陳莉，王宇松

政協(xié)在我國法治建設(shè)中的功能和角色新探

陳莉，王宇松

政協(xié)在我國的民主法制生活中一直占據(jù)著重要的地位。隨著我國依法治國戰(zhàn)略的確立和實施，政協(xié)需要對自己的功能和角色做新的調(diào)整和定位，成為立法協(xié)商的參與者、依法行政的推動者、公正司法的監(jiān)督者、尊法守法的示范者，以推動我國法治建設(shè)的順利進行，為我國法治建設(shè)作出應(yīng)有貢獻。

政協(xié)；法治建設(shè)；功能；角色

政協(xié)在我國的立憲史上占據(jù)著重要地位。早在1945年，政協(xié)就以“協(xié)商制憲”的模式締造了1947年民國憲法。在新中國成立前夕，政協(xié)又以同樣的模式締造了1949年的《共同綱領(lǐng)》?？梢姡f(xié)在中華民族早期憲政道路的探索上做出了卓越貢獻。新中國成立后，由于國內(nèi)外各種錯綜復雜政治因素的干擾，政協(xié)在立憲建國、推動國家法治化建設(shè)中的功能和角色被大大弱化和限定。隨著九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法，特別是黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，我國進入全面建設(shè)法治國家的新紀元。在此過程中，無論從我國歷史傳統(tǒng)，還是從我國當下的現(xiàn)實來看，為有效穩(wěn)健地推進我國的法治建設(shè)，政協(xié)的作用都將不可或缺，至關(guān)重要。這一方面給政協(xié)的發(fā)展帶來了新的契機；另一方面，也給政協(xié)帶來了新的挑戰(zhàn)，需要政協(xié)順應(yīng)時代要求，對自己在法治建設(shè)中的功能和角色進行重構(gòu)，賦予政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督更豐富的內(nèi)涵和外延。

一、立法協(xié)商的參與者

在法治建設(shè)中，立法是源頭和基礎(chǔ)。一個國家法律秩序的好壞，很大程度上取決于所立法律的質(zhì)量，各國的法治實踐也已反復驗證了亞氏關(guān)于“良好的法律”是法治得以實現(xiàn)的一個基本前提條件的命題［1］（P202）。而“良好的法律”一定是從良善的生活秩序中生成，平等地關(guān)愛到共同體中每一個成員的正當利益訴求。在我國一黨執(zhí)政與多黨合作的政治框架下，為保障“良好的法律”得以生成，將政協(xié)定位為立法協(xié)商參與者的功能和角色就十分必要，這也是政協(xié)在立法層面上行使政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督職責的一種方式。

政協(xié)作為立法協(xié)商參與者，至少具有如下好處：一是可以發(fā)揮政協(xié)的專業(yè)知識優(yōu)勢。隨著社會的發(fā)展，立法的專業(yè)化要求越來越高，政協(xié)委員多數(shù)都是各行各業(yè)的佼佼者、各個領(lǐng)域的行家能手，不同于人大代表中官員代表比例大、專業(yè)知識不足。政協(xié)作為立法協(xié)商的參與者可以充分發(fā)揮政協(xié)委員的專業(yè)特長優(yōu)勢，貢獻他（她）們的專業(yè)智慧，讓良善的生活秩序轉(zhuǎn)化成正式的規(guī)則。二是政協(xié)的平臺可以搭得很寬，協(xié)商方式也可以不拘一格，廣開言路，讓各個階層人士都能有機會參與，從多角度對法律草案進行深度論證，吸納各方面的思想和經(jīng)驗，實現(xiàn)對一個民族智慧的全面記錄［2］（P1），從而防范立法偏差，提高立法質(zhì)量。三是政協(xié)的立法協(xié)商可以讓各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士最廣泛地參與，讓他們代表的群體利益訴求得到最充分的表達和尊重，有利于保障共同體中每一個成員的正當利益訴求都能在法律制定過程中得到適當?shù)年P(guān)注和平衡。四是在當前，政協(xié)被認為是制度化程度最高的公共參與平臺［3］。通過政協(xié)這個平臺開展開門立法，既可以保障立法的有序進行，又可以保障協(xié)商成果的有序轉(zhuǎn)化。這些都可讓科學立法、民主立法真正落到了實處。

