樊佩佩

流動(dòng)的治理
——城市基層社會(huì)的公共性困境探察*

樊佩佩

以土地為代表的生產(chǎn)要素流動(dòng)、人口脫離組織性依附的就業(yè)流動(dòng)，以及住房商品化改革所帶來的居住流動(dòng)，帶來了政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)要素的分化，通過與權(quán)力生產(chǎn)和社區(qū)空間相結(jié)合從而改變國家—社會(huì)關(guān)系。流動(dòng)性帶來的分化，一是面臨著公共性的制度基礎(chǔ)受到擠壓與公共性的社會(huì)基礎(chǔ)緩慢發(fā)育之間的矛盾，二是面臨社區(qū)居民日益提升的權(quán)益主體性與支配性提升但回應(yīng)性下降的政治權(quán)力形成掣肘的情況。公共性的制度基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)之間的失衡和張力偏離了市場化資源配置所導(dǎo)向的利益制衡格局，成為城市化過程中矛盾和沖突的根源。

流動(dòng)性公共性權(quán)力制度基礎(chǔ)社會(huì)基礎(chǔ)

一、問題提出：城市化浪潮下公共性問題的流動(dòng)性之源

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市政規(guī)劃動(dòng)遷與規(guī)模擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口務(wù)工潮以及住房市場化改革等，使得城市更新加速，人口流動(dòng)性加劇。相應(yīng)地，社區(qū)居民的身份、認(rèn)同以及利益格局也在走向分化。同時(shí)，“單位制”解體以后，人們與公共制度的組織化關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)逐步弱化。［1］高流動(dòng)性社會(huì)與屬地管理體制在公共資源的需求與配置上會(huì)產(chǎn)生緊張關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)連接和責(zé)任實(shí)施的分割體系。［2］為重拾對(duì)基層社會(huì)的有效整合與管理，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體系逐步確立和發(fā)展。集體組織的式微與自治組織的興起，對(duì)于社區(qū)的治理績效有何影響？公共性的社會(huì)基礎(chǔ)是得以強(qiáng)化還是弱化？一方面，由于受制度安排、可獲資源及自組織水平與能力等因素的影響，“責(zé)任屬地化，利益部門化”使得社區(qū)面臨屬地化的條塊分割，以及責(zé)任和能力的不對(duì)稱問題，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)的供給和遞送出現(xiàn)問題，社區(qū)治理能力受挫。另一方面，在個(gè)體追求和保護(hù)私人利益的同時(shí)，容易模糊甚至遮蔽社群的公共利益，導(dǎo)致社區(qū)聚合機(jī)制失靈，因而相關(guān)利益方在諸多公共事務(wù)上長期無法達(dá)成有效共識(shí)和集體行動(dòng)?？梢姡D(zhuǎn)型社會(huì)的流動(dòng)性所帶來的政治性和社會(huì)性后果，在城市社區(qū)層面通過共識(shí)性價(jià)值、信任紐帶、公眾參與、利益協(xié)商等方面影響城市基層社會(huì)治理的成效。國家權(quán)力系統(tǒng)所代表的公共性的制度基礎(chǔ)，以及呈現(xiàn)為社區(qū)結(jié)構(gòu)形態(tài)的公共性的社會(huì)基礎(chǔ)，兩者在社區(qū)層面的不對(duì)等，是形成公共性困境的重要根源，而重構(gòu) “公共性”的生長機(jī)制乃是社區(qū)與社會(huì)治理之 “綱”，綱舉方能目張。

“公共性”的概念由英語 “public”演變而來，意指成熟并參與公共事務(wù)的標(biāo)志是具備公共精神和意識(shí)。在本文中，公共性意指關(guān)乎公共意識(shí)、公共規(guī)則以及公共參與的規(guī)范性共識(shí)，關(guān)涉對(duì)公共權(quán)力與個(gè)體權(quán)利的合法性認(rèn)同。相應(yīng)地，公共性的制度基礎(chǔ)是保障公共性存續(xù)和作用的一系列制度框架、運(yùn)作機(jī)制，以規(guī)范和協(xié)調(diào)國家與社會(huì)、個(gè)體之間，以及社會(huì)內(nèi)部的權(quán)、責(zé)、利之關(guān)系；公共性的社會(huì)基礎(chǔ)，則是維系個(gè)體參與公共生活的一系列價(jià)值理念、資源與行動(dòng)空間，以激勵(lì)和協(xié)調(diào)社會(huì)個(gè)體的利益訴求與集體行動(dòng)。本研究從考察轉(zhuǎn)型社會(huì)的 “流動(dòng)性”出發(fā)，將 “公共性”作為分析維度，通過研究流動(dòng)性帶來的社會(huì)分化，分析其如何影響城市社區(qū)公共性的重構(gòu)。文章試圖回答：流動(dòng)性如何通過社區(qū)公共性的制度基礎(chǔ)影響社區(qū)公共性的社會(huì)基礎(chǔ)？

