得出的評(píng)估結(jié)論更具權(quán)威性，也更宜于為社會(huì)公眾所信服和接受。因此，對(duì)于地方立法后評(píng)估這一新生制度，我們完全可以構(gòu)建由獨(dú)立的第三方社會(huì)組織，動(dòng)員社會(huì)力量協(xié)同、公眾廣泛參與的評(píng)估主體，以適應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新的要求。在我國(guó)近年來(lái)，也出現(xiàn)了由獨(dú)立的第三方社會(huì)組織承擔(dān)地方政府績(jī)效評(píng)估或立法評(píng)估的事例。*例如蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心組織的對(duì)甘肅省非公有制企業(yè)評(píng)價(jià)政府績(jī)效工作，是首次由第三方組織的、系統(tǒng)化地對(duì)甘肅省14個(gè)市(州)政府及39個(gè)省直部門(mén)績(jī)效進(jìn)行的評(píng)價(jià)，形成了獨(dú)具特色的“甘肅模式”。參見(jiàn)陳天祥.新公共管理——政府再造的理論與實(shí)踐[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007:188.例如2014年，黑龍江省人大常委會(huì)委托省內(nèi)的五所高校進(jìn)行地方性法規(guī)的評(píng)估清理工作。

綜上所述，由獨(dú)立的第三方作為地方立法后評(píng)估主體符合我國(guó)當(dāng)前立法后評(píng)估制度發(fā)展現(xiàn)狀，符合黨的十八屆四中全會(huì)的要求，符合現(xiàn)代法治原則，具體可以采用由地方人大為主導(dǎo)，通過(guò)課題招標(biāo)、委托項(xiàng)目等途徑確定由哪些獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)任評(píng)估的主體。

二、地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系

地方立法后評(píng)估的指標(biāo)體系是根據(jù)被評(píng)估的對(duì)象，通過(guò)科學(xué)的評(píng)估途徑，構(gòu)建出反映地方立法現(xiàn)實(shí)狀況的評(píng)估指標(biāo)。從這一點(diǎn)上看，評(píng)估指標(biāo)體系是立法后評(píng)估制度的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于當(dāng)前我國(guó)各地地方立法后評(píng)估的對(duì)象、評(píng)估的目的及意義等不同，因此評(píng)估主體所選擇設(shè)計(jì)的評(píng)估指標(biāo)體系也有一定差別。由于地方立法后評(píng)估制度是一項(xiàng)較新的制度，當(dāng)前地方立法實(shí)踐中尚缺乏統(tǒng)一的地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系。評(píng)估實(shí)踐中大多是針對(duì)地方立法的合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，*例如黑龍江省人大常委會(huì)在對(duì)《黑龍江省民辦教育促進(jìn)條例》進(jìn)行立法后評(píng)估時(shí)，針對(duì)條例的制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)對(duì)條例實(shí)施情況的調(diào)查分析，對(duì)制度的可操作性和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。參見(jiàn)http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/hlj/2011-12/12/content_1681703.html，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間 2014年10月5日。這在地方立法實(shí)踐中已經(jīng)基本形成了共識(shí)，學(xué)界也認(rèn)同這些指標(biāo)。*卿泳認(rèn)為應(yīng)包括合目的性、合法性、技術(shù)性3類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，王亞平認(rèn)為應(yīng)包括法理標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)4類(lèi)，汪全勝認(rèn)為包括效率標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效能標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。但基本認(rèn)同立法后評(píng)估從內(nèi)容上包括評(píng)估法律本身的質(zhì)量和評(píng)估法律的實(shí)施狀況，因此后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要從這兩方面內(nèi)容構(gòu)建指標(biāo)體系。參見(jiàn)蘇黎蘭，張紫薇，張志.基于定量分析的立法后評(píng)估方法[J].理論月刊,2012,(3):114.在此基礎(chǔ)上有些地方增加了地方立法的成本效益和社會(huì)認(rèn)同度兩個(gè)指標(biāo)作為后評(píng)估的指標(biāo)。[10]筆者認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前地方立法后評(píng)估實(shí)踐中，僅采用這些指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系進(jìn)行立法后評(píng)估并不能完全反映出地方立法中存在的質(zhì)量問(wèn)題。例如地方立法沒(méi)有地方特色、照搬上位法或其他地方立法等“重復(fù)性立法現(xiàn)象”。因此，建議地方立法后評(píng)估的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)在通行的評(píng)估對(duì)象的合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性等幾個(gè)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加必要性和實(shí)施狀況(即成本效益與社會(huì)認(rèn)同度)兩個(gè)指標(biāo)，更有針對(duì)性、更為全面地對(duì)地方立法進(jìn)行后評(píng)估，以便于更好地提高地方立法的質(zhì)量。其理由如下：

