王才章

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政府購買公共服務中政府與社會組織的關(guān)系要要要一個組織社會學的新制度主義視角

王才章

[摘要]政府購買公共服務改變了政府與社會組織的關(guān)系格局。在政府購買公共服務中，不同類型的社會組織與政府有著不同的關(guān)系，但總體上呈現(xiàn)社會組織對政府政策及資源的依附，組織社會學的新制度主義視角認為這種依附是組織獲得合法性的一種生存策略。隨著宏觀政策環(huán)境的變化，以及政府與社會組織的互動增加，政府購買公共服務中政府與社會組織的關(guān)系也將不斷改變，最終這種關(guān)系將回歸到政府購買服務本應有的合作伙伴關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]政府購買公共服務；社會組織；新制度主義；組織社會學

一、問題提出與文獻回顧

（一）問題提出

政府購買公共服務作為行政改革中的一種制度創(chuàng)新，是伴隨著“民營化”運動的熱潮于20世紀70年代在歐美國家逐漸興起。萊斯特·M．薩拉蒙認為，20世紀六七十年代美國政府與非營利部門的伙伴關(guān)系，加速了非營利部門的擴張，這種關(guān)系也正是20世紀90年代以來其他國家非營利部門發(fā)展的特征[1]。中國政府向社會組織購買公共服務自1995年上海浦東新區(qū)“羅山會館”開始，然后在全國范圍內(nèi)逐步擴大。在政府向社會組織購買公共服務過程中，討論較多的是政府與社會組織的關(guān)系問題。2014年《財政部民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》指出，社會組織存在政社不分、管辦一體、責任不清，獨立運作能力較弱，社會公信力偏低，籌集和整合社會資源能力不強等問題。從現(xiàn)實來看，在政府購買服務過程中，社會組織也的確表現(xiàn)出非獨立性和非自主性，以及社會組織的資源能力及其服務能力偏弱的現(xiàn)象。為什么在政府購買服務過程中會存在這樣的問題，如何解釋在政府購買服務過程中社會組織對政府的依賴現(xiàn)象，這是本文需要研究的問題。

（二）文獻回顧

國內(nèi)關(guān)于政府購買服務中政府與社會組織的關(guān)系研究，已經(jīng)積累了許多成果。王浦劬等人指出，政府向社會組織購買公共服務中存在購買雙方非獨立、平等的關(guān)系，政府單項主導、職權(quán)介入，政府購買行為“內(nèi)部化”，社會組織成為政府部門的延伸[2]（P25-29），以及社會組織能力不足，無法對接政府的要求等問題[3]（P121）。在隨后進一步的研究中，有關(guān)政府購買公共服務中政府與社會組織的關(guān)系研究更為深入。

徐頑強認為，政府與慈善組織作為兩種不同的組織類型，各自掌握了各自的生存和發(fā)展的資源，慈善組織對政府資源存在定向索求，而政府對慈善組織則是多向選擇，兩者在實際中的關(guān)系并不平等[4]。呂納認為，在政府購買公共服務中政府與社會組織雙方關(guān)系是一種策略性建構(gòu)，而非制度化建設(shè)，政府會有選擇性支持和隱性化控制等行動策略的產(chǎn)生，社會組織也會在實踐中演繹出依賴、遵從在先，拓展在后的行動策略[5]。朱健剛、陳安娜通過對一個政府購買社工服務項目的個案研究，指出社會服務組織在提供服務過程中被吸納進入原有的權(quán)力網(wǎng)絡之中[6]。敬乂嘉認為，政府購買服務類似于市場交易，形成政府部門與社會組織之間的委托代理關(guān)系，政府購買服務也從多個方面為合作治理創(chuàng)造了有利條件，但是如果政府刻意抑制社會組織的治理能力，將不利于其服務提供能力的提高[7]。管兵發(fā)現(xiàn)，在政府購買服務的實踐中，存在著非常顯著的反向嵌入性，即國家嵌入到社會，但是同時也帶來了社會組織發(fā)展的競爭性，這在一定程度上塑造了國家與社會關(guān)系新的可能性[8]。黃曉星、楊杰認為，在政府購買服務過程中，政府與社會組織的邊界是在雙方的互動中生產(chǎn)出來的，中國政府購買公共服務的有效性則在于從邊界模糊中生產(chǎn)出新的邊界[9]。

