李　俊

(華東政法大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，上海 201620)

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新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工住房保障研究

李俊

(華東政法大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，上海 201620)

摘要：在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民工住房保障現(xiàn)狀反思我國城市化，目前我國城鎮(zhèn)化的重心應(yīng)放在大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展上；由于大部分農(nóng)民工承受能力有限，應(yīng)盡可能為他們提供低廉的租住房，從而降低他們的住房支出，促進勞動力的再生產(chǎn)；要通盤考慮農(nóng)民工的住房保障，除了強調(diào)政府責(zé)任，還應(yīng)加強用人單位和非正式部門在農(nóng)民工住房福利上的供給；我國城市化不應(yīng)該以農(nóng)民工放棄土地承包經(jīng)營權(quán)為前提。以新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，我國農(nóng)民工住房保障制度的完善可以從四個方面著手：加快城市群建設(shè)；同等對待城市住房的所有權(quán)與租住權(quán)，促進公共服務(wù)均等化；進一步發(fā)揮市場和非正式部門在農(nóng)民工住房福利提供中的作用；暫時保留農(nóng)民工的兩棲身份。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；住房保障

一、研究問題與文獻綜述

農(nóng)民工的住房保障關(guān)系到農(nóng)民工的生活質(zhì)量與發(fā)展前景，以及城市化的良性發(fā)展。必須在廣泛深入的調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，了解農(nóng)民工住房現(xiàn)狀及其影響因素，以新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，完善我國農(nóng)民工住房保障制度。

自2000年以來，農(nóng)民工住房保障問題逐漸凸顯，相關(guān)研究迅速展開。既往關(guān)于農(nóng)民工住房權(quán)的研究主要有以下理論視角：第一，社會排斥與社會融入的理論視角。建立在戶籍制度之上的住房保障制度是阻礙農(nóng)民工城市融入的制度性因素，是一種制度性排斥。如果說商品房只是通過高價格將低收入的進城農(nóng)民工排斥在外，而我國政府提供的公房則是將所有不具有當(dāng)?shù)貞艏倪M城農(nóng)民工都排斥在外，無論他們的收入高低。從這點上看，我國政府提供的公房對進城農(nóng)民工的排斥性甚至比商品房的排斥性更大。因此，必須摒棄制度性排斥，使公共服務(wù)均等化，幫助農(nóng)民工盡快融入城市[1][2][3][4]。第二，福利多元主義的理論視角。我國農(nóng)民工住房福利的獲得途徑單一，主要來源于用人單位供給。由于很多行業(yè)用人單位并不提供住房或給予住房補貼，農(nóng)民工只能依賴市場供給。而大多數(shù)農(nóng)民工收入較低，從市場中獲得的住房條件差，城中村、居住隔離等問題不可避免，負面影響顯著。因此，需要加強政府在住房福利提供中的責(zé)任，改革現(xiàn)有的住房保障體制，為農(nóng)民工提供經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃房和廉租房；與此同時，繼續(xù)發(fā)揮企業(yè)和非正式部門在福利提供中的作用[5]。第三，經(jīng)濟增長的理論視角。住房狀況通過影響勞動力的再生產(chǎn)進而影響經(jīng)濟增長。鄭思齊、曹洋使用北京市的微觀數(shù)據(jù)進行實證研究，結(jié)果表明，居住在“城中村”中移民的勞動力產(chǎn)出增長速度明顯低于普通住房社區(qū)中的移民，“城中村”中惡劣的居住環(huán)境不利于勞動力的人力資本和社會資本積累、信息獲取和機會獲得，從而對農(nóng)民工勞動力產(chǎn)出水平的提高以及經(jīng)濟增長帶來了明顯的負面影響[6]。第四，城市化的理論視角。“職業(yè)非農(nóng)化—居所城市化—生活市民化”是農(nóng)民工城市化的基本步驟，職業(yè)非農(nóng)化已基本完成，今后重點應(yīng)放在統(tǒng)一勞動力市場的建設(shè)和農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護上。目前農(nóng)民工城市化的瓶頸在于居所城市化，無論是從住房的可獲得性還是從居住品質(zhì)來看都還遠遠不能使農(nóng)民工在城市安居。而且隨著社會經(jīng)濟的階層分化和住宅市場化改革的推進，城市中開始呈現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)分層和城市空間調(diào)整相結(jié)合的特征，并進一步引出諸如空間剝奪、社區(qū)重構(gòu)、階層隔離等問題?？梢?，住房對農(nóng)民工的生存乃至城市發(fā)展具有重大意義[7]。第五，公民權(quán)利保護的理論視角。公民權(quán)利是一個體系，由各種權(quán)利構(gòu)成，住房權(quán)只是其中之一。任焰、梁宏將農(nóng)民工居住的住房來源分為兩種：資本主導(dǎo)與社會主導(dǎo)。資本主導(dǎo)即單位員工宿舍、工棚和工作場所，這類居住方式的主要特點是具有工作與生活一體化的特征，并且多為用人單位提供食宿。社會主導(dǎo)則包括出租屋、借住、不固定以及自購房居住。與社會主導(dǎo)相比，資本主導(dǎo)下的農(nóng)民工的住房條件更差、勞動時間更長，工資卻無差別以及多種社會保險的參保率低。即農(nóng)民工通過企業(yè)獲得住房福利，是以農(nóng)民工的其他福利和勞動權(quán)益的損害為代價的。在農(nóng)民工獲得住房福利的同時，其他福利待遇就相應(yīng)減少了[5][8]。