近年來，從中央到地方都在積極開展立法協(xié)商的探索工作，取得了良好的成績。但仍有許多問題需盡快理順：一是立法協(xié)商的主體。目前仍有人認為政協(xié)本身不是協(xié)商對象，不宜以政協(xié)的名義與立法機構(gòu)或人員進行立法協(xié)商［4］。筆者認為，政協(xié)既是立法協(xié)商的平臺，也是立法協(xié)商的主體，“既可以主動組織立法協(xié)商，也可以參與立法部門組織的協(xié)商”［5］。二是立法協(xié)商的內(nèi)容和范圍。筆者認為，不應(yīng)限定政協(xié)參與立法協(xié)商的內(nèi)容和范圍，“立法協(xié)商應(yīng)貫徹在立法的規(guī)劃、起草、提出議案、審議和表決等整個過程”［6］。各類事務(wù)都可以納入到立法協(xié)商范圍中。三是立法協(xié)商的程序。目前，各地立法協(xié)商的過程性程序和機制性程序都還不統(tǒng)一［7］。為推動協(xié)商立法程序的規(guī)范化，全國政協(xié)可在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與全國人大、國務(wù)院協(xié)商，以頂層設(shè)計的方式推出一個“全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)立法協(xié)商規(guī)范”［8］。四是立法協(xié)商的約束力。目前，立法協(xié)商中提出的意見和建議有沒有約束力還存在一些爭議，筆者認為應(yīng)將“立法協(xié)商”與“立法咨詢”區(qū)分開。在“立法咨詢”過程中，被咨詢者提出的意見建議是否采納，主動權(quán)完全在咨詢方，沒有約束力。但在“立法協(xié)商”過程中，各方的意見都應(yīng)受到尊重，如果一方提出的意見和建議沒有約束力，也就背離了協(xié)商本意。因此，在立法協(xié)商中，政協(xié)提出的意見和建議應(yīng)該有相應(yīng)的約束力，并應(yīng)通過一定的制度設(shè)計得以保障。

總之，政協(xié)立法協(xié)商雖已具有了一定的制度化特征，但還處于探索中。隨著立法協(xié)商成為我國政治生活中的新常態(tài)，完善制度和程序，提高立法協(xié)商工作的規(guī)范化水平將更加必要［9］。

二、依法行政的推動者

在法治建設(shè)中，依法行政是關(guān)鍵。一個國家制定的法律大部分都是由行政機關(guān)來執(zhí)行的，政府及其官員對法律負責也就成為法治中的一項重要內(nèi)容［10］。如果行政機關(guān)能依法行政，這個國家的大部分法律就得到了有效運行，法治秩序也就基本形成。而且，行政權(quán)的依法行使在一定意義上關(guān)系著全民能否形成法律至上的觀念，在中國有著悠久的“以吏為師”的傳統(tǒng)下就更是如此。在我國當前的政治體制環(huán)境下，行政權(quán)力的有效制約力量還稍顯單薄，政協(xié)以一種組織化的超脫身份，通過政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督的方式推動政府及其官員依法行政，對我國的法治化建設(shè)進程無疑將起到至關(guān)重要的作用。

政協(xié)作為依法行政中的推動者，存在諸多優(yōu)勢：一是可以發(fā)揮政協(xié)的組織化優(yōu)勢。雖然民間參與推動行政機關(guān)依法行政已成為當今時代發(fā)展的趨勢，但與政協(xié)這個推動者相比，民間的推動缺少組織化，對政府及其官員的影響力不夠。而政協(xié)的組織化水平要遠遠高于各種民間力量，易引起政府及其官員的重視，進而依法行政。二是可以發(fā)揮政協(xié)的平臺化優(yōu)勢。與一般的社會組織相比，政協(xié)是個非常大的平臺，政協(xié)成立的目的就是要為民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士搭建一個政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督的大平臺，它當然也應(yīng)成為各黨派人士推動行政機關(guān)依法行政的工作大平臺。三是可以發(fā)揮政協(xié)的超脫身份優(yōu)勢。政協(xié)和人大已成為我國特有的制度化“兩會”機制，它們都是推動我國行政機關(guān)依法行政的關(guān)鍵力量。但政府是由人大選舉產(chǎn)生，與人大有千絲萬縷的聯(lián)系，且主要都由中共黨員組成，這讓人大在推動政府及其官員依法行政中的效果受到影響。而政協(xié)不受這些因素干擾，在有制度保障的條件下，其工作效果更理想。四是可以發(fā)揮政協(xié)工作方法靈活性的優(yōu)勢。與司法部門相比，政協(xié)在推動行政機關(guān)依法行政過程中受到的程序約束少，其手段和方式可更加靈活多樣。

