丁建明+丁玉婷+馮立

摘 ?要：本文從中國建設監(jiān)理法律、法規(guī)制度的現(xiàn)狀、中國建設監(jiān)理法律法規(guī)制度存在的問題、中國建設監(jiān)理法律法規(guī)制度設想等三個方面，對進一步完善我國建設監(jiān)理法律、法規(guī)制度問題作了初步探討。

關鍵詞：建設工程;監(jiān)理;制度;法律法規(guī);對策

中圖分類號：F284 文獻標識碼：A

我國建設監(jiān)理制度是在打破計劃經(jīng)濟體制，建立市場經(jīng)濟體制后逐步建立的。1988年，國家建設部領導起草并頒布了《關于開展建設監(jiān)理工作的通知》。1997年國務院頒布《建筑法》，明確規(guī)定我國工程建筑監(jiān)理制度，規(guī)定了工程建設監(jiān)理工作范圍、職權(quán)。該法規(guī)頒布以來，我國國有大型工程及非國有大型工程及中小型工程都主動委托工程建設監(jiān)理，推行工程建設監(jiān)理制度是我國建設市場的一種全新的改革與創(chuàng)新。它標志著我國由傳統(tǒng)小生產(chǎn)管理模式向市場化、社會化、大型化、專業(yè)化、現(xiàn)代化管理成功的過度，給國家和企業(yè)帶來明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。隨著改革開放的深入發(fā)展，政府、工程業(yè)主、社會各界對工程監(jiān)理的要求越來越高，涉及的面也越來越廣。中國成為世界第二大經(jīng)濟實體，中國工程監(jiān)理功不可沒。為此，一個嚴肅的問題擺在面前，中國建設工程監(jiān)理需要面對中國發(fā)起的一路一帶的新經(jīng)濟形勢、新任務、新問題，結(jié)合國內(nèi)新的經(jīng)濟建設要求，制定和調(diào)整新的政策和法規(guī)及管理條規(guī)，從制度上確保其領先性和完善性，對新的經(jīng)濟建設具有前瞻性的指導和科學管理必要條件。同時，要摸索出一套監(jiān)理人員素質(zhì)教育和能力教育的模式，從而推動中國監(jiān)理行業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展。

一、中國建設監(jiān)理法律、法規(guī)制度產(chǎn)生及現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)框架初建背景條件

我國建設監(jiān)理制度是以1997年由國務院頒發(fā)《建筑法》為標志開始，以建設部頒布《建設工程質(zhì)量管理條例》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《房屋建設工程施工旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》、《建設監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》、《工程建設監(jiān)理單位資質(zhì)管理試行辦法》、《監(jiān)理工程師資質(zhì)考核與注冊試行辦法》等部門規(guī)章制度;建設部與工商局聯(lián)合頒布了《工程建設監(jiān)理合同文本》，與國家物價局聯(lián)合頒布了《工程建設監(jiān)理取費有關規(guī)定》、與國家計委聯(lián)合頒發(fā)了《工程建設監(jiān)理規(guī)定》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國合同法》，為建設監(jiān)理制度的實施提供了法律上的支持的依據(jù)。同時，各地政府及部門也相應制定了本地區(qū)本部門的相關法規(guī)及實施細則，初步形成了一整套的法律法規(guī)體系。使得工程建設監(jiān)理工作在法律法規(guī)體系框架下有序健康穩(wěn)步發(fā)展。

（二）法律法規(guī)框架初建背景條件下的社會實踐

1997年以來我國建設監(jiān)理在制度、法律、法規(guī)體系上系統(tǒng)建立后，在資質(zhì)管理上采取了中央、地方分級管理，統(tǒng)分結(jié)合的兩級管理。這種管理符合我國國情，運行良好。近20年的社會實踐檢驗，建立了遍及全國各省的監(jiān)理企業(yè)6106家，從業(yè)人員675397人，其中，注冊監(jiān)理工程師99073人，全年營業(yè)性收入1196.14億元。我國建立了較完善的建設工程監(jiān)理教育體系，培養(yǎng)造就了一支初具規(guī)模的監(jiān)理隊伍，建設監(jiān)理從業(yè)人員上崗前，需要經(jīng)過4-6個月的監(jiān)理短期培訓，監(jiān)理人員主要來源于早期工程單位的工程技術人員，經(jīng)過培訓成為懂技術，會管理的復合性人才。這些技術和管理復合性人才在實踐中取得的成績是有目共睹的。