綜觀以上理論視角，筆者認為社會排斥與社會融入和福利多元主義已經(jīng)有了很多論述，而經(jīng)濟增長、城市化與公民權(quán)利保護還需要更多深入的研究。而且，后三種理論視角是可以統(tǒng)合在一起的，城市化包括經(jīng)濟增長和人口的城市空間布局，圍繞城市化探索農(nóng)民工住房權(quán)的保障有著重要性和創(chuàng)新性。具體說來，本研究的問題有：我國農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀如何？其反映出的我國城市化的誤區(qū)有哪些？如何完善農(nóng)民工住房保障制度以實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化？

二、由農(nóng)民工住房保障現(xiàn)狀反思我國城市化

2013年7月初，華東政法大學(xué)與上海工程技術(shù)大學(xué)22名師生參與了上海市農(nóng)民工住房現(xiàn)狀調(diào)查。本次調(diào)查依據(jù)《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》進行配額抽樣，發(fā)放問卷600份，有效問卷583份，有效回收率為97.17%。相關(guān)變量的描述統(tǒng)計見表1。

表1　相關(guān)變量的描述統(tǒng)計

注:定類變量報告的是有效百分比，連續(xù)變量報告的是均值和標(biāo)準(zhǔn)差。

①2013年上海市月最低工資為1620元，2011年上海市月平均工資為4331元，基于此分為四類。

(一)我國城市化是否必須積極發(fā)展小城鎮(zhèn)

長期以來，我國城市化發(fā)展道路圍繞優(yōu)先發(fā)展“大城市”還是走“小城鎮(zhèn)”道路而展開了持久的論爭。前者主要從“集聚效應(yīng)”、“輻射效應(yīng)”和“溢出效應(yīng)”等規(guī)模經(jīng)濟的角度提供論據(jù)；后者則主要從吸納農(nóng)村剩余勞動力以及避免城市過大下的人口壓力和環(huán)境壓力等角度進行論證[9]。但從總體上說，我國城市化政策的主流側(cè)重于積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。

數(shù)據(jù)分析表明，農(nóng)民工更愿意在打工所在城市買房，有效百分比為36.44%，這可能是因為打工所在城市一般是大城市，都市文明比較發(fā)達，可以獲得更多的資源，包括就業(yè)機會、子女教育等，且因打工形成的社會關(guān)系網(wǎng)也對農(nóng)民工的生存與發(fā)展有著重要價值。也有不少農(nóng)民工選擇家鄉(xiāng)的城市(包括省會城市15.62%、地級市13.88%和縣級市17.14%)，總和有效百分比為46.64%。家鄉(xiāng)的縣級市與地級市一般是中小城市，房價相對較低，且離農(nóng)民工戶籍所在的農(nóng)村較近，地域文化的親和力非常高。而家鄉(xiāng)的省會城市都市文明通常比較發(fā)達，且具有地域文化上的親和力，農(nóng)民工的城市認同度也較高。選擇家鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民工，有效百分比僅為8.24%，這可能是因為目前中國除了經(jīng)濟實力較強的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏都市文明，就業(yè)機會較少，對農(nóng)民工沒有太多吸引力。因此，我國城市化應(yīng)走大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展之路，而不是積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。