以上研究認為，政府向社會組織購買公共服務，雙方的關(guān)系并不是一種基于合約管理的伙伴關(guān)系，當前社會組織的獨立性及自主性還不太明顯，政府對社會組織在提供服務過程中干預較多。不過政府與社會組織的關(guān)系還處于變動之中，已有研究已經(jīng)涉及這一問題，但是對于政府購買公共服務過程中政府與社會組織的關(guān)系存在不同類型，以及這種關(guān)系隨著制度的完善及社會組織能力的提升而不斷發(fā)生變化，這方面還需進一步探討。本文從組織社會學的新制度主義角度構(gòu)建一個政府購買公共服務中政府與社會組織關(guān)系的分析框架。

二、理論視角與分析思路

本文所研究的社會組織主要是指參與政府購買服務的社會組織，如果按照登記種類來劃分的話，主要包括社會團體和民辦非企業(yè)單位兩種，因為基金會一般不會參與政府購買服務，他們一般是間接資助或者直接執(zhí)行項目。若按照社會組織非政府性的強弱，可以將社會組織分為官辦社會組織和民辦社會組織。

（一）理論視角：組織社會學的新制度主義

組織分析的制度學派指出，組織面對兩種不同的環(huán)境——技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，兩種環(huán)境對組織的要求不一樣，技術(shù)環(huán)境要求效率，而制度環(huán)境要求組織服從合法性機制。合法性機制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量[10]（P72-75）。所以組織在采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法，而不管這些形式和做法對組織內(nèi)部運作是否有效率[11]。在邁耶看來，采納和整合外界制度，會使組織更具合法性，更有可能取得成功，并更有可能生存下來[11]。制度環(huán)境對組織的影響主要表現(xiàn)在：第一是組織之間的趨同現(xiàn)象，即為了與制度環(huán)境認同，各個組織都采用了類似的結(jié)構(gòu)和做法；第二是組織之間的相互模仿學習，這些模仿行為減輕了組織的動蕩[12]（P72-75）。制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境對組織的要求常常是不一樣的，技術(shù)環(huán)境要求效率，制度環(huán)境常常要求組織耗費資源去滿足合法性。如果合法性壓力和效率是矛盾的，要取得合法性的資源可能和取得效率的資源之間是沖突的，組織一般把內(nèi)部運作和組織結(jié)構(gòu)分離開來。同時組織面對外界制度環(huán)境的壓力，還有默認或遵守策略、妥協(xié)策略、回避策略、反抗策略等多種應對策略。

（二）分析思路：環(huán)境、行動者及認知

組織社會學的一個基本主題是，正式組織依賴其所在的特定社會環(huán)境而生存發(fā)展。在斯廷奇克姆看來，組織在發(fā)展過程中，環(huán)境為組織提供了生存和發(fā)展的基本條件，這里的環(huán)境主要包括資源（人力資源、技能和知識）、合法性（如特定的所有制形式）、行為模式（政府法律和文化規(guī)范）以及機會結(jié)構(gòu)[13]。在政府向社會組織購買公共服務過程中，涉及到的行動者主要是政府、社會組織、評估方以及公眾，這些不同主體主要是涉及組織與組織之間的關(guān)系。在中國這一環(huán)境里，對權(quán)威型政府而言，社會組織具有雙重屬性：一方面，它是一種挑戰(zhàn)力量，因為社會組織是最有力的集體行動的載體之一；另一方面，它又是一種輔助力量，因為社會組織可以為社會提供多樣化的公共物品。同時，不同的社會組織應對政府權(quán)威的能力不同，而且為社會提供的公共物品也不同。所以，一個追求自身利益最大化的政府，必然會根據(jù)各類社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供公共物品的種類對它們實施不同的管理方式[14]。而與此同時，社會組織作為行動者也會有不同的應對策略，比如說默認、遵從、妥協(xié)、操縱、反抗等，不過在政府購買公共服務情境下，社會組織更多的是默認、遵從和妥協(xié)。外部環(huán)境對不同主體的影響主要表現(xiàn)為行動主體對來自外部環(huán)境的認知，只有當行動主體認可了外部環(huán)境中的規(guī)則、習慣及理念，并內(nèi)化于組織之中，并且在組織的結(jié)構(gòu)形式及行動上體現(xiàn)出來，那么外部環(huán)境才會發(fā)生作用。