(一)地方立法的必要性指標(biāo)

地方立法后評(píng)估制度中的必要性指標(biāo)，是針對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章存續(xù)的必要性進(jìn)行評(píng)估。從國(guó)際視角來(lái)看，2004年，日本依據(jù)《行政機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估政策有關(guān)的法律》在對(duì)文部科學(xué)省的政策評(píng)估中，要求以社會(huì)影響大的有關(guān)規(guī)章制度就其“必要性、有利條件、費(fèi)用等試行評(píng)估。”[11]其他國(guó)家諸如美國(guó)、加拿大等國(guó)的“日落條款”的設(shè)計(jì)也是對(duì)于法律法規(guī)是否存續(xù)進(jìn)行必要性評(píng)估的啟動(dòng)依據(jù)。*即在法律中規(guī)定了法律實(shí)施的自動(dòng)到期日條款，且在法律規(guī)定的有效期限屆滿(mǎn)之前，啟動(dòng)法律實(shí)施效果評(píng)估，以決定是否繼續(xù)沿用該法律。由此可見(jiàn)，在國(guó)外對(duì)法律法規(guī)的必要性進(jìn)行評(píng)估，是立法評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

在我國(guó)，對(duì)地方立法的必要性進(jìn)行立法后評(píng)估也是有法律依據(jù)的?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第20條第2款規(guī)定：“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見(jiàn)報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)?！边@一條款中設(shè)定了對(duì)行政許可的存在必要性進(jìn)行評(píng)價(jià)以便及時(shí)修改或廢止行政許可，其中也顯現(xiàn)了可以通過(guò)其他手段規(guī)制，即不需要通過(guò)行政手段規(guī)制設(shè)定行政許可的立法本義。社會(huì)生活中存在部分“法律缺失(lawlessness)”的領(lǐng)域，即有學(xué)者指出的“立法對(duì)于社會(huì)生活的干預(yù)是有限度的，并非所有的社會(huì)事務(wù)都需要法律規(guī)制”。*參見(jiàn)Avinash K. Dixit.Lawlessness and Economics: Alternative Modes of Governance[M].Princeton:Princeton University Press， 2004.轉(zhuǎn)引自：吳元元.信息能力與壓力型立法[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2010,(1):253.在提倡社會(huì)管理創(chuàng)新、“軟法”(soft law)之治的大背景下，這一理念應(yīng)當(dāng)被廣泛接受。在地方立法后評(píng)估中以必要性為指標(biāo)評(píng)估，如果出現(xiàn)可以采用“軟法”、柔性手段調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)管理的，就應(yīng)盡量少地采用強(qiáng)制性、管制性的“硬法”(法律、地方性法規(guī)、政府規(guī)章)的法律規(guī)制手段，也即被評(píng)估的地方立法存在的必要性不足。例如湖南省通過(guò)《湖南省行政程序規(guī)定》體現(xiàn)了這一思想：“全省規(guī)范性文件有效期為5年。標(biāo)注‘暫行’、‘試行’的，有效期為2年。有效期滿(mǎn)的，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件有效期屆滿(mǎn)前6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)重新公布；需要修訂的，按制定程序辦理?！睂⒈匾宰鳛榈胤搅⒎ê笤u(píng)估的指標(biāo)，也是“政府”職能限縮轉(zhuǎn)化理念的必然要求。因此，在過(guò)去我國(guó)地方立法實(shí)踐中，由于傳統(tǒng)“管治型”立法思想的指導(dǎo)，可能存在本不應(yīng)以法律法規(guī)干預(yù)調(diào)整卻已經(jīng)立法的領(lǐng)域；或者存在著一些盲目照搬上位法而無(wú)地方特色的地方立法。因此，將必要性作為評(píng)估指標(biāo)，對(duì)這部分地方立法進(jìn)行評(píng)估后，可以判定其是否有必要存續(xù)，以加以有效的糾偏。對(duì)于實(shí)施型地方立法，更應(yīng)依據(jù)其上位法變動(dòng)情況及時(shí)對(duì)其必要性進(jìn)行評(píng)估，以決定其是否應(yīng)當(dāng)存續(xù)。