將買房、建房的最佳地點作為因變量(共有6個類別，即打工所在城市、家鄉(xiāng)的省會城市、家鄉(xiāng)的地級市、家鄉(xiāng)的縣級市、家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與家鄉(xiāng)的農(nóng)村)，個人月收入、家庭年收入、受教育水平、性別、婚姻狀況與年齡作為自變量*個人月收入與家庭年收入都放進回歸模型，是因為買房、建房既可能是個人行為，也可能是家庭行為，因而要考慮兩種收入來源對買房、建房最佳地點的影響。，運用多分類logistic回歸分析，結(jié)果如下。

表2　決定農(nóng)民工買房、建房最佳地點的多分類logistic回歸模型

注:表中報告的是非標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)，括號中的數(shù)字是標(biāo)準(zhǔn)誤。

顯著性水平 * p<0.1， ** p<0.05, *** p<0.01(雙尾檢驗)。

回歸分析顯示，相對家鄉(xiāng)的農(nóng)村來說，農(nóng)民工更愿意在城市買房(家鄉(xiāng)的地級市除外)，而不愿意在家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)買房。第一，個人月收入的影響。個人月收入在4332元及以上的農(nóng)民工相對于1620元及以下的農(nóng)民工選擇在打工所在城市買房的可能性更大。其原因可能有兩個，一是個人月收入越高，越能夠承受打工所在城市高昂的房價；二是較高的收入很大程度上依賴打工所在城市的勞動力市場，在家鄉(xiāng)可能無法獲得同樣多的收入。第二，家庭年收入的影響。家庭年收入在3萬~9萬元(尤其是3萬~6萬元)的農(nóng)民工相對于3萬元以下的農(nóng)民工選擇在家鄉(xiāng)的省會城市和縣級市買房的可能性更大，而不是在家鄉(xiāng)的農(nóng)村建房。其原因可能是家庭年收入的來源中包括在家鄉(xiāng)的城市打工所掙的收入，家境殷實還可能與家鄉(xiāng)人脈廣泛有著密切關(guān)聯(lián)，且家鄉(xiāng)的城市尤其縣級市的房價一般來說可以承受，因而家庭年收入不是非常高的農(nóng)民工更傾向于在家鄉(xiāng)的省會城市與縣級市買房。家鄉(xiāng)的地級市不顯著可能是因為相對省會城市而言，都市文明不發(fā)達，而相對縣級市而言，房價較高。第三，性別的影響。男性相對女性選擇在家鄉(xiāng)的縣級市和打工所在城市買房的可能性更大，而不是在家鄉(xiāng)的農(nóng)村建房，原因可能是男性更有長遠發(fā)展的眼光，希望通過在家鄉(xiāng)的縣級市和打工所在城市買房實現(xiàn)向上的社會流動，也可能是因為農(nóng)村結(jié)婚婚房通常由男方提供，而目前農(nóng)村大多數(shù)年輕人希望在城市(主要是縣級市)購買婚房，以享受都市文明，并為小孩教育創(chuàng)造良好條件。第四，婚姻狀況的影響。已婚相對于單身的農(nóng)民工選擇在農(nóng)村建房的可能性更大，而不是在城市或家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)買房。其原因可能是已婚的農(nóng)民工通常比較戀家，在農(nóng)村建房則能夠享受天倫之樂，一家人不再分離。綜上分析可見，雖然我國發(fā)展小城鎮(zhèn)是必要的，但由于現(xiàn)階段農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)買房的意愿較低，所以，目前我國不應(yīng)該積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，而是要把重心放在大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展上。

(二)我國城市化是否必須以住房的所有權(quán)為主要特征

中國人常說安居才能樂業(yè)，且安居一定是有自己的房子，即擁有住房的所有權(quán)。而近年來城市房價不斷飆升，農(nóng)民工以住房所有權(quán)為目標(biāo)的城市安居幾乎難以實現(xiàn)。有些農(nóng)民工在城市買了房，但大多不是在打工所在城市，工作地點與房產(chǎn)地點相距甚遠，農(nóng)民工的居住品質(zhì)并沒有因獲得住房的所有權(quán)而有所改善，更糟糕的是，大多數(shù)農(nóng)民工在買房后陷入經(jīng)濟窘境。

