李 慧 英

(中共中央黨校 社會(huì)學(xué)教研室，北京 100091)

?

土地性別矛盾與鄉(xiāng)村治理探究

李 慧 英

(中共中央黨校 社會(huì)學(xué)教研室，北京 100091)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村土地性別矛盾未得到應(yīng)有的重視。鄉(xiāng)村土地性別矛盾是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有制以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，近年來(lái)具有不斷升級(jí)加劇的態(tài)勢(shì)。應(yīng)從鄉(xiāng)村治理入手，抓住治理的核心概念——依法維權(quán)，使國(guó)家與地方政府和基層自治組織實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，才能有效化解土地性別矛盾。

性別權(quán)利；父權(quán)制；鄉(xiāng)村治理；依法治理

我國(guó)鄉(xiāng)村土地矛盾日益凸顯，有多種表現(xiàn)形式：村委會(huì)與政府的矛盾、村委會(huì)與開發(fā)商的矛盾。近年來(lái)，村干部與村民的矛盾，還有農(nóng)嫁女與村委會(huì)的矛盾，土地分配不公的性別矛盾由隱性走向顯性，成為21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)多種社會(huì)矛盾之一。鄉(xiāng)村土地性別矛盾不同于土地改革時(shí)期的地主與貧雇農(nóng)之間的階級(jí)矛盾，也不同于當(dāng)今城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的小官巨貪的干群矛盾，它是以性別身份為軸心，以男娶女嫁為劃分標(biāo)準(zhǔn)，以性別權(quán)益剝奪為特點(diǎn)的。在這里，性別矛盾剝奪的對(duì)象是出嫁離異和喪偶的婦女及其家庭，通稱為農(nóng)嫁女。土地權(quán)益包括兩部分，一是耕地和宅基地的直接土地權(quán)益，二是間接的土地權(quán)益，包括征地補(bǔ)償款、新農(nóng)村的住房、股份分紅等。

在我國(guó)的土地矛盾糾紛中，性別矛盾往往成為盲區(qū)。專家學(xué)者更多關(guān)注的是干群矛盾、階層矛盾和土地征用補(bǔ)償引起的社會(huì)沖突，地方政府更多關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定和政績(jī)，農(nóng)嫁女的土地權(quán)益很少納入工作視野，更不要說(shuō)防患于未然了。然而，“看不見”不等于不存在，正因?yàn)椤翱床灰姟保恋氐男詣e矛盾在不斷積累和加劇，已經(jīng)成為全國(guó)各個(gè)省市普遍存在的社會(huì)問(wèn)題，發(fā)展速度驚人。根據(jù)中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查顯示，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到損害由9.2%提高到21%，提升了11.8個(gè)百分點(diǎn)，高于男性9.1個(gè)百分點(diǎn)。*數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)婦聯(lián)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查主要數(shù)據(jù)報(bào)告(內(nèi)部資料)(2010年10月)。筆者將從鄉(xiāng)村治理的角度對(duì)土地的性別矛盾予以關(guān)注與探究。

一、土地性別矛盾的產(chǎn)生機(jī)制

我國(guó)土地的性別矛盾十分具有中國(guó)特色。矛盾的形成需要兩個(gè)必要條件：第一，是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)私有制的條件下，只有家庭和家族內(nèi)部的分配，不會(huì)出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的分配問(wèn)題；第二，是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的條件下產(chǎn)生的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有多種實(shí)現(xiàn)形式，在人民公社時(shí)期，集體土地采取的是農(nóng)民參加集體勞動(dòng)計(jì)算工分，農(nóng)民并不具有土地使用權(quán)，自然不存在農(nóng)村婦女的土地分配不公問(wèn)題。1980年以后，土地實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包，以戶為單位可以分配土地，家庭按照人口平分，只有在這種條件下，才可能產(chǎn)生婦女婚姻流動(dòng)土地如何處置的問(wèn)題。