(二)地方立法的實(shí)施狀況指標(biāo)

這一指標(biāo)要檢驗(yàn)地方立法是否達(dá)到了立法目的、地方立法的實(shí)際作用、社會(huì)效果。筆者認(rèn)為可以設(shè)計(jì)以下三個(gè)二級(jí)指標(biāo)來(lái)檢驗(yàn)地方立法的實(shí)施狀況：以地方立法的成本收益視角評(píng)估其是否實(shí)現(xiàn)了立法目的；以地方立法的實(shí)際結(jié)果與預(yù)期存在哪些差距評(píng)估地方立法的實(shí)際作用；從社會(huì)支持度和民眾滿(mǎn)意度評(píng)估地方立法的社會(huì)效果。本指標(biāo)是對(duì)地方立法糾偏和再?zèng)Q策的重要依據(jù)。立法后評(píng)估的目的“不僅是對(duì)立法內(nèi)容的評(píng)價(jià)，還應(yīng)包括分析地方立法成敗的原因，以便為地方立法的立、改、廢提供借鑒。因此后評(píng)估只是相對(duì)的，對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估是一個(gè)立法決策循環(huán)的結(jié)束，而不是整個(gè)過(guò)程的終結(jié)?！盵12]“對(duì)法律規(guī)則不但要考量法律規(guī)則的客觀性(即真實(shí)性)，還要考量法律規(guī)則的主體性(即可接受性)，才能證立其正當(dāng)性和存在的合理性。”[13]從地方立法的事項(xiàng)上來(lái)看，很多是涉及本地方社會(huì)民眾民生、教育、社會(huì)保障等“社會(huì)權(quán)”領(lǐng)域的事項(xiàng)，社會(huì)民眾對(duì)其認(rèn)同，才能得到更有效地實(shí)施。在以前的立法實(shí)踐中，經(jīng)常遇到因社會(huì)民眾不認(rèn)同法律法規(guī)，導(dǎo)致法律法規(guī)無(wú)法得到很好地貫徹、執(zhí)行和遵守的情況。例如，我國(guó)各城市在20世紀(jì)90年代后大都頒布了禁止燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)，但相當(dāng)多的社會(huì)民眾出于習(xí)慣和傳統(tǒng)風(fēng)俗不認(rèn)同不遵守禁燃法規(guī)，執(zhí)法機(jī)關(guān)亦難以執(zhí)行。正是在對(duì)禁燃的地方立法實(shí)施后是否達(dá)到立法目的、社會(huì)的接受度和認(rèn)同度、法規(guī)的實(shí)際作用等指標(biāo)進(jìn)行了考量評(píng)估后，各地紛紛將“禁燃”改為“限燃”，才被社會(huì)民眾接受和認(rèn)同，達(dá)到了當(dāng)初立法的目的和社會(huì)效果，發(fā)揮了作用。[14]正如有學(xué)者論述的那樣：“大量的事實(shí)證明，一部不符合習(xí)慣的法律，即使具有一定的合理性或強(qiáng)制性，在現(xiàn)實(shí)生活中也很難得到人們的普遍遵守”。[15]

總之，構(gòu)建地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系，要以通行的指標(biāo)為基礎(chǔ)，增加必要性和實(shí)施狀況等兩個(gè)指標(biāo)。根據(jù)被評(píng)估的對(duì)象、評(píng)估的目的、意義等方面的不同，科學(xué)衡量取舍、因時(shí)因事制宜地建立一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、彈性的地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系針對(duì)地方立法進(jìn)行全面綜合評(píng)估。