數(shù)據(jù)分析表明，在143個已買房的農(nóng)民工中，買房后覺得經(jīng)濟非常緊張的農(nóng)民工，有效百分比為31.47%，比較緊張的為39.16%，兩者合計為70.63%，還算寬裕的為22.38%，與買房前無太大差異的為6.99%。這說明買房給大多數(shù)農(nóng)民工帶來了較大的經(jīng)濟壓力，要么需要還銀行貸款和私人借款，要么所剩無幾，手頭拮據(jù)。在推進住房市場化和城市房價不斷上漲的過程中，不僅城市居民成了房奴，越來越多的農(nóng)民工也成了房奴，我國以住房所有權(quán)為主要特征的城市化需要反思。實際上，很多發(fā)達國家是以租房滿足大多數(shù)公民的住房權(quán)，擁有住房所有權(quán)的只是少數(shù)人。租住也是城市化的一種形式，但房租必須控制在農(nóng)民工的承受能力范圍之內(nèi)，否則就會導(dǎo)致群租愈演愈烈，本地居民與農(nóng)民工的居住品質(zhì)同時下降，由此不利于城市化的良性發(fā)展。數(shù)據(jù)分析顯示，在583個農(nóng)民工中，每月房租在1000元及以下的有效百分比為89.88%，說明大部分農(nóng)民工承受能力非常有限，應(yīng)盡可能為他們提供房租低廉的住房，從而降低農(nóng)民工的住房支出，促進勞動力的再生產(chǎn)*勞動力再生產(chǎn)既包括現(xiàn)在一代勞動者體力和智力的不斷恢復(fù)、更新和增強, 又包括新一代勞動力的不斷教育、培訓(xùn)和補充。。

(三)我國城市化是否僅是政府的責(zé)任

城鎮(zhèn)職工一般有用人單位提供的住房補貼，以用于租房或買房。有的用人單位不提供住房補貼，但會提供宿舍。按理說，除了自雇的農(nóng)民工之外，大多數(shù)被雇傭的農(nóng)民工都應(yīng)該有住房補貼或住在用人單位提供的宿舍里，但實際情況并非如此。數(shù)據(jù)顯示，在579個農(nóng)民工中，認為用人單位不提供宿舍的占40.07%；在576個農(nóng)民工中，確信用人單位沒有住房補貼的占70.83%。用人單位是否有住房補貼，農(nóng)民工可能并不十分清楚，但對于是否提供看得見的宿舍，農(nóng)民工是十分了解的。訪談資料表明，沒有考慮農(nóng)民工住房問題的用人單位，或者認為應(yīng)該由市場來解決，或者認為自己沒有能力解決。但用人單位是農(nóng)民工住房保障的責(zé)任方之一，如果不能提供宿舍，也應(yīng)該給予住房補貼，減輕農(nóng)民工在住房方面的經(jīng)濟壓力。

將有無單位住房與有無單位住房補貼整合生成一個新變量——單位住房福利，分為三類：無住房無補貼(183人，有效百分比為35.40%)、無住房有補貼與有住房無補貼(共260人，有效百分比為50.29%)、有住房有補貼(74人，有效百分比為14.31%)。將房租作為因變量，單位住房福利作為主解釋變量，房間人數(shù)、個人月收入、行業(yè)、受教育水平、性別、婚姻狀況與年齡作為控制變量，運用多元線性回歸分析，結(jié)果如下。

表3　決定農(nóng)民工房租的多元線性回歸模型

注:表中報告的是非標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)，括號中的數(shù)字是標(biāo)準(zhǔn)誤。顯著性水平*p<0.1，**p<0.05, ***p<0.01(雙尾檢驗)。