三、政府購買公共服務中政府與社會組織的關(guān)系類型

（一）不同組織面臨不同的環(huán)境

以上指出任何一個組織都面臨兩種不同的環(huán)境，一種是技術(shù)環(huán)境，另一種是制度環(huán)境。技術(shù)環(huán)境要求組織在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計及運作方式上講究效率，一切以完成任務為目標；而制度環(huán)境則主要是要求組織的結(jié)構(gòu)及其行為滿足外在的法律、觀念、意識的要求。一個組織的制度化程度取決于該組織對它的制度環(huán)境的依賴程度。依賴程度越高，組織的制度化程度越高，其內(nèi)部行動的儀式性也越強，而組織對制度環(huán)境的這種依賴程度在直接的隸屬關(guān)系中最高[15]（P36）。

在政府購買公共服務中，主要涉及兩類組織，一類是政府部門，一類是社會組織。而對于政府部門來說，進行購買服務的目的主要是為了轉(zhuǎn)移政府職能和提高服務效率，其面臨的技術(shù)環(huán)境主要是通過競標的方式，找到有資質(zhì)的社會組織，提供專業(yè)服務，按照合同完成相應的任務，政府作為購買方也主要是以合同來管理雙方的行為，這是技術(shù)環(huán)境所遵循的效率原則。但是由于目前政府向社會組織購買公共服務才剛剛起步，相關(guān)政府部門也是剛剛嘗試這一服務形式，而且能夠承擔相關(guān)公共服務的社會組織相對較少，社會組織的專業(yè)服務能力也有限，所以其很多行為并不一定是完全按照效率的原則，而更多的是遵循政府理念、社會價值、規(guī)范條例等制度因素的影響，同時政府為了降低購買風險，也會要求組織能夠遵從自己的安排。

對于社會組織來說，在政府購買服務中，其面臨的技術(shù)環(huán)境主要是以專業(yè)資格獲得政府購買服務項目，按照合同要求提供相應的專業(yè)服務，并接受購買方的評估考核。從理論上說，專業(yè)技術(shù)應該是體現(xiàn)社會組織能力的一個重要方面，也是社會組織獲得政府支持的主要條件，但是由于當前我國政府向社會組織購買服務尚處于起步階段，社會組織的專業(yè)服務能力也較弱，所以社會組織能否獲得政府的購買，其對制度環(huán)境的適應也是一個非常重要的方面。社會組織面臨著制度環(huán)境的要求，一方面參與政府購買服務的社會組織，其合法性很大程度上來源于政府，而且很多社會組織也主要依靠政府提供的資源生存，所以社會組織對政府形成一定的依賴性；另一方面政府也希望通過項目制實現(xiàn)對社會組織的管理，以及通過社會組織提升公共服務水平。在不同的社會組織中，比如說官辦類的社會組織，其對政府的依賴性更強，相對來說，其自主性較弱。而純粹的民間組織，也期望政府賦予其合法性，以獲取更多的資源，而這種獲得是社會組織在組織宗旨、使命、能力等方面獲得政府的認可，對于這類組織來說，它們也缺乏相應的自主性。