二、研究概述：城市社會(huì)公共性問題的多維視角

面對(duì)工業(yè)化、城市化和市場化帶來的社區(qū)疏離、冷漠和失范等問題，西方學(xué)者主要圍繞社區(qū) “衰亡論”和 “存續(xù)論”的分野進(jìn)行研究。由于穩(wěn)定的社會(huì)制度對(duì)于社會(huì)流動(dòng)的影響微乎其微，因而這些研究未將制度性因素包含在內(nèi)。而我國城市社區(qū)治理的研究，通過分析當(dāng)代城市社會(huì)結(jié)構(gòu)與生活形態(tài)的變遷對(duì)基層社區(qū)治理的影響，主要將城市社區(qū) “公共性”問題的成因放在 “社區(qū)治理”的脈絡(luò)上考察。既有研究從不同路徑探討了城市社區(qū)治理難題的成因：

有學(xué)者將異質(zhì)性和利益分化作為社區(qū)變遷和治理困境的主因。異質(zhì)性的個(gè)體和群體在結(jié)成社區(qū)的過程中按照市場的邏輯以利益聯(lián)結(jié)起來，呈現(xiàn)出社區(qū)組織碎片化、社區(qū)公共性衰落和社區(qū)生活的個(gè)體化，［3］影響到基層社會(huì)秩序的建構(gòu)和內(nèi)部團(tuán)結(jié)。［4］還有研究從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本的角度研究其對(duì)社區(qū)轉(zhuǎn)型和社區(qū)參與的影響。城市化發(fā)展和居民的流動(dòng)使得個(gè)人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)逐漸轉(zhuǎn)移至社區(qū)之外，傳統(tǒng)型社區(qū)的團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)走向衰落。［5］流動(dòng)性削弱了政治效能感和利益關(guān)聯(lián)，流動(dòng)人口的政治參與呈現(xiàn)出 “高意愿低行為”的特征。［6］同時(shí)，不少學(xué)者從政治社會(huì)學(xué)的角度對(duì)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)與社區(qū)公共空間的博弈進(jìn)行了富有價(jià)值的探索。住房商品化一方面造成了以居委會(huì)為核心的社區(qū)治理的 “空心化”，［7］另一方面，產(chǎn)權(quán)有利于在政治權(quán)力和商業(yè)利益之外建構(gòu)公共空間，許多都市運(yùn)動(dòng)實(shí)則已經(jīng)變成一種自我賦權(quán)，通過抗?fàn)幍膶?shí)踐形成某種社會(huì)聯(lián)系和權(quán)利認(rèn)同。［8］［9］［10］［11］另外，也有研究考察權(quán)力運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)如何通過與新興市場力量的合作和互惠進(jìn)而影響治理績效，以及社區(qū)橫向權(quán)利網(wǎng)絡(luò)和縱向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的非均衡如何降低了社區(qū)直選的民主制度績效。［12］［13］有學(xué)者發(fā)現(xiàn)個(gè)體與公共組織之間能產(chǎn)生一種契約式的制度化聯(lián)系和公共認(rèn)同，但行政管制與居民形成權(quán)利和利益的競爭則強(qiáng)化了社區(qū)沖突的社會(huì)結(jié)構(gòu)。［14］

既有研究從利益分化、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、流動(dòng)性，以及社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)等多種視角分析了城市社區(qū)治理困境的產(chǎn)生，都具有啟發(fā)性，但卻難以判定到底是社區(qū)凝聚力推進(jìn)了普遍信任、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和互惠合作的產(chǎn)生，還是社會(huì)資本深厚的社區(qū)更可能發(fā)展出良序，從而提升治理績效和公共性水平。其次，相關(guān)研究帶著理想中西方市民社會(huì) “組織性”和公民參與的預(yù)設(shè)來分析社區(qū)治理困境，很難洞悉當(dāng)前中國的政府、市場和社會(huì)三方在社區(qū)層面的微觀互動(dòng)。況且，“參與”、“信任”、“互惠”等更多屬于社區(qū)轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)結(jié)果，無法擔(dān)綱作為揭示當(dāng)前快速流動(dòng)的城市社會(huì)中社區(qū)團(tuán)結(jié)機(jī)制變遷的整合性理論視角。從單一視角出發(fā)，不僅無法解決公共性的內(nèi)生性問題，也難以深入地在城市化與公共性變遷之間建立起因果聯(lián)系。誠然，城市化的提速會(huì)加劇人口的遷移、資本和生產(chǎn)要素的流動(dòng)，以及空間的分異，但卻很難回答城市化大潮在賦予人們更高程度流動(dòng)性的同時(shí)，是否減弱了城市社區(qū)的凝聚力和公共性。這意味著單純從流動(dòng)性的視角去認(rèn)識(shí)社區(qū)治理的公共性難題可能會(huì)造成偏頗，有必要將流動(dòng)性放在城市社區(qū)的空間格局中，從 “轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共性視角”來思考流動(dòng)性因素釋放以后的政治性和社會(huì)性后果，如何影響公共性的制度基礎(chǔ)與公共性的社會(huì)基礎(chǔ)之間的互動(dòng)關(guān)系。