鄉(xiāng)村土地性別矛盾是怎樣產(chǎn)生的？需要兩大土地管理機(jī)構(gòu)和三大要素——即國(guó)家政府、村委會(huì)和性別規(guī)則的交互作用。我國(guó)土地管理是雙重管理結(jié)構(gòu)，一重是國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，即相當(dāng)一部分的管理權(quán)力掌握在國(guó)家手里，由國(guó)家來(lái)確認(rèn)農(nóng)村土地的性質(zhì)、使用方式、承包的單位和時(shí)間、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及土地的退出等公共政策。比如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的核心內(nèi)涵是以“戶”為土地使用單位。農(nóng)地按照人口的“平均分配”和宅基地的“一戶一宅”[1]，都力圖體現(xiàn)土地資源的平均分配原則，所以，土地承包以來(lái)，男女同等享有耕地分配權(quán)利是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。但是由于對(duì)于性別的盲視，存在著政策漏洞，如沒有詳細(xì)規(guī)定一戶一宅必須男女平等，給家庭父權(quán)制留下漏洞。因?yàn)榘凑锗l(xiāng)土社會(huì)父權(quán)制[2]的運(yùn)作邏輯，只有男性在本村結(jié)婚娶妻，才有資格形成一戶擁有一宅，女性結(jié)婚根本不能在娘家村落戶，沒有一戶的資格，不能獲得一宅。當(dāng)父權(quán)制文化與一戶一宅的政策相結(jié)合就發(fā)生了化學(xué)變化，在農(nóng)村宅基地的無(wú)償分配中，就有了性別取向——只給兒子不給女兒，女兒全部排除在外。這是性別矛盾產(chǎn)生的政策因素。

與此同時(shí)，國(guó)家政府又將一部分集體分配權(quán)力下放到基層自治組織——村委會(huì)，即將村集體掌管的土地資源以及相關(guān)的收益分配權(quán)利賦予村委會(huì)。1998年，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定將涉及村民利益的事項(xiàng)交給村民會(huì)議決定，召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。該制度在2010年修訂的村民委員會(huì)組織法中再次得到確認(rèn)。這一分配原則在《土地管理法》中也一再得到確認(rèn)，通常地方政府對(duì)于農(nóng)村空掛戶的軍人、大學(xué)生、勞改犯、失蹤人員，都做出明確的規(guī)定，不會(huì)交給村民決定，唯獨(dú)對(duì)結(jié)婚和離異的婦女是否享有村民待遇，交給了村民和村組干部討論決定。

由村民確定婚嫁婦女的村民資格、根據(jù)村民意愿分配資源，無(wú)論是事實(shí)上還是程序上，都形成了村民委員會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力。這使得村委會(huì)有了更大的權(quán)力按照自身意愿分配集體資源。村委會(huì)和村民小組擔(dān)負(fù)著對(duì)于國(guó)家土地管理資源規(guī)則的具體實(shí)施職責(zé)，在村集體內(nèi)部如何進(jìn)行分配，國(guó)家法律規(guī)定的婦女集體資源資格能否實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村婚嫁婦女的土地權(quán)利能否得到保障，這些都需要通過(guò)基層農(nóng)村自治組織決定。這就是基層自治組織管理土地的功能與效力。