二、中國建設監(jiān)理法律法規(guī)制度存在的問題

（一）建設監(jiān)理法律法規(guī)不健全

我國建設監(jiān)理制度是從上而下直接從西方國家現(xiàn)有的監(jiān)理制度中改造和借鑒而建立起來的，本身與國際慣例和制度有很大差距，而且一經(jīng)定型20年基本沒有修改和完善。經(jīng)過20年的實踐，我國經(jīng)濟及工程建設管理的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，而與之配套的法規(guī)、制度客觀上也有完善和修改的客觀要求。目前，我國經(jīng)濟建設已經(jīng)走出國門，一路一帶振興中華，中國建設監(jiān)理同樣面臨與世界各國合作，走出國門的需要，法律法規(guī)的完善與修改不僅要符合中國的國情，同時，也要滿足走出國門，讓更多的國家認可的客觀必需。

（二）合同條款不完善

我國目前的各類建設工程合同條款與國際上通用的工程合同條款從內(nèi)容到形式上相差較大。有關建設工程監(jiān)理制度的一些權(quán)力及義務的規(guī)定尚不明確，這使得工程監(jiān)理無法對這些合同的履行從事更加具體的建設工程監(jiān)理工作，簡而言之，建設工程合同條款不健全，必然帶來的是建設監(jiān)理合同條款的不健全，這將直接影響到后面的建設監(jiān)理合同條款的制定和執(zhí)行。造成這一現(xiàn)象的原因是，我國相關法規(guī)不是由市場培育起來的制度，而是直接參照國際慣例建立起來的。在各類合同制定之前，我國建設監(jiān)理還處于摸索和探討階段。而合同的條款中關于責任、權(quán)力、義務等內(nèi)容的規(guī)定自然存在以上屬性。當市場化發(fā)展走過20年，這些弊端不可避免的暴露出來，嚴重制約監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展，阻礙了我國經(jīng)濟高速增長的需求。

（三）現(xiàn)有監(jiān)理權(quán)限和范圍狹隘帶來的問題

現(xiàn)有的法律法規(guī)使得工程監(jiān)理的工作主要停留在工程施工階段，使得對工程選址、地質(zhì)勘探、圖紙設計等的監(jiān)理形同虛設，無出圖權(quán)和修改權(quán)，監(jiān)理作用在工程前期設計階段根本無法得到體現(xiàn)。由于設計這一階段沒有配套的監(jiān)理規(guī)范，這一階段的監(jiān)理工作無章可循，在實踐中往往流于形式。

（四）我國建設工程監(jiān)理法制觀念有待加強

我國建設工程強制執(zhí)行監(jiān)理制度，是為我國經(jīng)濟建設順利進行保駕護航的制度。作為新起的經(jīng)濟管理制度，本身受到傳統(tǒng)習慣的自然抵制和淡化其作用影響，許多業(yè)主認識上的模糊與不理解，委托監(jiān)理只是為了應付檢查，一些業(yè)主在這樣的思想指導下，在招投標中明投暗定，逃避監(jiān)督，肆意壓低監(jiān)理的合理合法收費。委托監(jiān)理后，在建設施工中人們常常認為監(jiān)理僅僅應對工程質(zhì)量控制全權(quán)負責，而無權(quán)對工程投資進度進行管理控制。對監(jiān)理的性質(zhì)，工作方法和運作形式根本不了解，甚至一無所知。對監(jiān)理機構(gòu)任意指使或?qū)ζ涔ぷ靼侔闾籼?，嚴重干擾了監(jiān)理有效地按照監(jiān)理程序及監(jiān)理計劃開展工作。承包方則更不習慣，對這種監(jiān)督管理產(chǎn)生極大的抵觸情緒，導致監(jiān)理工作展開困難重重，因此，提高業(yè)主及承包商對工程監(jiān)理的認識，將依靠工程監(jiān)理開展建設活動，變被動接受為主動依靠成為業(yè)主自覺自愿的行為，這其中還有很長一段路要走，還需要從政府到社會的廣泛的宣傳教育工作的展開。