三、地方立法后評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用

構(gòu)建了地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系之后，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)這一指標(biāo)體系，綜合運(yùn)用定量、定性分析方法對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行評(píng)估從而得出評(píng)估結(jié)論。而評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用在學(xué)界和我國(guó)立法實(shí)踐中同樣沒(méi)有統(tǒng)一的觀點(diǎn)和作法。如果沒(méi)有相應(yīng)的制度對(duì)評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用進(jìn)行規(guī)定，不但會(huì)使立法后評(píng)估流于形式，也會(huì)嚴(yán)重影響依據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)地方立法進(jìn)行及時(shí)有效的“立、改、廢”。

大多數(shù)學(xué)者和立法實(shí)踐中傾向認(rèn)為地方立法后評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用是地方立法的一種參考、借鑒資料，最終形成的評(píng)估報(bào)告(結(jié)論)代表了評(píng)估主體對(duì)法規(guī)實(shí)施情況的看法或者評(píng)價(jià)，對(duì)立法具有重要的參考作用。立法機(jī)關(guān)可以據(jù)此依法啟動(dòng)對(duì)該法規(guī)的修改、廢止程序，也可以在制定立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃時(shí)作為法規(guī)立項(xiàng)的重要參考依據(jù)，法規(guī)進(jìn)入起草、審議環(huán)節(jié)后，還可以作為立法的重要參考材料。[16]學(xué)界強(qiáng)調(diào)執(zhí)行機(jī)關(guān)要對(duì)立法后評(píng)估結(jié)論進(jìn)行回應(yīng)和反饋。但對(duì)評(píng)估結(jié)論是否具有一定效力卻有不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為：“評(píng)估結(jié)論應(yīng)有一定的約束力，立法評(píng)估結(jié)論甚至應(yīng)當(dāng)具備法律效力，類(lèi)似于立法聽(tīng)證紀(jì)錄作為立法者決策時(shí)的重要參考資料。”[2]13筆者認(rèn)為立法評(píng)估結(jié)論是地方立法制定機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)獲取信息的重要途徑，其所獲取的信息可以反作用于立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)。在日本，“政府正是通過(guò)有意識(shí)、自覺(jué)的方式來(lái)獲取政府行為結(jié)果的反饋信息，反過(guò)來(lái)作用于政府政策的制定與修訂及執(zhí)行政策的行為中”[17]。而不應(yīng)具備一定約束效力甚至是法律效力。

首先，地方立法后評(píng)估的主體為獨(dú)立的第三方，經(jīng)評(píng)估得出的評(píng)估結(jié)論是立法所要依賴(lài)的重要的事實(shí)性信息。我國(guó)的立法者已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，“立法所需要的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和信息散布于各種社會(huì)主體之手，必須通過(guò)各種渠道獲取和利用這些社會(huì)主體所掌握的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和信息，以克服自身的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和信息不足問(wèn)題。”[18]但在很大程度上，這種評(píng)估結(jié)論可能僅僅是單方信息、甚至可能是帶有某種“利益集團(tuán)”意志的信息。如果完全受此評(píng)估結(jié)論約束則會(huì)導(dǎo)致“壓力型立法”，隨之帶來(lái)立法決策對(duì)法律上權(quán)利義務(wù)的傾斜性配置。[19]中國(guó)已進(jìn)入利益多元化時(shí)代，多種“利益集團(tuán)”的訴求對(duì)立法產(chǎn)生的影響不容忽視。如果直接依據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)地方立法進(jìn)行“立、改、廢”，很可能就會(huì)出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象，法的安定性得不到保障，對(duì)社會(huì)主義法治的尊嚴(yán)和統(tǒng)一造成負(fù)面影響。因此，需要立法者在充分地協(xié)商、討論，審慎地整合評(píng)估結(jié)論這一重要立法信息后，再?zèng)Q定是否對(duì)被評(píng)估的法規(guī)進(jìn)行“立、改、廢”。