村級(jí)基層組織依據(jù)何種規(guī)則確定婦女身份就成為第三個(gè)重要因素，因?yàn)?，它們決定著婦女是屬于內(nèi)部成員還是外部成員，是同等享有村民待遇，還是不能享有村民待遇。從2005年開始，中央黨校婦女研究中心成員組成調(diào)查組，深入到全國(guó)20多個(gè)省市進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)絕大部分農(nóng)村地區(qū)村委會(huì)都是將“性別與婚姻”作為一項(xiàng)隱性的分類標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)與男性的從屬關(guān)系，將本村的“婦女”劃分為兩類：一類是妻子、母親的身份；另一類是出嫁女、離婚、喪偶婦女或大齡待嫁女的身份。在一段穩(wěn)定的婚姻關(guān)系中，前者的“成員資格”可以依附于男性戶主而得到保障；而對(duì)于后者，她們不愿意依賴丈夫，期待改變婚姻模式——從妻居，或者已有的婚姻關(guān)系發(fā)生破裂，她們即擺脫了本村(原)家庭中對(duì)男性戶主的依附關(guān)系，又無(wú)法依靠丈夫獲得“成員資格”，由此陷入身份認(rèn)同上的困境。在農(nóng)嫁女的村民資格的認(rèn)定中，根深蒂固的父權(quán)制起到至關(guān)重要的作用。 父權(quán)制凸顯性別與婚姻的因素，強(qiáng)調(diào)婚居方式必須服從“男娶女嫁”模式，即女子婚后必須“從夫居”，到男方所在的村落定居。這種婚居方式已經(jīng)成為民間習(xí)俗，成為布迪厄所說(shuō)的“慣習(xí)”[3]63。在當(dāng)今的社會(huì)主義新農(nóng)村依然延續(xù)著這種古老的慣習(xí)。2005年我們?cè)谥性r(nóng)村做調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在漢民族為主的鄉(xiāng)村，依然有99%的婦女“從夫居”。*中央黨校婦女研究中心課題組2005年在河南194個(gè)村進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示婚姻從妻居比例只占1%。所以，婚姻對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)村婦女來(lái)說(shuō)，意味著身份、生產(chǎn)和生活的全方位遷移，即從娘家村搬到婆家村安家落戶，無(wú)論是內(nèi)地封閉的鄉(xiāng)村還是開放的沿海鄉(xiāng)村大多如此。一個(gè)普遍的性別居住模式是，男性婚后居住地保持不變，而女性的婚姻居住地則隨婚姻狀況不斷變化。從夫居并不僅僅是居住空間的移動(dòng)，同時(shí)也是家庭和基層單位的轉(zhuǎn)移，對(duì)此，作為女性個(gè)人是無(wú)權(quán)進(jìn)行自主選擇的，從夫居是必須的和強(qiáng)制性的。

父權(quán)制的規(guī)則及其弊端在我國(guó)的公共政策中極少被意識(shí)到和糾正，它誕生于古老的農(nóng)業(yè)社會(huì)，而今在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中依然發(fā)揮重要作用。父權(quán)制一旦與鄉(xiāng)村自治相結(jié)合，就會(huì)深刻地影響現(xiàn)今農(nóng)村集體的分配方式，還將在城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略中持續(xù)發(fā)酵，從而產(chǎn)生兩方面的后果：第一，村組干部和村民可以通過(guò)集體權(quán)力和多數(shù)表決，將農(nóng)嫁女已經(jīng)分得的土地資源輕而易舉地“拿走”，不需要任何成本，只要通過(guò)多數(shù)人表決認(rèn)可，通過(guò)村委會(huì)蓋章同意，農(nóng)嫁女的土地權(quán)益就不再屬于她本人以及她的原生家庭，而無(wú)償?shù)爻蔀槠渌迕窭娴囊徊糠?。被“拿走”的土地資源有兩種去向，一是歸入村干部的權(quán)力之手，將農(nóng)嫁女的土地?zé)o償占有，然后建房增值投向市場(chǎng)，獲得更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；二是增大村組的“蛋糕”總量，減少土地資源參與分配的人數(shù)而增加可分配的份額，使得村集體成員的利益增多。

第二，通過(guò)村集體的權(quán)力和民主表決，將農(nóng)嫁女從集體經(jīng)濟(jì)組織中排斥出去，失去集體組織成員資格，從而失去土地資源的收益。農(nóng)嫁女與村集體組織的關(guān)系，發(fā)生了調(diào)整和改變，她們不再得到集體的庇護(hù)和對(duì)于需求的“應(yīng)責(zé)”從而獲得國(guó)家利益的利好，而是成為集體組織的局外人：國(guó)家的土地補(bǔ)償原則對(duì)于農(nóng)嫁女是不適用的，她們的土地不會(huì)增值，而土地資源的被征用和被轉(zhuǎn)移也是無(wú)償?shù)?。她們從土地承包者和房屋居住者成為凈身出戶的一無(wú)所有的無(wú)產(chǎn)者。