三、權(quán)力治下的流動(dòng)：“增長機(jī)器”與 “共同體”之間的公共性困境

城市化的過程是資源和要素的集聚引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長的過程。吉登斯將資源分為配置性資源和權(quán)威性資源兩類?，F(xiàn)代世界中組織的行政管理情境成為一種 “權(quán)力集裝器”（power containers），組織通過集中配置性資源和權(quán)威性資源而生產(chǎn)出權(quán)力。［15］國家權(quán)力在城市空間中的強(qiáng)制性程度決定了權(quán)威性資源與配置性資源相互轉(zhuǎn)化的可能性。本文將城市社會(huì)的流動(dòng)性分為三個(gè)維度：以土地為代表的生產(chǎn)要素的流動(dòng)、人口脫離組織性依附的就業(yè)流動(dòng)，以及住房商品化改革所帶來的居住流動(dòng)。這三個(gè)層面的流動(dòng)性涉及到配置性資源的生成要素、國家權(quán)力在城市中的合法性基礎(chǔ)，以及社會(huì)層面權(quán)益訴求的正當(dāng)性。本部分將分析流動(dòng)性所帶來的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)要素的分化，如何在與城市權(quán)力系統(tǒng)和社區(qū)空間相結(jié)合的過程中影響公共性的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。

1.土地流動(dòng)與低端城市化對(duì)公共利益的擠壓。

西方的城市政治學(xué)側(cè)重于將城市看作一種 “增長機(jī)器”，地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望和經(jīng)濟(jì)精英聚斂財(cái)富的動(dòng)機(jī)主導(dǎo)著城市政治的發(fā)展方向。盡管從規(guī)范的角度來看，地方政府的治理行為應(yīng)該是追求公共利益最大化；但從實(shí)證角度而言，其首要目標(biāo)往往是追求自身利益最大化，其制度誘因是1994年的分稅制改革。因?yàn)榈胤秸軌驈钠髽I(yè)中得到的財(cái)政收入大為減少，而土地、財(cái)政和金融相結(jié)合的“城市化”增長模式開始成為地方財(cái)政新的增長點(diǎn)。因此，城市的利益格局發(fā)生了重大調(diào)整，地方政府“經(jīng)營城市”背后的特有投融資模式形成了土地出讓、城市建設(shè)和地產(chǎn)價(jià)格的自我強(qiáng)化，［16］改變了地方政府的治理行為。土地成為經(jīng)濟(jì)增長的核心要素，土地收益金和地方政府舉債、融資和運(yùn)作資本成為最重要的資金渠道。［17］

中國城市化背景下的 “增長機(jī)器論”首先體現(xiàn)在土地的流動(dòng)性上，即有償轉(zhuǎn)讓土地的開發(fā)權(quán)，土地的使用價(jià)值被交換價(jià)值所取代。1954年的 《中華人民共和國憲法》著重對(duì)農(nóng)村土地做出了規(guī)定，延續(xù)土地私有制度，只是提出為了公共利益需要可以征用。1982年的 《中華人民共和國憲法》首次從國家基本法律的高度界定了土地的權(quán)屬，確立了城市的土地國有化。1988年 《中華人民共和國憲法修正案》的提出和 《土地管理法》的出臺(tái)，再次明確了 “中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制”，并對(duì)土地公有制下土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓預(yù)留了制度空間。自此以后，行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的三大支柱——城市土地國有化、城市設(shè)立的行政化機(jī)制，以及城市國有土地使用權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓，造就了我國城市化道路的制度基石——行政壟斷的土地市場。近年來，我國城市建成區(qū)的面積大幅擴(kuò)張，土地流動(dòng)的資本化與人口城鎮(zhèn)化的成本高企造就激勵(lì)結(jié)構(gòu)的懸殊，賦予土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化以強(qiáng)勁動(dòng)力。

擁有公共政策制定權(quán)的地方政府通過對(duì)土地國有制和城市建設(shè)效率的強(qiáng)調(diào)，激活了公共權(quán)力所賦予自身的調(diào)用行政力量搬遷居民、清空土地的合法性，實(shí)現(xiàn)對(duì)居民的城市空間福利的剝奪。與此同時(shí)，城市空間資源通過土地開發(fā)中的級(jí)差地租實(shí)現(xiàn)了額外增值，但居民往往被排除在城市改造的利益分配格局之外。由于地方政府既有作為 “代理人”的公共利益目標(biāo)，又有作為 “經(jīng)營者”的特殊利益目標(biāo)，當(dāng)它作為經(jīng)營城市的行為主體時(shí)，追求地方財(cái)政收益最大化、選擇最有利于政績表現(xiàn)和特殊集團(tuán)利益需要的策略，就成為必然。當(dāng)兩種角色的邊界模糊時(shí)，公共性考量往往會(huì)讓位于財(cái)政利益導(dǎo)向，依附于權(quán)力之上的道義邏輯為增長的目標(biāo)護(hù)航，勢必對(duì)居民的居住權(quán)益和空間福利構(gòu)成挑戰(zhàn)。代理人從保障公共利益的責(zé)任主體演化為在城市空間中與個(gè)體競爭的利益主體，構(gòu)成城市化過程中最尖銳的矛盾。