數(shù)據(jù)顯示，總體上看農(nóng)民工居住品質(zhì)(包括房屋類型、房屋設(shè)施、周邊公共設(shè)施、治安狀況等)不高，每月房租的分布相對集中(每月房租在1000元及以下的農(nóng)民工接近90%)。在這一前提下，我們進而分析決定農(nóng)民工房租高低的影響因素。第一，房間人數(shù)的影響。在顯著性水平p<0.01的情況下，房間人數(shù)每增加一人，每月房租降低32.30元。這說明房租在很大程度上受房間人數(shù)的影響，人數(shù)越多，房租越低，由此可以解釋個人月收入不高的農(nóng)民工為什么傾向于群租，因為能夠有效降低房租。第二，收入的影響。在顯著性水平p<0.05的情況下，個人月收入在8000元以上的農(nóng)民工，其每月房租比1620元及以下的農(nóng)民工高312元。原因是收入越高，越能夠承受較高的房租，且對居住品質(zhì)的要求也更高。第三，行業(yè)的影響。建筑業(yè)的農(nóng)民工相對于制造業(yè)的農(nóng)民工每月房租低258.3元(顯著性水平p<0.01)，原因是建筑業(yè)的用人單位幾乎都會提供住房，一般是工地附近的簡易工棚(通常是6至8人一間)。交通運輸倉儲和郵政業(yè)的農(nóng)民工相對于制造業(yè)的農(nóng)民工每月房租高291元(顯著性水平p<0.01)，原因可能是這個行業(yè)的用人單位很少提供住房，而制造業(yè)相對較多。第四，婚姻狀況的影響。在顯著性水平p<0.1的情況下，已婚農(nóng)民工相對于單身農(nóng)民工的每月房租高105.6元，可能是因為已婚農(nóng)民工拖家?guī)Э?，需要面積更大、設(shè)施完備的住房，由此需要支出更多的房租。

表3顯示，在每月房租的影響因素中，單位福利是缺席的，這說明單位福利對于農(nóng)民工住房保障并沒有發(fā)揮明顯的作用。除單位福利之外，公共福利(目前主要是公租房)也是農(nóng)民工住房保障的重要來源。但由于公租房政策剛推出不久*2010年9月上海市正式頒布《上海市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》，標(biāo)志著上海市公租房政策正式推行。《實施意見》總體要求中提出要“有效緩解本市青年職工、引進人才和來滬務(wù)工人員及其他常住人口的階段性居住困難”。，對農(nóng)民工的宣傳力度不夠，大多數(shù)農(nóng)民工并不了解這一政策。數(shù)據(jù)分析表明，在399個農(nóng)民工中，比較了解的僅有5.26%，不太了解的有57.64%，完全不了解的有37.09%。不了解政策就無法申請，由此不能發(fā)揮公共福利的作用。

在公共福利尚未覆蓋農(nóng)民工而單位福利作用不大的情況下，大多數(shù)農(nóng)民工只能靠市場解決住房問題。在收入(無論是個人收入還是家庭收入)難以支付打工所在城市高昂房租的情況下，大多數(shù)農(nóng)民工只能選擇群租。由此必然導(dǎo)致的結(jié)果是：其一，農(nóng)民工居住品質(zhì)較低；其二，群租點其他居民的居住品質(zhì)較低；其三，城市化的質(zhì)量低下。所以，我們必須站在更高的層次上通盤考慮農(nóng)民工的住房保障，除了強調(diào)政府責(zé)任之外，還應(yīng)加強用人單位和非正式部門在農(nóng)民工住房福利上的供給。

(四)我國城市化是否必須以農(nóng)民工放棄土地承包經(jīng)營權(quán)為前提

數(shù)據(jù)分析顯示，對于“如果在城市買房能獲得城市戶籍，但是必須放棄家里的土地承包經(jīng)營權(quán)，您是否愿意”這個問題，在455個農(nóng)民工中，表示愿意的農(nóng)民工有效百分比為32.53%，不愿意的為34.73%，還需考慮的為32.75%，比例基本差不多。其原因可能有三個：其一，取決于城市的類型。通常直轄市與省會城市的戶籍更有吸引力，因為在這類城市中農(nóng)民工希望獲得的大多數(shù)資源(包括買房、子女入學(xué)、社會保障等)均與戶籍相掛鉤，而地級市與縣級市的同類資源對農(nóng)民工來說并不具有很大的吸引力，相應(yīng)地，以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)來獲得這類城市戶籍的意愿就沒有那么強烈。其二，取決于征地的可能性。如果農(nóng)民工預(yù)期家里的土地未來可能會被征收，那么就不會放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，因為征地補償可能是一筆不小的收益。其三，取決于生育意愿。想多生孩子的農(nóng)民工雖然可能愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，但卻不愿意在城市買房以獲得城市戶籍，因為一旦擁有城市戶籍，農(nóng)民工的生育行為就會受到計劃生育國策的嚴格限制。