式中，DOECDit：OECD國(guó)家來(lái)源國(guó)的多樣性指標(biāo)；DIOECDit：非OECD國(guó)家來(lái)源國(guó)的多樣性指標(biāo)。

二、土地性別矛盾的轉(zhuǎn)化升級(jí)

土地的性別矛盾產(chǎn)生之后，并未得到及時(shí)有效的解決，而是不斷轉(zhuǎn)化、加劇和升級(jí)，從村組矛盾轉(zhuǎn)化成與地方政府的矛盾，從合法維權(quán)成為社會(huì)維穩(wěn)控制的對(duì)象，從而加劇了農(nóng)嫁女與國(guó)家政府的緊張沖突。

第一，農(nóng)嫁女與村莊村民的矛盾沖突。絕大多數(shù)的土地性別矛盾幾乎都產(chǎn)生于村組兩級(jí)“場(chǎng)域”[3]139，在這個(gè)場(chǎng)域中，一方是勢(shì)單力孤的農(nóng)嫁女，一方是人多勢(shì)眾的村民和掌握權(quán)力的村干部，她/他們的力量對(duì)比是完全不對(duì)等的。農(nóng)嫁女的訴求是合法的，她們有權(quán)利選擇婚姻居住地，村組無(wú)權(quán)強(qiáng)制只能從夫居，更無(wú)權(quán)剝奪其原有的村民資格和土地權(quán)益，然而，她們根本不能進(jìn)入村委會(huì)，屬于邊緣群體，無(wú)法表達(dá)自己的合法訴求，更不能參與制定規(guī)則；而村組干部和村民在權(quán)力和資源上占據(jù)支配地位，甚至能夠影響乃至左右村民代表的傾向性。此外，農(nóng)嫁女的人數(shù)十分有限，盡管農(nóng)嫁女在近郊已經(jīng)形成一定規(guī)模，一個(gè)村莊少則20～30人，多則上百人，形成了一種相互利益聯(lián)結(jié)的群體力量。這支力量與村民相比依然是少數(shù)，通常不到百分之一，缺乏鄉(xiāng)村的社會(huì)支持力量，受傳統(tǒng)規(guī)則影響，乃至自己的家人親屬都會(huì)站在父權(quán)制立場(chǎng)上指責(zé)謾罵她們；而村民們則普遍認(rèn)同父權(quán)制的性別規(guī)則，理直氣壯地將農(nóng)嫁女視為外村人，形成村民、村組和村委會(huì)的文化認(rèn)同和利益共同體，在村民會(huì)議上擁有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)嫁女與村莊的博弈往往以失敗告終。

第二，農(nóng)嫁女與地方政府的矛盾。在農(nóng)嫁女與鄉(xiāng)村政治的較量中，政府是不“在場(chǎng)”的。為了爭(zhēng)取合法權(quán)益，農(nóng)嫁女首先考慮到的是找政府，使得政府由缺位轉(zhuǎn)向“在場(chǎng)”，走向了依法維權(quán)之路。在她們看來(lái)，所謂的政府就是與婦女權(quán)益相關(guān)的、行使行政司法和立法權(quán)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，這些權(quán)力機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然會(huì)依法辦事，糾正基層的違法做法。通常的路徑是：自下而上，首先從下級(jí)政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始，找鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、信訪部門，解決不了再找縣級(jí)政府、市地政府，乃至省級(jí)政府，逐級(jí)上升；由點(diǎn)及面，先找婦聯(lián)部門——負(fù)責(zé)維護(hù)婦女權(quán)益，民政部門——負(fù)責(zé)糾正村規(guī)民約中的違法行為，農(nóng)業(yè)部門——管理耕地資源執(zhí)行相關(guān)政策，土地資源部門——負(fù)責(zé)宅基地的管理，社會(huì)事業(yè)人力資源部門——負(fù)責(zé)失地農(nóng)民的安置。再找人大信訪辦——監(jiān)督各項(xiàng)法律的實(shí)施，向各級(jí)人民法院投訴——依法糾正各種違法行為。