當(dāng)?shù)胤秸柚?“項(xiàng)目平臺(tái)”高速運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，通過行政權(quán)力調(diào)動(dòng)稀缺資源和資本無疑可以加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，提供城市化所需的公共物品，但是在政績和利益驅(qū)動(dòng)下的過熱投入又導(dǎo)致公共服務(wù)無法對(duì)應(yīng)社會(huì)需求，以至于政府提供的公共物品越多，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的疏離感越強(qiáng)。［18］為發(fā)展而構(gòu)建的權(quán)力機(jī)制不僅影響了國家與社會(huì)之間的因應(yīng)機(jī)制，而且發(fā)展的績效沖動(dòng)也使其陷入爭奪核心資源的沖突中，急速推進(jìn)的城市化成為引發(fā)社會(huì)矛盾的源頭，這是形成低端城市化的制度性悖論。經(jīng)濟(jì)增長中獲取的配置性資源與權(quán)威性資源的耦合，使得國家在城市空間的治理情境中形成一種 “權(quán)力集裝器”，它通過集中這兩種資源而生產(chǎn)出權(quán)力。被增長所裹挾的政治系統(tǒng)不僅獲得了新的合法性資源，而且也全面提升了支配能力?！百Y源資本化”與 “利益均等化”之間的對(duì)立往往以公共利益的讓渡為代價(jià)，倚重土地城市化的發(fā)展勢必削弱人口城市化的權(quán)利，為城市基層社會(huì)的公共性成長埋下隱患。

2.人口流動(dòng)與組織紐帶松散對(duì)公共服務(wù)的困擾。

除了土地的流動(dòng)性所帶來的發(fā)展收益與政治權(quán)力相疊加所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，“后單位制”與 “后集體化”時(shí)代的人口的遷徙流動(dòng)也從另一個(gè)角度沖擊了國家—社會(huì)關(guān)系。改革開放以后在社會(huì)層面發(fā)生了兩個(gè)重大變化：一是我國在城市基層社區(qū)建立的以單位制為主、以基層地區(qū)管理街居制為輔的管理體制失去了生存的土壤，單位原來承擔(dān)的政治行政職能、社會(huì)職能轉(zhuǎn)移到了街道辦事處；二是1984年的一號(hào)文件規(guī)定 “允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”，放寬了普通農(nóng)民的遷徙自由，使得我國城市化水平重新掉頭加速。

與所有制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制改革相配套的政企分開、政事分開以及單位與社會(huì)的分離，極大地改變著傳統(tǒng)國家的微觀基礎(chǔ)。“后單位制”與 “去集體化”時(shí)代，個(gè)體不再終生依附于某一單位，人口的就業(yè)流動(dòng)、異地流動(dòng)和城鄉(xiāng)流動(dòng)，使得城市社區(qū)結(jié)構(gòu)從 “組織化”轉(zhuǎn)向 “碎片化”，從 “均質(zhì)”走向 “異質(zhì)”，從 “利益關(guān)聯(lián)”走向 “利益疏離”。面對(duì)單位制弱化后所產(chǎn)生的城市社會(huì)管理真空以及城市居民社會(huì)資本的下降與喪失，亟需社會(huì)層面對(duì)于人口的空間管理和公共資源的配置進(jìn)行對(duì)接，國家需要重構(gòu)其在底層社會(huì)的權(quán)力載體以加強(qiáng)基層政府的行政能力。城市社區(qū)建設(shè)是圍繞著社區(qū)權(quán)力資源的重新分配展開的。民政部于1986年率先提出開展社區(qū)服務(wù)，于1991年又提出在城市開展社區(qū)建設(shè)的思路，由此出現(xiàn)了全國性的社區(qū)建設(shè)大潮。“總體性社會(huì)”的式微與城鄉(xiāng)組織化依附的解體，意味著制度化庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)的收縮與統(tǒng)治方式的改變，但這一轉(zhuǎn)型過程并不意味著城市社區(qū)重建的同步發(fā)展。在快速城市化的進(jìn)程中，社區(qū)在權(quán)力配置中處于尷尬地位，整個(gè)城市管理體系疲于應(yīng)對(duì)單位制解體后外溢的社會(huì)職能和城市化帶來的各種問題。在實(shí)踐中，由于空間管治權(quán)力的下放與公共職能在水平方向上延伸的不對(duì)等，“社區(qū)制”似乎很難簡單地替代 “單位制”，承擔(dān)起原先對(duì)個(gè)體的控制和管理。社區(qū)一方面作為缺乏權(quán)力和資源的責(zé)任主體，另一方面，位于行政體系末梢的街道辦和居委會(huì)，常常面臨有責(zé)無權(quán)、職責(zé)超載和行政兜底的被動(dòng)地位，無法承接自治的需求，也無法達(dá)致社區(qū)自主整合與基層社會(huì)民主。