（五）從業(yè)人員職業(yè)道德、業(yè)務素質(zhì)培訓制度有待完善。

我國建筑行業(yè)從業(yè)人員總數(shù)約占世界建筑行業(yè)從業(yè)人數(shù)的25%，但對外承包額占國際建筑市場的13%，這種格局在很大一部分程度上是因為我國缺乏國際工程管理的人才。我國實行建設工程監(jiān)理行業(yè)的準入制度以來，建設工程監(jiān)理隊伍從無到有，隊伍的基礎素質(zhì)有了長足的進步和提高。但是，就整體素質(zhì)而言仍然不能適應建設工程監(jiān)理市場的快速發(fā)展的需求。這是因為，現(xiàn)有的建設工程監(jiān)理從業(yè)人員大多是半路出家，學歷、職稱差別大，導致了從業(yè)監(jiān)理人員素質(zhì)的參差不齊，缺乏集技術和管理于一身的復合型管理人才。由于從業(yè)監(jiān)理人員多為建筑單位退休和下崗分流人員，監(jiān)理單位受工程監(jiān)理取費低的影響，其員工工資也相對較低，統(tǒng)計資料表明監(jiān)理人員平均工資是施工人員三分之一，甚至四分之一，這嚴重阻礙了青年技術人員和優(yōu)秀的青年加入監(jiān)理行業(yè)的積極性。低收入使得從業(yè)人員在工作中產(chǎn)生不良陋習蔓延，從而削弱了監(jiān)理執(zhí)行法規(guī)的力量而導致整個監(jiān)理企業(yè)受到影響，企業(yè)很難建立一只高素質(zhì)的穩(wěn)定隊伍，培養(yǎng)的人才往往留不住，企業(yè)為了生存又不斷招募新人進行初級培訓，周而復始。20年前制定的取費標準很難滿足企業(yè)起碼生存需要，更何談發(fā)展和提高？提高企業(yè)從業(yè)人員職業(yè)道德和素質(zhì)教育及基本業(yè)務水平，提高企業(yè)形象及檔次，國家需要從取費制度上進行頂層修改，從根本上解決制約監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。

三、建設和完善監(jiān)理法律法規(guī)制度的設想

（一）完善現(xiàn)行建設工程法律合同范本

為了完善建設工程監(jiān)理法律制度，必然面臨修訂和完善的是《建設工程委托監(jiān)理合同》范本，舊的示范文本部分參照了國際咨詢工程師聯(lián)合會頒布的《土木工程施工合同條件》。在建設工程監(jiān)理合同文本新范本編制中應積極的吸收國際慣例中對工程建設監(jiān)理市場有益的條款，也應當參照國際咨詢工程師聯(lián)合會頒布的《業(yè)主/咨詢工程師標準服務協(xié)議書》中的相關條款，同時將《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定的建設工程監(jiān)理企業(yè)的權(quán)利義務和安全責任、質(zhì)量責任等內(nèi)容作為不可或缺的重要條款吸收，增加到合同中去適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展和走向海外市場的基本需要，增加關于建設工程保險的相關內(nèi)容。

完善建設工程監(jiān)理法律制度就必須著重修訂和完善《建設工程委托監(jiān)理合同》范本，我國現(xiàn)行的《建設工程委托監(jiān)理合同》示范文本，不僅應當與國際咨詢工程師聯(lián)合會頒布的《土木工程施工合同條件》文件兼容，還應當比其更加具有普遍性和先進性。舊法顯然不能滿足新的歷史時期的需要，新法應吸收國際咨詢工程師聯(lián)合會頒布的《土木工程施工合同條件》在新的建設工程監(jiān)理合同文本編制中;隨著中國工程建設監(jiān)理市場開放的深入和中國建設走向國際化的需要，新法規(guī)也應當迅速與國際咨詢工程師聯(lián)合會頒布的《業(yè)主/咨詢工程師標準服務協(xié)議書》中的相關條款加以吸收和整合，以利與之接軌;同時將《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定的建設工程監(jiān)理企業(yè)的權(quán)利義務和安全責任、質(zhì)量責任等內(nèi)容，以合同條款的形式規(guī)定下來去適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展和走出國門的基本需要。同時，必須增加關于建設工程保險的相關條款內(nèi)容，以適應新形式下的全球經(jīng)濟建設需要。