農(nóng)嫁女眼中的地方政府是一個(gè)樹狀的機(jī)構(gòu)群，由下到上各級(jí)政府，涉及幾十家政府部門，而各個(gè)層級(jí)的政府與部門經(jīng)常的做法是“踢皮球”，一是部門相互之間推脫責(zé)任，無(wú)論哪個(gè)部門都不愿意攬這些麻煩事，讓她們找婦聯(lián)，婦聯(lián)回答：我們沒有決策權(quán)，只能呼吁，最終還要依靠政府糾正。通常是找來(lái)找去，找不到可以解決問(wèn)題的責(zé)任主體。之所以如此，主要原因在于政府責(zé)任不清晰不明確——誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，有什么權(quán)利與責(zé)任，不能履職如何問(wèn)責(zé)，結(jié)果導(dǎo)致權(quán)利受到侵犯者要維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，卻投訴無(wú)門。二是上級(jí)政府向下級(jí)政府推卸責(zé)任。與農(nóng)嫁女由下向上反映問(wèn)題的方向正好相反，上級(jí)政府將解決問(wèn)題的任務(wù)逐級(jí)交給了下一級(jí)，在科層制的管理體制中，似乎是理所當(dāng)然不存在爭(zhēng)議的事情，然而，問(wèn)題就出在這里。需要解決的問(wèn)題，又重新提交給制造問(wèn)題的一方。本來(lái)是村委會(huì)與農(nóng)嫁女之間的矛盾糾紛，需要上級(jí)政府予以仲裁、糾正其非法行為，現(xiàn)在又重新回到村委會(huì)手里，村組干部繼續(xù)掌握著對(duì)于農(nóng)嫁女的生殺予奪大權(quán)。于是，農(nóng)嫁女的維權(quán)之路陷入一個(gè)不斷循環(huán)而又無(wú)解的怪圈，無(wú)論到哪里維權(quán)，依然回到村莊，問(wèn)題依然得不到解決。政府的不作為，也給了村委會(huì)更大的膽量剝奪農(nóng)嫁女權(quán)益：你們告吧，告到北京、告到聯(lián)合國(guó)也沒用！*參見：中央黨校婦女研究中心“性別平等政策倡導(dǎo)課題組”2014年4月對(duì)青海農(nóng)嫁女的調(diào)查報(bào)告。

農(nóng)嫁女的維權(quán)之路是一條無(wú)法回頭的路，一旦踏上這條路，與村組干部的關(guān)系就緊張對(duì)立起來(lái)，而且，是對(duì)整個(gè)村莊傳統(tǒng)性別文化的一種直接挑戰(zhàn)。對(duì)于多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)嫁女是否合法合理，并不在于你多么符合法律條文，而是能否得到政府法院的支持，將自己的權(quán)利爭(zhēng)取到手。否則，就會(huì)永無(wú)抬頭之日，不僅一無(wú)所有，還會(huì)備受歧視。所以，很多農(nóng)嫁女一旦開始維權(quán)，就會(huì)維權(quán)到底，維權(quán)到死，用生命來(lái)捍衛(wèi)自己的權(quán)利。甚至一次次將村委會(huì)和地方政府送上法庭，將下級(jí)政府部門告到上級(jí)信訪部門——由村級(jí)矛盾升級(jí)為與地方政府的矛盾。