（二）不同類別組織與政府的關(guān)系類型

在政府購買公共服務中，政府與社會組織的理想關(guān)系是一種委托—代理型關(guān)系。政府是委托方，通過購買社會組織的服務項目實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移和公共服務效率的最優(yōu)化。社會組織則是代理方，代理政府向目標群體提供相應的公共服務。委托—代理關(guān)系往往是通過合同管理的方式來實現(xiàn)，所以在政府購買服務中，也可以說政府與社會組織是一種合約關(guān)系。在組織社會學新制度主義看來，組織之間發(fā)生關(guān)系的原因是任何組織都需要生存和發(fā)展，而任何組織的生存和發(fā)展離不開其所處的環(huán)境。對于中國的社會組織來說，由于近年來相關(guān)的登記管理制度正在發(fā)生改變，社會組織的登記門檻降低，很多社會組織開始成立。政府為了培育扶持社會組織的發(fā)展，通過政府購買服務的途徑為社會組織輸送相應資源，同時在購買服務過程中也要求社會組織自身能夠積極整合相關(guān)資源。在這種環(huán)境下，社會組織也主要是依附于政府而獲得發(fā)展，所以社會組織與政府成了一種依附式關(guān)系。在康曉光等人看來，作為強勢力量的政府、企業(yè)和海外力量，都希望在第三部門中實現(xiàn)自己的企圖，所以導致社會組織的依附式發(fā)展，這種依附式發(fā)展主要體現(xiàn)為：社會組織得到發(fā)展，但不是獨立發(fā)展，無論社會組織取得了什么成績，都沒有獲得與其本性相稱的獨立性或自主性。在這種依附與被依附關(guān)系中，社會組織成為外部勢力的“買辦”，依附式發(fā)展是一個階段性特征，最終其獨立性和自主性會增強[3]（P121）。

康曉光等人主要是從權(quán)威主義角度來理解政府與社會組織的關(guān)系，這種視角假設(shè)了政府與社會組織是一種對立的存在，政府需要控制社會組織。如果從新制度主義角度來看，社會組織處于社會環(huán)境之中，外在環(huán)境會對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生制約，同時社會組織自身也會有一些適應環(huán)境的策略。社會組織的依附式發(fā)展就是一種正常的策略行為，特別是在政府購買服務過程中，社會組織為了獲取資源，需要得到政府的支持，社會組織也會努力迎合政府的要求，以期獲得一種政治合法性。不過，對于不同的組織來說，特別是對于官辦社會組織，比如說由工、青、婦、團等群團組織辦的一些社會組織，它們對官方的依賴性更強，官方也主要是利用這些社會組織整合民間資源，以實現(xiàn)政府主導下的協(xié)同參與。而對于一些民辦的社會組織來說，它們相對來說更獨立一些，在政府購買服務中，它們更多的是依賴自身的專業(yè)資質(zhì)獲得政府的認可。

四、政府購買公共服務中政府與社會組織的關(guān)系變遷

（一）關(guān)系變遷的影響因素

在新制度主義看來，組織是生活于一定的環(huán)境之中，組織為了自身的生存和發(fā)展必須與外在環(huán)境發(fā)生關(guān)系。在政府購買服務的情境中，影響政府與社會組織關(guān)系變遷的因素主要有環(huán)境因素、行動者自身的因素以及認知、理念方面的因素。

在政府購買服務過程中，政府與社會組織本應是一種按照合約管理的伙伴關(guān)系，但是當前這種關(guān)系并不明顯。社會組織為了生存和發(fā)展而需要獲得政府的認可及其提供的資源，特別是當社會組織的資源來源渠道較少時，社會組織對政府的依賴性更強，而政府對社會組織的干預也較多。但是如上文所述，政府與社會組織的這種關(guān)系并不是一直持續(xù)，當外在環(huán)境發(fā)生變化，社會組織的資源來源渠道多樣化，社會組織的服務能力增強，社會組織也會朝向獨立的方向發(fā)展，并逐漸恢復購買服務之中的伙伴關(guān)系。