雖然國家逐步讓渡一定的社會(huì)空間，但傾向于以相應(yīng)的制度安排或非正式制度介入社會(huì)肌體，以更隱蔽曲折的方式在社會(huì)領(lǐng)域行使權(quán)力：不再是 “全方位控制”，而是策略性地在國家和居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間保持了優(yōu)先支配權(quán)力。城市社區(qū)呈現(xiàn)的既不是對(duì)政府的單向度依賴，也并不是完全由市場經(jīng)濟(jì)所支配的邏輯。社區(qū)除了因?yàn)閲遗c社會(huì)之間權(quán)力配置的 “二元悖反”問題從而影響自治水平，個(gè)人與組織的關(guān)系變革也影響到城市政府的公共職能和治理效能。如果說對(duì)于社會(huì)流動(dòng)的逐步放開是改革試驗(yàn)或?qū)τ谏鐣?huì)發(fā)展的滯后回應(yīng)，抑或是政策權(quán)衡的非意圖性后果，那么，讓人始料不及的城市發(fā)展速度使得國家權(quán)力、權(quán)威和資源在城市這個(gè)尺度上重組，盡管給執(zhí)政黨帶來了新的合法性資源，但權(quán)力系統(tǒng)在追逐公共利益與財(cái)政利益之間的張力，往往在執(zhí)政穩(wěn)定性與增長性之間顧此失彼。

單位制的解體和人口流動(dòng)的加劇打破了相對(duì)穩(wěn)定的屬地化管理體制，國家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的控制方式從對(duì)流動(dòng)性的壓制轉(zhuǎn)向策略性管理，導(dǎo)致了國—民之間權(quán)責(zé)關(guān)系的變遷。靜態(tài)社會(huì)的屬地化管理模式面臨公共資源配置的挑戰(zhàn)。人口流動(dòng)逐步弱化了與原有組織的公共性聯(lián)接，產(chǎn)生了公共責(zé)任體系的權(quán)屬分隔與回應(yīng)弱化的問題。相對(duì)于建立在對(duì)組織資源的高度依賴基礎(chǔ)上的單位制社區(qū)，由于基層自治空間的有限性以及自治行動(dòng)資源的匱乏，城市社區(qū)無法替代單位制社區(qū)進(jìn)而承接個(gè)體化社會(huì)的公共服務(wù)職能，降低了治理績效且產(chǎn)生了社區(qū)聚合機(jī)制失靈的問題。如果國家代理人對(duì)個(gè)人所應(yīng)履行的庇護(hù)職責(zé)被弱化，作為連接居民和國家的公共組織無法回應(yīng)居民的利益和需求，則無法建立起社會(huì)認(rèn)同和聚合機(jī)制，隱藏著基層社會(huì)的不安定因素：權(quán)力的行使大于責(zé)任的履行，或者權(quán)力并未履行相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，即由于權(quán)責(zé)不對(duì)等產(chǎn)生合法性壓力，便會(huì)為 “社區(qū)真空”與自治困境的產(chǎn)生埋下隱患。

3.居住流動(dòng)與空間—資源區(qū)隔對(duì)公共認(rèn)同的疏離。

自十一屆三中全會(huì)以來，住房商品化慢慢走入人們的視線，這一改革過程又包括公房自有化和住房市場化兩方面。經(jīng)歷了1987年的 “提租補(bǔ)貼”改革以及1988年的全面試點(diǎn)階段以后，直至1998年7月，國務(wù)院發(fā)布了 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā) ［1998］23號(hào)），住房市場化改革才得以全面展開。放松土地和人口流動(dòng)限制以后，伴隨著單位制的瓦解和單位制社區(qū)的式微，住房商品化改革所賦予的居住選擇權(quán)使得居住空間從單位這一國家權(quán)力代理人的再分配掌控中逐漸獨(dú)立出來形成私人領(lǐng)域，甚至生成了 “公”與 “私”博弈的場域，開啟了由作為行政規(guī)劃區(qū)域的 “社區(qū)”向作為私有財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域的 “小區(qū)”的轉(zhuǎn)型。因此，有必要從居住流動(dòng)的角度探討住房資源分配機(jī)制的變化所帶來的社區(qū)治理后果以及公共性演變。