實踐證明，政協(xié)在推動行政機關(guān)依法行政方面確實大有可為。長期以來，政協(xié)“通過提案、建議案、調(diào)研報告、視察監(jiān)督和反映社情民意等形式，對國家法律法規(guī)的實施、重大方針政策的執(zhí)行以及國家機關(guān)及其工作人員的工作實施監(jiān)督，是促進黨政機關(guān)等權(quán)力部門不斷改進工作、提高治理國家能力和水平的有效形式”［11］。但政協(xié)在推動行政機關(guān)依法行政方面的功能和角色還沒有受到人們應(yīng)有的重視，許多政協(xié)委員也“因擔心監(jiān)督不起作用或難以起作用，而存在畏難情緒和思想顧慮，缺乏信心和熱情”［12］。各級政協(xié)在順應(yīng)我國法治建設(shè)要求方面預期不足，其功能和角色沒作及時調(diào)整和轉(zhuǎn)換，在推動行政機關(guān)依法行政中過于被動，制度化建設(shè)更為落后。這些都嚴重阻礙了政協(xié)推動行政機關(guān)依法行政功能的發(fā)揮。為推動我國的法治化進程，利用好本土法治資源，一方面，人們要對政協(xié)新時期的功能和角色給予關(guān)注，加強相關(guān)制度的建設(shè)；另一方面，需加快政協(xié)的再轉(zhuǎn)型，不斷提高政協(xié)在推動行政機關(guān)依法行政中的參與度，與人大形成呼應(yīng)［13］。就當前而言，政協(xié)可通過各種方式，重點推動行政機關(guān)“改變執(zhí)法思維、優(yōu)化執(zhí)法方式、提高執(zhí)法水平……克服各種非平等執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、尋租性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、疲軟性執(zhí)法、野蠻性執(zhí)法、滯后性執(zhí)法等”［14］（P182），不斷推動行政機關(guān)行為的法治化水平。

三、公正司法的監(jiān)督者

公正司法是造就良善秩序、呵護社會良知的最后一道屏障，是法治得以實現(xiàn)的最重要保障力量，將深刻影響到我國的政治、經(jīng)濟和社會生活。如果司法缺少公正，那么法律體系就將受到嚴重損害，政治、經(jīng)濟和社會也將受到各種方式的消極影響［15］（P38），民眾的權(quán)益和尊嚴將陷入岌岌可危的境地，法治的大廈最終分崩離析。在我國當前的國情下，司法獨立性仍有待提高，行政權(quán)力對司法運行的干擾還沒有被完全消除，推動司法獨立公正運行的任務(wù)相當艱巨。在這一背景下，政協(xié)以一種組織化的“第三方力量”承擔起公正司法監(jiān)督者的功能和角色就顯得十分重要，將對我國法治建設(shè)產(chǎn)生深遠意義。

政協(xié)作為公正司法中的監(jiān)督者有自己獨特的條件和優(yōu)勢。首先，政協(xié)的監(jiān)督是一種組織化的監(jiān)督，比民眾的監(jiān)督更易引起司法部門的重視。雖然政協(xié)不是嚴格意義上的國家機構(gòu)，但其組織架構(gòu)類似國家機構(gòu)，擁有開展各種監(jiān)督活動的物質(zhì)和制度保障條件，其監(jiān)督行為的性質(zhì)有點類似國外兩院制國家上院的監(jiān)督，具有相當?shù)膰烂C性。而零星松散式的民眾監(jiān)督，多數(shù)是在自身權(quán)益受到侵害時才會啟動，摻雜著私利，政協(xié)的這種組織化的代表公眾利益的監(jiān)督，自然更具影響力和威懾力，易引起司法部門的重視。其次，政協(xié)積累了豐富的民主監(jiān)督經(jīng)驗，更能勝任公正司法監(jiān)督者的角色。在成立之初，民主監(jiān)督就是政協(xié)的基本職能之一。在多年參與政黨民主監(jiān)督、政府民主監(jiān)督過程中，政協(xié)積累了豐富的民主監(jiān)督經(jīng)驗，可為公正司法監(jiān)督提供有益的借鑒。相比較我國其他的政府機構(gòu)、民間機構(gòu)來說，政協(xié)顯然更能勝任公正司法監(jiān)督者的角色。最后，相比較人大監(jiān)督，政協(xié)的監(jiān)督更具有超脫性。司法機構(gòu)也是由人大選舉產(chǎn)生，也與人大發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系，且主要也都由中共黨員組成，這讓人大監(jiān)督司法部門公正司法的效果也受到影響。政協(xié)就要獨立得多，不易受這些因素干擾，在擔當公正司法監(jiān)督者角色中更加超脫，在一定制度保障的條件下，其監(jiān)督效果也往往更加理想。