從宏觀方面來說，影響社會組織關(guān)系變遷的因素主要是環(huán)境因素，這種環(huán)境因素包括有關(guān)社會組織法律制度的完善、政府執(zhí)政理念的變化、政府購買服務制度的完善以及相關(guān)購買公共服務合同技術(shù)標準的完善等。當政府執(zhí)政理念更強調(diào)合作共治、多元治理時，政府對社會組織的培育和支持也將會增多，政府也會對社會組織發(fā)揮的作用越來越重視。而政府購買服務制度趨于完善，則可以更加規(guī)范政府與社會組織的行為，購買公共服務合同技術(shù)指標的進一步細化，則使得政府與社會組織面臨一個更為技術(shù)化的服務環(huán)境，這將有利于社會組織的獨立發(fā)展。

從微觀方面來說，影響社會組織關(guān)系變遷的因素主要是政府與社會組織自身的因素，以及認知和理念方面的因素。宏觀的環(huán)境因素只有被行動主體認同之后，才能發(fā)揮作用。在政府購買公共服務的情境中，政府、社會組織以及公眾通過政府向社會組織購買公共服務形成一種相互構(gòu)建的場域，這種場域是由宏觀環(huán)境、行動主體以及認識、理念等因素組成。政府、社會組織在這一場域中不斷互動，社會組織通過積極滿足購買服務的要求，展示自身專業(yè)性，來提升政府對其的信任度。政府在購買服務過程中對社會組織的專業(yè)能力及其服務成效表示認同，雙方知道如何按照合約管理雙方的行為，這時候政府與社會組織的邊界開始由模糊走向清晰。而社會組織在與政府的互動中，也逐步強化自身的獨立性和自主性。當雙方在互動過程中將購買服務理念付諸行動時，表明行動者認可宏觀環(huán)境因素，這也將影響兩者之間關(guān)系的發(fā)展。

（二）關(guān)系變遷的方向：從依附關(guān)系邁向伙伴關(guān)系

組織的行為是嵌入于外部環(huán)境之中。對于當前政府購買公共服務中的社會組織來說，社會組織面臨的環(huán)境更多的是制度環(huán)境。政府作為資源的輸出方，會對社會組織有很多制度要求，比如說要求社會組織不僅要具備相應的專業(yè)資質(zhì)，同時也要求社會組織在理念、規(guī)范方面必須符合政府的要求，而社會組織一般也會主動迎合政府的這種制度要求。在迪馬奇奧和鮑威爾的觀點中，這是一種組織能動性的體現(xiàn)，他們認為組織不是一味地適應外在制度的要求，制度也不是完全強迫組織接受制度的要求，而是通過影響資源分配或激勵方式來影響組織的行為。所以，在迪馬奇奧和鮑威爾的新制度主義觀點中，更加注重組織的能動性，而組織的能動性也將影響組織間關(guān)系的變遷。

在政府購買公共服務的情境中，由于政府是資源供給方，社會組織是依賴于政府的資源而獲得發(fā)展，所以社會組織與政府往往是一種依附式的關(guān)系。這種依附關(guān)系并不是一成不變的，當外部環(huán)境發(fā)生變化，以及政府、社會組織認可外部環(huán)境的這種變化時，政府與社會組織的關(guān)系也將發(fā)生變遷。在政府購買公共服務這一過程中，社會組織依附于政府而發(fā)展只是一種階段性行為，最終對于社會組織來說，會走向一種合作伙伴關(guān)系。這也就是回歸到政府購買公共服務中各主體間本應有的合約性關(guān)系，這種合約性關(guān)系就是一種獨立的、平等的合作式關(guān)系。這種合作式的關(guān)系，對于政府來說，一個方面是對社會組織合法性及其能力的信任，在政策上給予社會組織寬松的發(fā)展環(huán)境，以及在資源上對社會組織進行支持；對于社會組織來說，隨著其對環(huán)境的把握能力增強，及其內(nèi)部治理能力和外部服務能力的提升，其能動性也將更進一步發(fā)展。最后，社會組織在政府購買服務過程中更傾向于成為一個技術(shù)型組織，更加注重組織的服務效率。