第三，農(nóng)嫁女與社會(huì)維穩(wěn)的矛盾沖突。我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制的基本特征是壓力型體制，即為實(shí)現(xiàn)上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分配方式的評(píng)價(jià)體系。如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、招商引資指標(biāo)、社會(huì)治安指標(biāo)、上訪人數(shù)指標(biāo)。這些任務(wù)指標(biāo)采取的評(píng)價(jià)方式往往是“一票否決制”，即一旦某項(xiàng)指標(biāo)沒完成，就視其全年成績(jī)?yōu)榱愣艿教幜P，零進(jìn)京上訪是考核干部的重要指標(biāo)?？己酥笜?biāo)對(duì)于地方干部是一把雙刃劍，對(duì)于積極主動(dòng)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，?huì)想方設(shè)法解決一些棘手的問(wèn)題，甚至建立一些行之有效的措施，杜絕大規(guī)模的集體訪、越級(jí)訪，而對(duì)于不善于創(chuàng)造性地公平解決信訪問(wèn)題的干部，習(xí)慣于用拖延辦法處理問(wèn)題，就十分被動(dòng)。一方面，對(duì)于村莊治理束手無(wú)策，還要保住烏紗帽，保住“零進(jìn)京”。那些長(zhǎng)期訪越級(jí)訪的農(nóng)嫁女就成為維穩(wěn)監(jiān)控的對(duì)象，又使得農(nóng)嫁女與政府之間的緊張關(guān)系加劇，矛盾沖突不斷升級(jí)。

對(duì)于農(nóng)嫁女的維穩(wěn)監(jiān)控有多種方式，最多的是“盯”，針對(duì)農(nóng)嫁女上訪人員建立維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置多道防線來(lái)攔截上訪，看死盯牢。先是一盯一，再發(fā)展到三盯一，堅(jiān)決阻止農(nóng)嫁女到北京上訪。為此，各地維穩(wěn)辦動(dòng)用了大量人力物力，成為一項(xiàng)日常工作。一旦出現(xiàn)漏洞，農(nóng)嫁女進(jìn)京上訪成功，信訪部門就會(huì)要求地方政府接人，循環(huán)反復(fù)，基層維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)直線上升，有的縣攔截10位上訪者，幾年下來(lái)需花費(fèi)300多萬(wàn)元[4]。

在這里，婦女維權(quán)與社會(huì)穩(wěn)定也進(jìn)入一個(gè)怪圈。從社會(huì)維穩(wěn)的視角，婦女維權(quán)上訪，就會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，維權(quán)與維穩(wěn)是對(duì)立的沖突的，引發(fā)婦女上訪維權(quán)的真正原因——土地權(quán)益被剝奪卻被忽視了，直接將維權(quán)婦女作為穩(wěn)控對(duì)象，結(jié)果越是維穩(wěn)就越是不穩(wěn)定，社會(huì)矛盾呈幾何式增多與攀升。

三、土地性別矛盾的有效化解

土地性別矛盾的有效化解，需要改變鄉(xiāng)村管理思路，即從鄉(xiāng)村的社會(huì)管理轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村的社會(huì)治理[5]，“管”與“治”，一字之差，差之千里。鄉(xiāng)村管理注重控制與服從，忽視個(gè)人權(quán)利，將維權(quán)與維穩(wěn)對(duì)立起來(lái)；鄉(xiāng)村治理注重互動(dòng)與合作，尊重個(gè)體權(quán)利，將維權(quán)與維穩(wěn)統(tǒng)一起來(lái)，將個(gè)體權(quán)利的保障看作社會(huì)穩(wěn)定的基石，不僅重視鄉(xiāng)村自治，也重視依法治理。尊重和維護(hù)個(gè)體的合法權(quán)利，是鄉(xiāng)村治理的核心理念，個(gè)體權(quán)利不分階級(jí)、民族、年齡和性別，一視同仁。需要圍繞個(gè)體的合法權(quán)利建立社會(huì)治理的運(yùn)行機(jī)制，確切地說(shuō)，建立促進(jìn)性別權(quán)利平等的鄉(xiāng)村治理運(yùn)行機(jī)制。

第一，建立具有性別敏感的公共政策。鄉(xiāng)村社會(huì)治理分為兩個(gè)層面，一是政府依法進(jìn)行社會(huì)治理，二是鄉(xiāng)村依法進(jìn)行自我治理。我國(guó)有五級(jí)政府，國(guó)家和省級(jí)政府要制定公共政策，對(duì)土地進(jìn)行管理。這就需要國(guó)家政府對(duì)土地性別矛盾做出積極回應(yīng)，滿足作為公民的農(nóng)嫁女的合法權(quán)利訴求，制定保障男女權(quán)利平等的具體規(guī)定，堵住公共政策中的性別漏洞。