市場經(jīng)濟(jì)替代單位社會(huì)的資源配置以后，個(gè)人憑借經(jīng)濟(jì)資本實(shí)現(xiàn)了居住空間的自由選擇，住房從福利分配到商品化變遷，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不平等而產(chǎn)生的居住流動(dòng)進(jìn)而在特定社區(qū)范圍內(nèi)帶來的租—住戶產(chǎn)權(quán)分殊、利益疏遠(yuǎn)、代際流動(dòng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)外溢等均會(huì)加劇社區(qū)的異質(zhì)性和疏離感。通常認(rèn)為，“個(gè)人住宅的商品化會(huì)使得新居住區(qū)域中的居民缺乏共同的社會(huì)記憶與歸屬感”。［19］但這種 “單位熟人社會(huì)”能否培育出現(xiàn)代社區(qū)自治的公共性，值得存疑，因而很難作為當(dāng)代社區(qū)公共性建設(shè)的理想類型，也難以據(jù)此比較單位制社區(qū)與房改之后的城市社區(qū)的公共性水平差異。否則可能將一些源于傳統(tǒng)性內(nèi)部的公共性薄弱的因素簡單地歸結(jié)為商品化改革和流動(dòng)性社會(huì)所植入的結(jié)果，進(jìn)而將城市社區(qū)的公共性困境懸置于國家權(quán)力，從而剝離了城市現(xiàn)代化發(fā)展中的本土桎梏。所以不能單純地談?wù)撋唐贩可鐓^(qū)的公共性水平是上升還是下降，而是應(yīng)該將社區(qū)居民的公共性意識(shí)和行為放在城市權(quán)力結(jié)構(gòu)中進(jìn)行考察。

一種觀點(diǎn)是基于當(dāng)下大量出現(xiàn)的城市社區(qū)參與和維權(quán)行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)在 “去組織化”和 “后集體化”時(shí)代形成集體動(dòng)員的核心。鄰里共同體能夠獨(dú)立于業(yè)委會(huì)、居委會(huì)，以及物業(yè)管理公司之外作為“主體”而存在，并認(rèn)為這不僅是基層社會(huì)成員自治力的體現(xiàn)，也是中國社會(huì)實(shí)現(xiàn)基層民主的現(xiàn)實(shí)路徑。［20］［21］［22］［23］另一種觀點(diǎn)將商品房社區(qū)的都市運(yùn)動(dòng)放在社會(huì)、政治、情理和法律的場域中謹(jǐn)慎觀望，強(qiáng)調(diào)社會(huì)成長的重重阻礙：具有相應(yīng)組織化行動(dòng)能力的知識(shí)分子、中產(chǎn)階層既缺乏以正式的、組織化的政治活動(dòng)來變革制度的政治和法律空間，也缺乏相應(yīng)的觀念支持。［24］有研究發(fā)現(xiàn)，城市居民所表達(dá)的訴求雖然以自利為目的，但總是以國家推廣和認(rèn)可的話語為表達(dá)方式，從而在實(shí)踐中不斷地再生產(chǎn)官方話語，悖論式地強(qiáng)化了現(xiàn)行社會(huì)秩序和國家政策的合法性。［25］如何由權(quán)力賦予權(quán)利，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^權(quán)利來制約權(quán)力，這是都市社區(qū)運(yùn)動(dòng)的癥結(jié)。

居住流動(dòng)性對(duì)于社區(qū)公共性的影響具有一體兩面的效應(yīng)：一方面，城市化大潮中的就業(yè)流動(dòng)與居住選擇性流動(dòng)催生了社會(huì)的個(gè)體化動(dòng)向，社區(qū)內(nèi)部的異質(zhì)性增大從而抑制整合性的社會(huì)資本，導(dǎo)致公共精神生活的衰落，以及市民共同體和自發(fā)組織的弱化，符合權(quán)力系統(tǒng)的利益訴求；另一方面，從居住共同體與社區(qū)政治的角度來看，城市住房商品化加強(qiáng)了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)同，個(gè)體權(quán)利觀念作為都市運(yùn)動(dòng)的重要道義和價(jià)值支撐，被賦予了與國家權(quán)利對(duì)等的地位，形成抵制基層政權(quán)謀利取向的正當(dāng)性。如果說組織化的抽離和人口的就業(yè)流動(dòng)提供了居住選擇的可能性，那么住房的商品化改革所帶來的基層政治生態(tài)的變革，則是通過社區(qū)公共性的重建，試圖將被簡化為市場契約式利益關(guān)聯(lián)的 “住房”拓展為培育權(quán)益自覺和行動(dòng)自主性的 “家園”，使得公共性問題的核心從鄰里共同體向權(quán)利共同體的角度轉(zhuǎn)化。但是，政治權(quán)力在城市化急劇發(fā)展的過程中與經(jīng)濟(jì)增長相疊加獲得新的合法性，其支配性隨著流動(dòng)性要素的釋放而得以增強(qiáng)。國家與個(gè)人在公共利益與個(gè)體利益之間的結(jié)構(gòu)性矛盾伴隨著權(quán)利邊界的模糊得以加劇，導(dǎo)致社區(qū)公共性既無法通過國家的治理行為得以提升，也難以在私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)部生發(fā)。實(shí)際上，資源市場化配置帶來的流動(dòng)性無法保證公共性的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)得以同步提升。流動(dòng)性帶來的分化與抽離，一方面強(qiáng)化了地方政府作為城市化的利益主體地位，弱化了其作為代理人基于公共利益的職責(zé)，另一方面也提升了社區(qū)居民的權(quán)益自覺，反而與支配性提升但回應(yīng)性下降的政治權(quán)力形成掣肘，偏離了市場化資源配置所導(dǎo)向的利益制衡的內(nèi)在秩序，加劇了各主體在城市社區(qū)空間中的競爭。