三、以新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，完善我國農(nóng)民工住房保障制度

黨的十八大報告指出：“新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)”，“積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化”。中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的“特色”是以人為本，從偏重土地城鎮(zhèn)化向注重人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變；核心目標(biāo)是公平共享，注重解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份轉(zhuǎn)變問題，使他們享受到基本均等化的公共服務(wù)，在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療、保障性住房等方面與城鎮(zhèn)人口同等待遇，并且在生活方式、精神文化等方面也使他們逐漸城鎮(zhèn)化，促進城鎮(zhèn)新老居民的社會融合[10]。結(jié)合此次問卷調(diào)查對我國城市化的反思，本研究認為，以新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，我國農(nóng)民工住房保障制度的完善可以從以下四個方面著手。

(一)加快城市群建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化要走出一條以城市群為帶動的多元城鎮(zhèn)化道路。世界城鎮(zhèn)化已經(jīng)形成以中心城市輻射帶動周邊次級城市的特征，大城市、城市群在一個國家與地區(qū)中的作用趨于強化。中國同樣如此。以江蘇為例：2000—2012年，按照現(xiàn)行城市劃分規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，特大城市人口增長超過1000萬人，在全省新增城鎮(zhèn)人口中占比55%以上；大城市人口增長超過300萬人，新增城鎮(zhèn)人口占比為16%以上；中等城市、小城市與小城鎮(zhèn)吸納新增城市人口占比為28%左右。顯然，特大城市與大城市是吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主體，是城鎮(zhèn)化的主要引擎[10]。數(shù)據(jù)分析也表明，如果有經(jīng)濟能力，大多數(shù)農(nóng)民工會選擇在城市(包括打工所在城市和家鄉(xiāng)的城市)買房，這些城市絕大多數(shù)是大城市，說明大城市對新增城鎮(zhèn)人口的吸納能力最強。但也必須看到，我國某些特大城市人口急劇膨脹，嚴重超過了資源承載能力*以北京為例，六普時常住人口總數(shù)為1961.2萬人，突破了《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020年)》確定的到2020年常住人口總量控制在1800萬人的目標(biāo)。如果將社會上散居未登記的流動人口估算在內(nèi)，北京市實際承載的人口已突破2000萬人。。因此，加強中心城市的產(chǎn)業(yè)集聚與輻射效應(yīng)和均衡公共資源布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)當(dāng)同時進行，引導(dǎo)特大城市、大城市瘦身、消腫，并拉動周邊的中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展，提高后者對新增城鎮(zhèn)人口的吸納能力?？梢姡獙崿F(xiàn)我國城市化的良性發(fā)展，必須加快以大城市為龍頭的城市群建設(shè)，由此才能一方面提高城市對農(nóng)民工的容納度，讓農(nóng)民工真正變成城市居民，享受都市文明；另一方面避免農(nóng)民工向大城市過度聚集，減輕大城市的負荷，防止城市病的產(chǎn)生。

(二)同等對待城市住房的所有權(quán)與租住權(quán)，促進公共服務(wù)均等化

數(shù)據(jù)分析表明，盡管大多數(shù)農(nóng)民工希望擁有城市住房的所有權(quán)，但由于其經(jīng)濟實力有限，買房的資金與還貸的壓力始終困擾著他們。因此，應(yīng)同等對待城市住房的所有權(quán)與租住權(quán)，從公共服務(wù)均等化的角度保護農(nóng)民工的住房權(quán)益。具體措施包括：首先，在國家對住房保障建設(shè)投入加大、基本解決城市低收入住房困難家庭的情況下，積極籌措資金，建設(shè)公共住宅，擴大經(jīng)濟適用房與公租房的申請范圍，使農(nóng)民工也能夠在城市購買或者租賃住房。其次，由于農(nóng)民工的高流動性，農(nóng)民工住房保障體制的進入和退出機制應(yīng)該簡便靈活，故此需要簡化公租房的申請程序。再次，將農(nóng)民工公寓的建設(shè)與管理納入公租房保障制度中來，明確各地已建、在建的農(nóng)民工集體公寓的性質(zhì)。最后，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的具體情況，對符合一定條件的農(nóng)民工提供相應(yīng)的租房補貼，保障農(nóng)民工的住房權(quán)益。