其次，如果評(píng)估主體經(jīng)評(píng)估得出的結(jié)論，可以直接決定地方立法的存廢、修改，那么這無(wú)疑又違背了我國(guó)的《憲法》《立法法》和有關(guān)組織法所確立的立法權(quán)的有關(guān)規(guī)定。在此，筆者認(rèn)為無(wú)論是由地方權(quán)力機(jī)關(guān)(地方人大及常委會(huì))還是地方立法制定機(jī)關(guān)(地方人大及常委會(huì)、地方政府)作為評(píng)估主體所得出的評(píng)估結(jié)論，都不應(yīng)該具有直接效力，決定所評(píng)估的法規(guī)規(guī)章的存續(xù)、修改。因?yàn)?，如果評(píng)估結(jié)論是被評(píng)估的地方立法存在合法性、必要性、有效性等方面的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)廢止或修改，依據(jù)《憲法》《立法法》的有關(guān)規(guī)定，有權(quán)對(duì)地方性法規(guī)、政府規(guī)章作出改變或者撤銷(xiāo)決定的應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)；國(guó)務(wù)院；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)；地方人大常委會(huì)；省、自治區(qū)的人民政府。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第97條。通過(guò)梳理現(xiàn)行立法體制，我們看到有權(quán)作出改變或撤銷(xiāo)決定的機(jī)關(guān)與評(píng)估主體往往并不同一。因此，直接規(guī)定評(píng)估結(jié)論具有一定約束力是違反我國(guó)現(xiàn)行立法體制的。即使評(píng)估主體就是可作出改變或撤銷(xiāo)決定的機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估結(jié)論進(jìn)行審慎地考量才能作出決定。這種考量，要結(jié)合諸多社會(huì)因素，諸如政治因素、“合憲(法)性推定”原則、行政法成熟性原則等，[20]而不宜直接規(guī)定評(píng)估結(jié)論具有約束力。應(yīng)當(dāng)效仿歐盟立法評(píng)估制度中關(guān)于評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用，將評(píng)估結(jié)論提交給相關(guān)機(jī)關(guān)，由其進(jìn)行最終的效力裁決。*如果歐盟委員會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)立法在實(shí)際運(yùn)作中違背了相關(guān)的共同體條約精神，將立法提交給歐洲法院對(duì)其進(jìn)行效力的裁決。參見(jiàn)王保民，崔東曉.歐盟立法評(píng)估制度研究[J].行政與法,2009,(5):103.當(dāng)然，是否依據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)地方立法“立、改、廢”，都應(yīng)在一定期限內(nèi)將評(píng)估結(jié)論及理由加以公開(kāi)。

總之，無(wú)論是從評(píng)估結(jié)論自身提供信息的功能還是從現(xiàn)行體制中，評(píng)估結(jié)論的運(yùn)用都應(yīng)當(dāng)是一種重要的立法事實(shí)性信息參考，而不應(yīng)是具有一定約束力的裁決性意見(jiàn)。對(duì)評(píng)估結(jié)論應(yīng)當(dāng)加以重視，使評(píng)估結(jié)論能夠充分發(fā)揮其作用。

四、結(jié)論

黨的十八屆四中全會(huì)要求完善立法體制，建立科學(xué)的立法評(píng)估制度，通過(guò)以上對(duì)地方立法后評(píng)估制度中的幾個(gè)重點(diǎn)理論問(wèn)題的探析，明確了在當(dāng)前我國(guó)立法體制和社會(huì)環(huán)境下，應(yīng)由獨(dú)立的第三方主體擔(dān)任地方立法后評(píng)估制度的評(píng)估主體；應(yīng)以合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)性等指標(biāo)為基礎(chǔ)，增加必要性、實(shí)施狀況兩個(gè)指標(biāo)，并根據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象以不同的維度構(gòu)建地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系；最后，應(yīng)將立法后評(píng)估結(jié)論作為一種重要的立法事實(shí)性信息參考，并將評(píng)估結(jié)論及采納與否的理由加以公開(kāi)。期待本文能對(duì)我國(guó)的地方立法后評(píng)估制度的理論與實(shí)踐工作有所裨益。

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〔責(zé)任編輯：馬琳〕

[中圖分類(lèi)號(hào)]D920.0

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)04-0088-07

[作者簡(jiǎn)介]姜述弢(1976-),男,山東蓬萊人,博士研究生，副教授，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]2014國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目重點(diǎn)課題“中西憲法實(shí)施問(wèn)題比較研究”(14SFB003);黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“地方立法重大爭(zhēng)議事項(xiàng)的第三方評(píng)估制度”(15FXB03)

[收稿日期]2015-11-24