棚戶區(qū)改造是一項重要的民生工程和發(fā)展工程，是完善住房保障體系、實現(xiàn)“住有所居”的重要舉措。作為長江經濟帶和三峽城市群的核心城市之一，宜昌市將棚戶區(qū)改造工作與大城建設相結合，逐步探索形成了“大棚改”的工作思路，取得了良好的效果。在開展棚戶區(qū)改造工作的過程中，宜昌市也面臨著一定的困境，需要多方合作，來共同探討與尋找理想的出路，促進城市的再生和可持續(xù)發(fā)展。

一、棚戶區(qū)改造的背景與現(xiàn)狀

隨著宜昌大城建設的逐步展開，一座以后現(xiàn)代理念建設的生態(tài)之城逐漸浮出水面，這也對城市整體人居環(huán)境提出了更高的要求，為了響應國務院對全國棚改工作的要求、跟上宜昌大城建設的步伐，宜昌市的棚戶區(qū)改造，也開始進入大踏步的高速運轉時期。這既是改善民生，解決低收入家庭住房難的需要，也是破解供需矛盾，提高土地利用效率的需要，更是強化城市特色，提升城市形象的需要，通過改造棚戶區(qū)，可以更好的優(yōu)化城市空間布局，完善城市功能，優(yōu)化產業(yè)結構，轉變經濟發(fā)展方式。

早在國務院出臺三年棚改計劃之前的三個月，宜昌市就編制了2015-2017年棚改三年行動計劃，計劃實施9大片區(qū)、164個項目、4.6萬戶的棚戶區(qū)改造，目前已經取得良好進展。2015年，作為宜昌棚戶大改年，已啟動城市棚戶區(qū)改造項目24個和城中村改造項目63個，累計簽訂征收協(xié)議16276戶;籌措棚改資金209.94億元，為后兩年的工作奠定了良好的基礎。

目前宜昌市的棚戶區(qū)改造主要有以下四種做法：一是拆除重建，對房屋破舊、功能不齊、公用設施老化、安全隱患突出、無保留價值的建筑及片區(qū)拆除后重新建設。二是改建結合，對具有典型歷史文化特征、有一定保留價值的老舊建筑及歷史街區(qū)，實施改造與新建相結合。三是只拆不建，對開發(fā)后不再具備開發(fā)條件的建筑及片區(qū)，拆除后只建設街頭綠地或停車場等公共設施。四是維修完善，對建筑狀況整體尚好，但外觀破舊，綜合環(huán)境較差的建筑及片區(qū)，實施維修加固、消除隱患、改善環(huán)境、綜合整治。

二、棚戶區(qū)改造面臨的現(xiàn)實困境

(一)征拆難。征地拆遷是棚戶區(qū)改造工作的第一步，也是實施起來最難的一步，艱苦細致的摸底和動員工作除了需要投入巨大的人力和物力之外，還需要科學的方式方法。在統(tǒng)一的拆遷政策之下，每戶居民的實際情況千差萬別，其各自的訴求也各不相同，更為重要的，他們實際所獲得收益會有一定差異，由此對棚戶區(qū)拆遷政策的公平感受也會不同，這些都會影響到他們對棚戶區(qū)改造的支持態(tài)度，這就需要征遷工作人員“因戶制宜”。另外，中國人普遍的安土重遷的觀念，使得征遷初期的動員工作十分難做，如果遇到一些軟硬不吃的“釘子戶”，征遷工作就會變得愈加困難。這個問題是每一個從事一線征遷工作的工作者每天都會遇到的問題，他們在征遷過程中也會面臨著巨大的心理壓力需要不斷的釋放和調試，這也是需要關注的。

(二)資金難。棚戶區(qū)改造，是改那些城市中住房條件差、居民自己無力改善住房條件的那部分區(qū)域，對于這些本身缺乏社會資源和經濟能力的居民來說，他們無力從資金上給予支持。目前的棚戶區(qū)改造資金主要靠中央補助資金和地方財政支持，鑒于中央補助資金的有限性，地方財政主要靠從國家開發(fā)銀行和農業(yè)發(fā)展銀行貸款，國家開發(fā)銀行資金主要靠地方財政歸還，而農業(yè)發(fā)展銀行則主要靠抵押土地，這就導致兩個方面的問題：一方面，貸款資金流轉的速度比較慢，另外一方面，?？顚Ｓ玫闹贫仍谝欢ǔ潭壬现萍s了資金使用的靈活性。這兩個問題致使棚改項目的配套基礎設施資金嚴重跟不上，許多安置房拔地而起，但是周邊基本毫無基礎配套設施可言，在這樣的情況下，棚改居民，特別是選用貨幣化安置的居民不愿意住進這樣的安置小區(qū)，這就導致另一個問題——資金沉淀，因棚戶區(qū)安置房庫存大，且安置房無法用作其他用途，公司投入資金后，回籠速度慢，資金沉淀嚴重，嚴重影響資金使用效率。