（二）建立和維護市場環(huán)境，人才培養(yǎng)是關鍵。

建立和維護健康和穩(wěn)定的市場環(huán)境，法制建設是基礎，而人才的培養(yǎng)是關鍵。監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展是以建筑業(yè)的發(fā)展為基礎的，以法制的手段規(guī)范建筑市場，有利于建立公開、公正、公平的市場機制，消除壁壘，實現(xiàn)與國際市場的順利接軌;要通過嚴格執(zhí)法，制止違反誠實信用的行為。如在監(jiān)理招投標活動中的欺詐、行賄受賄、投機、虛假行為，要打破行政性壟斷，部門和行業(yè)壟斷，地區(qū)經(jīng)濟封鎖和分割市場以及地方保護主義等，維護競爭秩序;積極轉(zhuǎn)變政府職能，要采取切實有效的措施，加快行業(yè)協(xié)會建設，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，促進行業(yè)自律，營造公平有序的市場競爭秩序。推動監(jiān)理事業(yè)的健康發(fā)展，必須要有一批掌握新法律，法規(guī)的人才工作在第一線，因此，應當繼續(xù)加強對監(jiān)理從業(yè)人員的培訓和注冊管理，建立從業(yè)人員個人信譽登記制度，在各類高等院校，職業(yè)技術學院設置建設工程監(jiān)理的相關專業(yè)，為國家培養(yǎng)高層次監(jiān)理人才。

（三）穩(wěn)定監(jiān)理隊伍問題

一線監(jiān)理人員的工作性質(zhì)往往是流動的，轉(zhuǎn)戰(zhàn)全國各地是常態(tài)，常年在工地駐守，生活條件艱苦，很難有時間對家庭有所照顧，同時由于監(jiān)理單位取費低，福利待遇問題一直是困擾監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的問題。因此，必須以法律法規(guī)的形式確保監(jiān)理行業(yè)和監(jiān)理人員特別是一線監(jiān)理人員的基本工資和合理的福利待遇。

監(jiān)理人員年齡結(jié)構(gòu)老、中、青比例嚴重失衡。最有活力的中青年監(jiān)理人員，很少出現(xiàn)在監(jiān)理隊伍。往往是退休人員，本身有一份穩(wěn)定的養(yǎng)老金收入，出來干工作拿點補差，低收入對他們的影響不大;青年監(jiān)理大多是從學校走出來的，缺乏社會工作經(jīng)歷和經(jīng)驗，缺少在一個城市立足的資本，選擇監(jiān)理行業(yè)工作也只是權(quán)宜之計;工作幾年后，隨著社會壓力及戀愛、成家、生子等現(xiàn)實問題壓力逼迫，不得不重新選擇其它行業(yè)，跳槽成為他們的普遍現(xiàn)象;中年監(jiān)理人員則因為工資待遇太低，直接的生活壓力和無法承擔對社會、家庭應該承擔的義務而被迫選擇離開監(jiān)理行業(yè)，轉(zhuǎn)投待遇較好的職業(yè)或工資收入較高的行業(yè)。隨著社會發(fā)展，監(jiān)理與其它行業(yè)差距迅速拉大，因制度規(guī)定取費本身很低而不可能得到提高，監(jiān)理作為工程建設的參與者和管理者付出的腦力和體力勞動與收入形成反差巨大。國家和社會應該承認他們在工程建設中的重要性，他們的工作關系到國家長治久安和安居樂業(yè)，關系到社會各個階層的安危，監(jiān)理工作的意義就在于此。除給予監(jiān)理應有的法律地位和社會地位外，大幅提高和保障他們的最基本的物質(zhì)生活待遇，確保其有尊嚴的全心全意的為經(jīng)濟建設工程項目服務，是新法規(guī)必需面對的首要問題。要形成人才培養(yǎng)出來能留住，能發(fā)展，以滿足快速發(fā)展起來的建筑市場的需要，人才制度和待遇制度建設缺一不可，這是關系到其行業(yè)是否能健康有序發(fā)展的最關鍵。

四、結(jié)束語

建立健全建設工程監(jiān)理法律制度工作應該是一個常態(tài)化工作，這個制度應確保經(jīng)濟建設工程項目健康有序的從立項到計劃、從設計到實施、從實施到完成、從完成到應用、都應在其有序控制中完善。建設工程監(jiān)理制度是市場經(jīng)濟體制下不可或缺的法律制度之一，隨著我國經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，完善法規(guī)不足和缺憾，是客觀上需要。法制建設和市場培育是一個漫長的過程，我們應當在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上及時剔除和修改一些不適應新形勢條件下的條款，借鑒國際上通行的做法，逐步建立和健全我國監(jiān)理市場的法律法規(guī)體系，使我國的建設工程監(jiān)理事業(yè)逐步走上有法可依、有法必依的軌道。

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