五、結(jié)論與討論

政府在向社會組織購買服務的過程中，政府對社會組織的監(jiān)督管理應該是按照合同的要求進行，合同是雙方締結(jié)關(guān)系的主要依據(jù)。但是從現(xiàn)實中可以看到，政府在合同之外往往會對社會組織進行干預和約束，而社會組織也對政府的權(quán)威表示遵從以及依賴于政府提供的資源，雖然很大程度上，社會組織也是按照合同來完成政府購買公共服務的任務，但是社會組織在提供服務的過程中與政府并不是一種獨立、平等的合作關(guān)系，而變成一種依附關(guān)系，這種依附式的關(guān)系不利于政社合作關(guān)系的形成，也影響了政府通過購買服務來實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移、提升公共服務水平的目的。

社會組織為了獲得來自政府的認可以及為了獲得更多的來自政府的資源，會變成一個制度化的組織，即社會組織會表現(xiàn)出一些與組織效率無直接關(guān)聯(lián)的行為，比如說一些儀式性的行為。不過另一個方面，應該看到社會組織本身具有非政府性、非營利性、獨立性等特點，以及作為一個組織講究效率的特點。但是由于受到政府權(quán)威的影響，又不能不表現(xiàn)出對政府的依賴，這就是社會組織面臨的“雙重制度環(huán)境”，既要滿足政府和社會的服務期待，適應服務的倫理規(guī)范和專業(yè)水平，又要建立以成本效益和權(quán)責管理為行為特征的組織規(guī)則，這種矛盾性的制度環(huán)境導致非營利組織在實際運行中發(fā)生服務提供和結(jié)構(gòu)形式的偏離[16]。這種特征也就是田凱在新制度主義理論框架下所提出的“組織外形化”策略，即組織的形式與實際運作方式明顯不一致的現(xiàn)象[17]（P72）。這種現(xiàn)象在官辦社會組織中體現(xiàn)得更為明顯，因為官辦社會組織表現(xiàn)出對政府更強的資源依賴。在他們的研究中，看到更多的是制度環(huán)境中社會組織自身使用策略迎合外部制度環(huán)境的要求從而獲得生存資源，王詩宗、宋程成也指出，中國社會組織之獨特結(jié)構(gòu)及實踐，乃是組織對其所面對的制度復雜性的能動回應；這種回應導致了中國社會組織獨立性與自主性的復雜且多樣組合，并在總體上呈現(xiàn)“依附式自主”特征[18]。

從以上分析可以看出，目前在政府購買服務中，社會組織更多地表現(xiàn)出一種依附性特征，即組織在行為上表現(xiàn)出對政府政策的遵從，以及對資源的依賴。但是這種依附性特征可以視為組織在當前政府購買服務過程中為了獲得生存而采用的組織策略，這也是新制度主義學派所強調(diào)的組織為了生存和發(fā)展需要獲得外界環(huán)境的認可。不過隨著中國社會組織發(fā)展環(huán)境的改善，社會組織的合法性來源多樣化，社會組織的資源籌集能力及其服務能力也將進一步增強。在政府購買服務中，社會組織與政府的關(guān)系也將回歸到政府購買服務本身所具有的合作伙伴關(guān)系。

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[責任編輯：戴慶瑄]

[基金項目]國家社會科學基金項目“政府購買公共服務與社會組織發(fā)展研究”（13BSH073）

[中圖分類號]C91

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)03- 0062 -05

[作者簡介]王才章，中山大學社會學與人類學學院博士研究生，廣東廣州510275