一是要做實(shí)家庭土地承包“戶”中的個(gè)人或性別權(quán)利。土地承包的單位是“戶”，已經(jīng)成為一項(xiàng)基本制度安排。它可以最大限度調(diào)動(dòng)家庭的積極性，其中隱含的最大危險(xiǎn)是，在父權(quán)制規(guī)則普遍得到認(rèn)可的情況下，會(huì)掩蓋家庭成員的個(gè)體權(quán)利，會(huì)剝奪女性的權(quán)利。防止權(quán)利丟失的辦法，就是做實(shí)戶中的個(gè)人權(quán)利特別是女性的權(quán)利，比如，在一戶一宅的政策中，要明確規(guī)定男女結(jié)婚都可以單獨(dú)立戶，夫妻雙方都可以成為戶主，并在房產(chǎn)和宅基地證書上簽字。并將該規(guī)定納入公共政策予以監(jiān)督執(zhí)行。又如，在土地確權(quán)證上，家庭所有成員都為土地承包共有人，耕地轉(zhuǎn)租、抵押和流轉(zhuǎn)，需要共有人簽字認(rèn)可。

二是啟動(dòng)公共政策重新界定村民資格，杜絕民主表決村民資格的方式。迄今為止，我國(guó)相關(guān)土地政策沒有對(duì)于村民成員資格進(jìn)行界定，而原有依照戶籍確定村民資格，又不能適應(yīng)社會(huì)變化。界定村民成員資格應(yīng)當(dāng)屬于公共政策中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

目前，地方已有界定村民資格的成功經(jīng)驗(yàn)。2009年末，河北邢臺(tái)中院討論通過(guò)了《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件若干問(wèn)題的意見》(簡(jiǎn)稱《審理意見》)，對(duì)“成員資格認(rèn)定”進(jìn)行了明確規(guī)定，將戶籍、常住以及與集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)?！秾徖硪庖姟烦雠_(tái)后，邢臺(tái)兩級(jí)法院積極審理與執(zhí)行，效果顯著。中央黨校婦女研究中心2014年在邢臺(tái)法院及信訪處的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，婦女土地的法院案件立案數(shù)量非但未曾暴長(zhǎng)，反而逐年下降。到婦聯(lián)上訪的該類案件數(shù)量也呈直線下降趨勢(shì)，轄區(qū)內(nèi)的婦女土地權(quán)益糾紛顯著減少。值得將地方經(jīng)驗(yàn)提升為公共政策的頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)全國(guó)。

此外，還應(yīng)嚴(yán)格禁止村民民主表決決定集體成員資格。民主表決只適用于嚴(yán)格意義上的(政治性)公共事務(wù)，比如選舉村主任、人大代表以及進(jìn)行立法等，而不適用于針對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的決定，包括集體成員資格的確定。涉及集體成員資格的認(rèn)定，不應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，而應(yīng)遵循法治原則。

第二，地方政府要建立維權(quán)保障機(jī)制。地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)承上啟下的責(zé)任，一方面要將國(guó)家的公共政策予以實(shí)施，另一方面要糾正違法違規(guī)的行為，這就需要建立維權(quán)保障機(jī)制。保障機(jī)制包括：責(zé)任主體，哪個(gè)部門要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的部門需要具有哪些相應(yīng)的權(quán)力。有了責(zé)任主體，就要接受權(quán)利受損者的投訴；要制定罰則和糾錯(cuò)機(jī)制，責(zé)任主體對(duì)于侵權(quán)主體予以制止和糾正。這一機(jī)制的建立可以及時(shí)接受村民的合法投訴，及時(shí)糾正村委會(huì)的侵權(quán)行為，而不是相互推卸責(zé)任。