(三)去庫存難。上文提到的資金沉淀的重要原因就是棚戶區(qū)安置房庫存大，但是由于種種原因居民導致入住率并不高，不少已經建成的安置房小區(qū)入住率較低，有些馬上建成的安置房小區(qū)的簽約率也比較低。2015年，由于國家力推對棚改居民貨幣化安置，宜昌市更是打通了商品房與安置房的購買界限，以此來加速整個房地產行業(yè)去庫存，取得了一定成效，但這同時也導致另一個問題，安置房小區(qū)去庫存更加困難。在不少棚改居民的心里，安置房小區(qū)的工程質量諸如樓間距、綠地面積、配套設施、物業(yè)管理等方面均與商品房小區(qū)存在一定差距，他們寧愿選擇價格較高但是自己覺得可靠的商品房，而不愿意選擇棚改安置房。另外一些人，貨幣化補償?shù)馁Y金有限，他們一方面覺得安置房“等房時間太長”，也覺得裝修房子需要花費一大筆錢，有的在拿到補償資金后，直接選擇購買可以馬上入住的二手房，而不是等安置房。并且相比于商品房，安置房在產權、交易時間、享有權利等方面都存在劣勢，在這種形勢下，如何讓棚改居民住進安置房小區(qū)，也是一個值得思考的問題。

三、棚戶區(qū)改造的主要出路

(一)因戶制宜，做到“四個征遷”。征遷摸底和動員工作中做到關注個性，以人為本，滿足多樣化安置需求。根據(jù)居民的承受能力和實際需要，提供多樣化的安置方案，設立多種可供選擇的棚戶區(qū)改造安置方式：一是對符合經濟適用房、廉租房條件的拆遷戶，可優(yōu)先使用經濟適用房、廉租房予以安置;二是選擇定銷商品房安置的動遷戶，實行就近、就地安置，并享受定銷商品房安置的優(yōu)惠政策;三是選擇貨幣安置且自行購買商品房的，在限定的時間段內，按照一定比例給予貨幣補貼;四是已享受過經濟適用房或廉租房政策、選擇貨幣安置且不再購買商品房的，可以將原經濟適用房或廉租房轉為商品房產權;五是通過安置房進行安置。每戶根據(jù)自己的現(xiàn)實情況和實際需要，來選擇個性化安置方案。在確定安置方案，面臨拆遷的過程中，征遷人員還要做到以下“四個征遷”：依法征遷，即征遷政策必須依法依規(guī)進行;陽光征遷，讓程序在陽光下運作，保證每一位居民的知情權;智慧征遷，開動腦筋，啟發(fā)智慧，用智慧的方式化解難題;為民征遷，切實以被征遷居民的根本利益為出發(fā)點和落腳點。

(二)多元籌資，實現(xiàn)綜合平衡。2014年，宜昌市棚戶區(qū)改造就開始實行“以政策性銀行貸款為主、商業(yè)銀行貸款并重，各級財政補助為補充，社會資本多元參與，債券融資等先行先試”的總體思路，由單一籌資向多元籌資探索，廣開渠道引來源頭活水。除了爭取農發(fā)行和國開行的貸款之外，還積極采取商業(yè)銀行貸款、爭取保障性安居工程項目及配套設施建設項目中央補助資金、發(fā)行全省首支保障房私募債等籌資渠道，特別是成功發(fā)行的全省首支棚改私募債，實現(xiàn)了棚改融資在資本市場直接融資領域的重大突破。除此之外，宜昌市還引入中建三局、葛洲壩集團、均瑤集團、國貿集團等實力品牌企業(yè)的社會資本積極參與棚改項目建設，均取得良好收效。

(三)提升質量，多渠道去庫存。在棚改過程中，提升安置房小區(qū)的質量和競爭力是一個重要話題，之所以更多的人愿意選擇商品房小區(qū)，主要是因為商品房小區(qū)的工程質量更可靠、所在地段區(qū)位優(yōu)勢更為明顯、物業(yè)管理更為規(guī)范、基礎設施和配套設施更為齊全等等。為了有效解決解決這些問題，宜昌市采用按照商品房小區(qū)標準建設安置房的辦法，全面提升安置房小區(qū)的房屋質量和相關配套，在安置房小區(qū)建設好之后，政府開放其中的一部分樓宇作為安置房，同時剩下的樓宇直接參與社會競爭，與商品房小區(qū)共同推向市場。這對于全面提升安置房的質量、全方位對接市場需求起到了很大的推動作用。在這樣的競爭機制下，宜昌安置房小區(qū)的建設更加多元化，戶型、空間、配套公建設施等都力爭能夠充分滿足居民的需要，甚至有所創(chuàng)新和突破。在今后，為了有效去除安置房庫存量，還應該從政策上給予安置房購房者以更大的資金乃至社會保障優(yōu)惠，以彌補安置房與商品房相比的先天不足。