(三)進一步發(fā)揮用人單位和非正式部門在農(nóng)民工住房福利提供中的作用

根據(jù)福利多元主義，福利的提供者包括政府、市場與非正式部門。在農(nóng)民工住房保障問題上，除了首先改變國家缺位的現(xiàn)狀之外，還應(yīng)進一步發(fā)揮用人單位和非正式部門的作用。

在單位福利方面，當(dāng)前必須完善現(xiàn)行土地政策，解決現(xiàn)時政策上的矛盾和沖突；同時，也要對用人單位建設(shè)農(nóng)民工公寓提供土地、稅收等支持。要積極鼓勵用人單位建設(shè)集體性質(zhì)的經(jīng)濟適用房提供給有意向在城市定居的農(nóng)民工，發(fā)揮用人單位的集資建房功能，這樣既能減輕政府負擔(dān)，又能夠改善農(nóng)民工的住房條件。

除此之外，要繼續(xù)發(fā)揮我國優(yōu)良的互幫互助傳統(tǒng)，由社區(qū)、親友、志愿者組織協(xié)同解決部分農(nóng)民工的住房問題。特別對于那些流動性強的農(nóng)民工，由非正式部門為其提供短期住房將是高效之舉。還要鼓勵非營利組織參與保障性住房建設(shè)，因為非營利組織是經(jīng)濟適用房建設(shè)的理想主體。非營利性組織的目標(biāo)通常比較細致和具體，靈活性和針對性強，在解決農(nóng)民工的住房問題過程中能夠發(fā)揮突出作用，促進資源使用效率。

(四)暫時保留農(nóng)民工的兩棲身份

由于我國農(nóng)村戶籍人口比例較高，全部轉(zhuǎn)移到城市在短期內(nèi)是不現(xiàn)實的。一是城市無法提供足夠的就業(yè)機會，二是公共設(shè)施與公共服務(wù)的供給也遠遠不能滿足需求。所以，暫時不能以在城市買房能獲得城市戶籍為條件，讓農(nóng)民工放棄家鄉(xiāng)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而應(yīng)是保證農(nóng)民工無法在城市安居樂業(yè)的情況下還有回歸農(nóng)村的可能。但從長期來看，應(yīng)對農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后的原有利益進行合理保護與分配，如農(nóng)村宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房，土地承包地經(jīng)營權(quán)置換社會保障或者土地股份合作社股權(quán)，集體資產(chǎn)所有權(quán)分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)等。建立健全城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)與社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障覆蓋并軌*蘇州市已經(jīng)成為全國首個“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障典型示范區(qū)”，2011年7月1日起全市城鄉(xiāng)低保實現(xiàn)全面并軌，標(biāo)準(zhǔn)從每月每人500元提高到570元；2012年底實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險全面并軌。。由此，才能一方面保證農(nóng)民工的土地收益，而不是變相地剝奪；另一方面促進土地的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益。在農(nóng)民合理分化為職業(yè)農(nóng)民與城市居民之后，新型城鎮(zhèn)化才能夠真正實現(xiàn)。

需要說明的是，由于本次調(diào)查主要在上海市抽樣，因此研究結(jié)果并不能推論到全國，只能在一定程度上說明農(nóng)民工住房保障所面臨的問題和我國城市化的誤區(qū)。期望相關(guān)部門以調(diào)查研究為依據(jù)，不斷完善相關(guān)法律政策，促進農(nóng)民工住房權(quán)益的保障與新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：張?zhí)炀癩

Study on the Migrant Workers’ Housing Security in the Context of New-type Urbanization

LI Jun

(Social Development School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

Abstract:Based on the sample, this paper reflects on China’s urbanization in terms of migrant workers’ housing security status, including whether we should develop small-towns actively; whether we should have house ownership as the main characteristic of urbanization; whether urbanization is just government’s responsibility; whether urbanization should have migrant workers abandon the management rights of the land as its precondition. Finally, it puts forward some suggestions about the perfection of housing security of migrant workers for the purpose of new-type urbanization.

Key words:new-type urbanization; migrant workers; housing security

中圖分類號：C91

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)01-0086-07

作者簡介：李俊(1974—)，女，湖北省武漢市人，社會學(xué)博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為當(dāng)代中國社會發(fā)展。

收稿日期：2015-10-26