除了糾錯(cuò)機(jī)制，還可以建立防范機(jī)制?？h鄉(xiāng)政府對(duì)于村莊分配方案進(jìn)行審查。通常，依據(jù)村組法的規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著對(duì)于村莊規(guī)則(包括村規(guī)民約、分配方案等)的審查職責(zé)和糾錯(cuò)職責(zé)。對(duì)于村委會(huì)分配方案的條款(包括潛規(guī)則)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)要求村委會(huì)限期予以刪除，并在重新修訂后以書面形式報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府備案。為了杜絕征地拆遷中侵犯婦女土地權(quán)益問(wèn)題的持續(xù)發(fā)生，南寧經(jīng)開區(qū)管委會(huì)采取了兩項(xiàng)措施[4]：第一，村委會(huì)提交的集體分配方案要體現(xiàn)男女平等，否則政府不予審批與撥款；第二，已經(jīng)分配過(guò)的村莊要從三產(chǎn)中提取就業(yè)補(bǔ)助資金給農(nóng)嫁女。地方政府監(jiān)管到位，有效預(yù)防農(nóng)嫁女與村委會(huì)之間土地矛盾的大量發(fā)生，也改善了地方政府與農(nóng)嫁女的緊張關(guān)系，農(nóng)嫁女提出永遠(yuǎn)不再上訪。

第三，村莊自治要依法自治體現(xiàn)男女平等。如果說(shuō)，政府管理是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一翼，那么村莊自治是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的另外一翼。在這里，民主程序是村莊治理的重要方式，可以有效監(jiān)督村級(jí)權(quán)力，但是，民主參與的底線是不能違法，不能侵犯村民的合法權(quán)利，就是要依法治理。最佳的基層治理，不僅要民眾參與，還要對(duì)村民的合法訴求做出積極的回應(yīng)，使得國(guó)家層面的法律可以落地，使得村民合法訴求得到滿足，將性別矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。

村莊依法自治，首先要對(duì)鄉(xiāng)村根深蒂固的父權(quán)制規(guī)則進(jìn)行清理和改造，推動(dòng)婚居自由，“婚居自由”，是指男女結(jié)婚之后，有選擇婚后居住地的自由。我國(guó)20世紀(jì)80年代的《婚姻法》制定了“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員”條款，明確提出“婚居自由”。所有性別不平等的規(guī)定，都和“從夫居”的規(guī)則聯(lián)系在一起。凡違背了“從夫居”規(guī)則的農(nóng)嫁女，都有可能失去村民資格，進(jìn)而失去集體資源分配的權(quán)利。其次，要消除性別排斥的集體分配方案，建立體現(xiàn)男女平等的新規(guī)則和資源分配方案。在文化變革的基礎(chǔ)上，建立村莊公平的新制度。增加“純女戶、有兒有女戶的子女婚居自由，男到女家、女到男家均可，同等享受本村村民待遇”“女性村民代表不得低于50%”等條款。河南登封市的周山村是我國(guó)第一個(gè)制定性別平等村規(guī)民約的村莊[6]，從2009年至今三次修訂平等合法的村規(guī)民約，得到村民的認(rèn)可和遵守，無(wú)一起上訪案件，為鄉(xiāng)村治理提供了鮮活的成功案例，為依法自治筑起一道堅(jiān)固的防線。

[1] 中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知(中發(fā)[1997]11號(hào))[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71481/4854245.html.

[2] 杜芳琴.華夏族性別制度的形成及其特點(diǎn)[J].浙江學(xué)刊,1998，(3).

[3] 包亞明.文化資本與社會(huì)煉金術(shù)：布爾迪厄訪談錄[M].上海：上海人民出版社，1997.

[4] 王曉莉，李慧英.保護(hù)征地過(guò)程中的婦女合法權(quán)益[J].三農(nóng)要參，2013,(4).

[5] 俞可平.沒有法治就沒有善治[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014,(1).

[6] 中央黨校婦女研究中心性別平等政策倡導(dǎo)課題組.修訂村規(guī)民約探索農(nóng)村社區(qū)有效治理的路徑[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2015-08-17(13).

[責(zé)任編輯：高云涌，張斐男]

2016-10-20

李慧英(1957—)，女，教授，博士生導(dǎo)師，從事社會(huì)性別與鄉(xiāng)村治理研究。

C4

A

1002-462X(2016)12-0048-05