住房商品化時(shí)代的公共性重建問題——如何在私產(chǎn)的基礎(chǔ)上重建公共生活認(rèn)同？需要研究兩方面的問題：一是研究如何在流動(dòng)性加劇與社會(huì)生活共同體發(fā)育遲滯的背景下，在社區(qū)群體異質(zhì)化和利益分化的基礎(chǔ)上構(gòu)建公共性，如何將個(gè)人的、關(guān)注自身利益的動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為對(duì)公共利益的訴求，在市場契約維系的利益關(guān)聯(lián)中構(gòu)建社區(qū)公共性建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。二是逐利性的增長訴求與支配性的權(quán)力結(jié)構(gòu)相互驅(qū)動(dòng)，面臨著發(fā)展與道義的雙重約束，在城市社區(qū)治理主體的權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的現(xiàn)狀下，從基層政府社區(qū)治理的公共制度建構(gòu)、公共職能履行、公共物品供給和公共責(zé)任回應(yīng)四個(gè)維度來實(shí)現(xiàn)政府基層治理行為的公共性轉(zhuǎn)向，促使社區(qū)公共性的社會(huì)基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)構(gòu)建起適應(yīng)流動(dòng)性格局的協(xié)調(diào)關(guān)系。

四、結(jié)語：流動(dòng)的治理與公共性的重構(gòu)

與其說城市發(fā)展是生產(chǎn)要素在地理空間上向城市集聚的過程，不如說是權(quán)力統(tǒng)攝性與社會(huì)自主性分化的場域。既然權(quán)力意味著規(guī)則制定與資源獲取的能力，即主體具備的行動(dòng)自主性，那么隨著流動(dòng)性要素的釋放，從政治力量內(nèi)部抽離的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化因素獲得了利益主體性的成長空間，因而分化本身就是權(quán)力來源。以土地為代表的生產(chǎn)要素通過流動(dòng)形成資本，成為城市增長機(jī)器的引擎，與地方權(quán)力結(jié)成利益共同體并助力其策略性地?cái)U(kuò)張。城市基層權(quán)力的一體兩面也逐漸明朗：一方面是經(jīng)濟(jì)增長帶來的合法性資源的擴(kuò)充，通過激活 “全能國家”的強(qiáng)制性手段從而提升支配能力，對(duì)于社會(huì)的控制和資源的汲取保持靈活性；另一方面，被 “逐利性”裹挾的權(quán)力系統(tǒng)面臨著公共性的制度基礎(chǔ)受到擠壓與公共性的社會(huì)基礎(chǔ)緩慢發(fā)育之間的矛盾：當(dāng)國家權(quán)力強(qiáng)制性的提升并未與回應(yīng)性同步，公共性的制度基礎(chǔ)受到削弱，資本積累與利益分配之間產(chǎn)生張力，同時(shí)與發(fā)育中的公共性的社會(huì)基礎(chǔ)相碰撞，便形成矛盾和沖突的焦點(diǎn)。

就社會(huì)層面而言，隨著土地流動(dòng)性的激活，“后單位制”和 “去集體化”時(shí)代人口流動(dòng)性的釋放，以及居住選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)，個(gè)體與公共組織之間的連接弱化，面臨著擺脫組織化依附以后的人口流動(dòng)與公共資源的匹配錯(cuò)位，加之面臨組織化行動(dòng)的制度性束縛，城市居民的原子化態(tài)勢限制了個(gè)體價(jià)值的彰顯與社會(huì)自主性的成長空間；與此同時(shí)，城市社區(qū)不僅是一個(gè)培育歸屬感和凝聚力的居住空間，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)培育了與國家權(quán)力博弈的基礎(chǔ)，權(quán)利共同體的重構(gòu)也為新時(shí)期城市社區(qū)公共性的生成打開了窗口。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的資源再分配到流動(dòng)性社會(huì)的社區(qū)共同體的重構(gòu)，權(quán)力系統(tǒng)回應(yīng)性的權(quán)責(zé)失衡伴隨著社區(qū)空間的權(quán)益伸張。公共資源的配置與公共職能的履行不再仰賴 “全能國家”，而是需要通過將個(gè)人利益建構(gòu)成公共議題從而自發(fā)爭取權(quán)利和資源空間。就這個(gè)層面而言，公共性的社會(huì)基礎(chǔ)并非因?yàn)榱鲃?dòng)性而衰落，而是流動(dòng)性推動(dòng)社區(qū)公共性得以曲折生長。從權(quán)力與資本的合謀，到權(quán)力與權(quán)利的博弈，公共性的制度基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)之間的掣肘交織在城市社區(qū)公共性緩慢發(fā)育的過程中，進(jìn)而影響社區(qū)治理績效。