黨和國家早已認識到政協(xié)作為公正司法監(jiān)督者角色的重要性，2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》就明確把“政協(xié)委員應(yīng)邀擔任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員”列為民主監(jiān)督的主要形式之一，并對政協(xié)委員擔任特約監(jiān)督員工作的重要性和必要性給予了充分肯定。此后，許多地方法院、檢察院、公安等部門依據(jù)該意見精神，邀請了一些政協(xié)委員擔任本部門的特邀監(jiān)督員，對公正司法水平的提升起到了積極作用。但由于監(jiān)督方式過于單一，相關(guān)制度建設(shè)嚴重滯后，政協(xié)作為公正司法監(jiān)督者角色的應(yīng)有功能沒有得到應(yīng)有發(fā)揮。隨著我國法治建設(shè)步伐的加快，政協(xié)公正司法監(jiān)督者角色的功能再次受到人們關(guān)注，一些地方政協(xié)也在積極探索有效發(fā)揮這一角色功能的機制和方式，取得了一些成果。如筆者在調(diào)研過程中就發(fā)現(xiàn)，安徽省宿州市政協(xié)自2013年以來，一直在認真探索開展“政協(xié)委員聽庭審”活動，在宿的省、市、縣（區(qū)）三級政協(xié)委員先后組織1600多人次走進市、縣區(qū)法庭參與聽庭審活動，總計旁聽案件185件，召開評議座談會152次，填寫評議表1500余份，提出意見、建議600余條，有效推動了該市的司法公正，得到了社會各界的高度認可。可見，政協(xié)作為公正司法監(jiān)督者角色有著旺盛的生命力和廣闊的發(fā)展空間。為更加有效發(fā)揮政協(xié)在法治建設(shè)中的作用，各級政協(xié)應(yīng)更加積地極探索監(jiān)督司法公正的方式，并加快相關(guān)制度的建設(shè)和完善。

四、尊法守法的示范者

良善的法律得到有效地運行是法治的基本要求。而在任何社會里，法律只有得到人們尊重，并“自愿地”“自發(fā)地”去遵守，才有可能有效地運行。就我國當前的國情來看，法律還沒有得到人們應(yīng)有的尊重，人們“自愿地”“自發(fā)地”遵守法律還不那么樂觀，這對我國的法治建設(shè)是十分不利的。政協(xié)委員一般都是各個行業(yè)的優(yōu)秀杰出人士，有較高的品德修養(yǎng)和人格魅力，其日常的一言一行對其周邊的人及其所在的行業(yè)都會產(chǎn)生非常好的示范效應(yīng)。在我國的法治建設(shè)中，政協(xié)積極擔當起尊法守法示范者的角色，對我國尊法氛圍的營造，民眾守法習慣的養(yǎng)成都將會起到積極的作用。