本文分析了快速城市化過程中的不同流動(dòng)性成因?qū)τ谏鐓^(qū)公共性的影響，以及如何影響城市空間中的國家與社會(huì)關(guān)系。城市社區(qū)的公共性困境和治理難題并不能僅僅歸因于社會(huì)流動(dòng)性的加劇，而是應(yīng)當(dāng)置于 “轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共性視角”下，增加權(quán)力的運(yùn)作邏輯這一分析維度，通過研究社會(huì)流動(dòng)對(duì)于城市權(quán)力系統(tǒng)和城市社區(qū)的影響，考察公共性的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)的互動(dòng)機(jī)制，試圖為探索 “市場轉(zhuǎn)型時(shí)代的流動(dòng)性如何在權(quán)力機(jī)制的影響下偏離了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所遵循的政治和社會(huì)邏輯”這一制度性悖論提供可能的路徑。

［1］［2］張靜：《通道變遷：個(gè)體與公共組織的關(guān)聯(lián)》，《學(xué)?！?015年第1期。

［3］楊君、徐永祥、徐選國：《社區(qū)治理共同體的建設(shè)何以可能？——邁向經(jīng)驗(yàn)解釋的城市社區(qū)治理模式》，《福建論壇 （人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第10期。

［4］［20］王星：《利益分化與居民參與——轉(zhuǎn)型期中國城市基層社會(huì)管理的困境及其理論轉(zhuǎn)向》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第2期。

［5］黎熙元、陳福平：《社區(qū)論辯：轉(zhuǎn)型期中國城市社區(qū)的形態(tài)轉(zhuǎn)變》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第2期。

［6］陳朋：《流動(dòng)中的社區(qū)選舉：現(xiàn)實(shí)困境及釋困機(jī)制——對(duì)流動(dòng)人口參加居住地村 （居）社區(qū)選舉的觀察》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第11期。

［7］桂勇：《鄰里空間：城市基層的行動(dòng)、組織與互動(dòng)》，上海：上海書店出版社，2008年。

［8］［22］李駿：《住房產(chǎn)權(quán)與政治參與：中國城市的基層社區(qū)民主》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第5期。

［9］［23］阿蘭納·伯蘭德、朱健剛：《公眾參與與社區(qū)公共空間的生產(chǎn)———對(duì)綠色社區(qū)建設(shè)的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期。

［10］郭于華、沈原、陳鵬：《居住的政治：當(dāng)代都市的業(yè)主維權(quán)和社區(qū)建設(shè)》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第46頁。

［11］施蕓卿：《再造城民：舊城改造與都市運(yùn)動(dòng)中的國家與個(gè)人》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第266、270、271頁。

［12］孫小逸、黃榮貴：《制度能力與治理績效——以上海社區(qū)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第4期。

［13］Whyte，Martin King&Parish，William L.，Urban Life in Contemporary China，Chicago：University of Chicago Press，1984.

［14］張靜：《培育城市公共空間的社會(huì)基礎(chǔ)——以一起上海社區(qū)糾紛案為例》，《法治論叢 （上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2006年第2期。

［15］［英］安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第7、8、14頁。

［16］鄭思齊、師展、吳璟：《土地出讓、城市建設(shè)與房地產(chǎn)價(jià)格——對(duì)中國特色城市建設(shè)投融資模式的探討》，《學(xué)海》2014年第5期。

［17］［18］折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。

［19］黃銳：《城市社區(qū)治理中的公共性構(gòu)筑》，《人文雜志》2015年第4期。

［21］陳映芳：《行動(dòng)者的道德資源動(dòng)員與中國社會(huì)興起的邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2010年第4期

［24］陳映芳：《城市中國的邏輯》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2012年，第173、238頁。

［25］Luigi Tomba，The Government Next Door：Neighborhood Politics in Urban China，2014.

責(zé)任編輯：王雨磊

C912.8

A

1000-7326（2016）07-0069-07

*本文系國家社科基金青年項(xiàng)目 “流動(dòng)性背景下的城市社區(qū)公共性重建與治理績效研究”（15CSH073）的階段性成果。

樊佩佩，江蘇省社會(huì)科學(xué)院助理研究員 （江蘇南京，210013）。