將政協(xié)置于尊法守法示范者角色的地位，既是我國過去社會治理傳統(tǒng)的延續(xù)，也是政協(xié)在法治建設(shè)中有效發(fā)揮功能的自身要求。政協(xié)委員與我國傳統(tǒng)社會的“鄉(xiāng)賢”“鄉(xiāng)紳”的身份接近，主要由社會精英和退休官員組成。而在我國傳統(tǒng)社會治理實踐中，“鄉(xiāng)賢”“鄉(xiāng)紳”的示范和引領(lǐng)作用在培育民眾尊法守法過程中至關(guān)重要。有人可能會說，傳統(tǒng)社會治理秩序中，“鄉(xiāng)賢”“鄉(xiāng)紳”示范和引領(lǐng)人們遵循的是禮，是儒教的倫理規(guī)則。其實在我國傳統(tǒng)社會中，法與禮及儒教的倫理規(guī)則是融為一體的，出禮則入刑，法在相當大程度上是以禮和儒教倫理規(guī)則的體系化和規(guī)范化形式表現(xiàn)出來的，是整個社會中最有效的規(guī)范體系［16］（P102-103），“鄉(xiāng)賢”“鄉(xiāng)紳”示范和引領(lǐng)人們遵循禮和儒教倫理規(guī)則，就是在示范和引領(lǐng)人們尊法守法。隨著依法治國成為我國政治生活中最重要的任務(wù)之一，由身份接近“鄉(xiāng)賢”“鄉(xiāng)紳”的政協(xié)委員組成的政協(xié)，其角色功能及實現(xiàn)方式理應(yīng)發(fā)生一些變化，加大向服務(wù)國家法治建設(shè)方向發(fā)展，并逐步擔當起法治建設(shè)中尊法守法示范者的角色。

就當前而言，政協(xié)如何有效發(fā)揮尊法守法示范者的角色功能，既缺少實踐的探索和經(jīng)驗的積累，也沒有引起人們應(yīng)有的重視。故筆者認為，各級政協(xié)應(yīng)積極行動起來，加快歸納總結(jié)我國傳統(tǒng)社會治理秩序中的經(jīng)驗智慧，挖掘本土法治資源。如政協(xié)可以政協(xié)委員為骨干，推動“新鄉(xiāng)賢”運動的興起，結(jié)合時代發(fā)展的需要，在摒棄“鄉(xiāng)賢”“鄉(xiāng)紳”原有內(nèi)涵和外延中糟粕內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對“新鄉(xiāng)賢”的內(nèi)涵和外延進行豐富和擴展。與其同時，結(jié)合政協(xié)的運行機制、工作方式、工作特點等，加強相關(guān)制度體系建設(shè)，為政協(xié)發(fā)揮尊法守法示范者角色的功能提供制度保障，為我國法治建設(shè)的順利推進貢獻力量。

五、結(jié)語

改革開放以來，人民政協(xié)在法治建設(shè)中的功能得到了黨和人民越來越多的肯定和重視，它實際上已和人民代表大會一起形成了相對制度化的中國特色的“兩會”機制［17］（P40）。隨著我國依法治國方略的確定和實施，人民政協(xié)應(yīng)在自身功能的轉(zhuǎn)換和構(gòu)建上解放思想，與時俱進，主動適應(yīng)依法治國的要求，積極重塑人民政協(xié)法治建設(shè)者的角色，為我國的法治化建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻。

［1］亞里斯多德．政治學［M］．吳壽彭，譯．北京：商務(wù)印書館，1965．

［2］莫理斯．法律發(fā)達史［M］.王學文，譯．北京：中國政法大學出版社，2003．

［3］陳建華．立法協(xié)商主體探析［J］．河北法學，2016，（3）．

［4］張獻生．關(guān)于立法協(xié)商的幾個基本問題［J］．中央社會主義學院學報，2014，（10）．

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［6］韓冬梅．各地政協(xié)開展立法協(xié)商實踐探索［J］．團結(jié)，2014，（5）．

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［8］黃福壽．推進人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展［J］．團結(jié)，2014，（5）．

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［17］丁長艷．“政黨中心主義”的邏輯與轉(zhuǎn)型：人民政協(xié)制度研究［D］．復旦大學，2012．

［責任編輯：索原］

陳莉，中國政法大學國際法學院訪問學者，安徽警官職業(yè)學院副教授，北京100088；王宇松，安徽師范大學法學院副教授，安徽蕪湖241000

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1004-4434（2016）08-0162-04

國家社科基金重點項目“依法治國與以德治國的關(guān)系研究”（14AZD135）；安徽師范大學博士啟動金重點項目“資本財產(chǎn)權(quán)時代市場主體權(quán)利實現(xiàn)機制研究”（2016XJJ102）