田慧芳

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第21次締約方會(huì)議2015年11月30日在巴黎開幕，經(jīng)過13天的談判，通過了首個(gè)真正意義上的全球氣候協(xié)議，標(biāo)志著全球?qū)⒊掷m(xù)走向低碳和可持續(xù)的發(fā)展之路，也標(biāo)志著繼六年前功虧一簣的哥本哈根氣候大會(huì)之后，聯(lián)合國框架下應(yīng)對氣候變化的多邊努力在各國的艱難推動(dòng)下取得了巨大勝利，全球氣候治理的“無政府狀態(tài)”結(jié)束，多邊主義在巴黎迎來了光明。

空前的政治期待與政治意愿

國際氣候談判最艱難之處在于遵循“協(xié)商一致”原則。196個(gè)締約方各有各的核心利益考量，談判中的196條紅線均不可碰觸，因此2009年的哥本哈根氣候大會(huì)最終僅達(dá)成一份不具法律效力的協(xié)議，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間的互信也一度降至冰點(diǎn)，并且留下了“信任赤字”后遺癥，全球氣候治理面臨碎片化的危險(xiǎn)。

與此前相比，2015年各國共同應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)、走可持續(xù)發(fā)展之路的政治意愿空前強(qiáng)烈，因此對巴黎氣候大會(huì)寄予厚望。為防止重蹈哥本哈根大會(huì)的覆轍，中、歐、美等均進(jìn)行了最大的力量動(dòng)員，在氣候談判推進(jìn)進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。各國分歧固然存在，但共識也越來越多。196國代表在2015年6月的波恩氣候談判中已經(jīng)達(dá)成了一項(xiàng)最低程度的草案。巴黎大會(huì)前夕，188個(gè)國家向UNFCCC秘書處提交了“國家自主決定貢獻(xiàn)”預(yù)案，表明各國都有意愿竭盡所能應(yīng)對氣候變化。這些都為巴黎氣候大會(huì)的成功舉行釋放了積極信號。

另外，150個(gè)國家的元首和政府首腦抱著達(dá)成有力的氣候協(xié)定的堅(jiān)定決心齊聚巴黎，闡述應(yīng)對氣候變化的決心，這為《巴黎協(xié)定》的達(dá)成注入了強(qiáng)大的政治自信和動(dòng)力。領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議之后，各方對于推動(dòng)巴黎會(huì)議取得積極成果表達(dá)了明確的政治意愿，同時(shí)在隨后的談判中積極推進(jìn)多邊進(jìn)程。會(huì)后，城市、地區(qū)、商界、投資機(jī)構(gòu)及其他非國家行動(dòng)者發(fā)布了強(qiáng)有力的“巴黎行動(dòng)承諾”以支持《巴黎協(xié)定》，體現(xiàn)出前所未有的團(tuán)結(jié)。

令各方都驚喜的《巴黎協(xié)定》

《巴黎協(xié)定》最終采用了“協(xié)議+決定”的形式，29個(gè)條款的“協(xié)議”涵蓋了目標(biāo)、減緩、適應(yīng)、損失損害、資金、技術(shù)、透明度、盤點(diǎn)機(jī)制等內(nèi)容，具有普遍的法律效力，需要各國立法程序批準(zhǔn);“決定”則不需要各國立法程序批準(zhǔn)，主要為下一步工作做出安排，包括國家自主貢獻(xiàn)、實(shí)施協(xié)定的決定以及2020年前的強(qiáng)化行動(dòng)等?！栋屠鑵f(xié)定》帶給世界四大驚喜：

第一，1.5℃被寫入長期目標(biāo)。《巴黎協(xié)定》設(shè)定把全球平均氣溫升幅控制在比工業(yè)化之前水平高2℃之內(nèi)，同時(shí)考慮小島國家對氣候變化的脆弱性，把1.5℃目標(biāo)作為努力的方向。1.5℃目標(biāo)目前并不具備科學(xué)認(rèn)知，從減排的角度看可實(shí)現(xiàn)性不容樂觀，它意味著碳預(yù)算將比2℃目標(biāo)下大幅縮減，但它為全球溫升設(shè)置了一個(gè)“護(hù)欄”，體現(xiàn)了各締約方提高應(yīng)對氣候變化力度的意愿，也是國際社會(huì)對小島國家訴求的“人道主義”回應(yīng)。

第二，定期五年、“只進(jìn)不退”的各國行動(dòng)和力度核查機(jī)制?！栋屠鑵f(xié)定》提出從2023年開始，每五年對國家自主貢獻(xiàn)在實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)方面的“整體進(jìn)度”進(jìn)行一次“只進(jìn)不退”的全球行動(dòng)盤點(diǎn)?！爸贿M(jìn)不退”是《巴黎協(xié)定》的最大亮點(diǎn)，在沒有減排目標(biāo)和行動(dòng)力度的強(qiáng)制性安排下，這一原則尊重了國家主權(quán)，采取非侵入、非對抗模式的評價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)各國在未來根據(jù)國情逐步提高國家自主貢獻(xiàn)，不斷加強(qiáng)行動(dòng)力，盡最大可能的減排。在當(dāng)今國際政治現(xiàn)實(shí)下，這一機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)最大程度的求同存異，比簡單一刀切的強(qiáng)制目標(biāo)和違約懲罰機(jī)制更加有效。

第三，在發(fā)展中國家最關(guān)心的資金議題上，首次提出2020年前“制定切實(shí)的路線圖”落實(shí)氣候資金問題。協(xié)定還提出2020年后，發(fā)達(dá)國家于2025年之前設(shè)定一個(gè)新的共同量化目標(biāo)，且每年的資金支持量不少于1000億美元。不“制定切實(shí)的路線圖”，發(fā)達(dá)國家有關(guān)2020年之前每年向發(fā)展中國家提供1000億美元?dú)夂蜃兓Y金的承諾就是一紙空文。近些年來，發(fā)達(dá)國家在氣候融資上不能提出任何量化的資金目標(biāo)，只一味向發(fā)展中大國施壓，以動(dòng)員更多資金參與為由力圖轉(zhuǎn)移注意力。因此，這一表述為未來進(jìn)一步就發(fā)達(dá)國家的出資目標(biāo)進(jìn)行討論奠定了基礎(chǔ)。

第四，相對較低的協(xié)議生效門檻?！毒┒甲h定書》從簽署到生效耗時(shí)八年?！栋屠鑵f(xié)定》規(guī)定，只要當(dāng)不少于55個(gè)締約方、且排放占全球溫室氣體總排放量至少約55%的締約方簽署批準(zhǔn)后協(xié)議就可以生效，門檻遠(yuǎn)低于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，體現(xiàn)了各締約方邊行動(dòng)邊協(xié)商的意愿，意味著全球氣候行動(dòng)將不會(huì)再因?yàn)閭€(gè)別國家的不作為而出現(xiàn)停滯甚至倒退。

新型的國際氣候合作模式

《京都議定書》確立了“自上而下”的強(qiáng)制減排機(jī)制，為發(fā)達(dá)國家設(shè)定了具有法律約束力的溫室氣體減排目標(biāo)和時(shí)間表。與之不同，《巴黎協(xié)定》的最大特點(diǎn)是開創(chuàng)“自下而上”的模式，建立了一個(gè)全球應(yīng)對氣候危機(jī)的包容、動(dòng)態(tài)、持續(xù)的治理框架。它在各國全面參與的基礎(chǔ)上，以動(dòng)態(tài)的更新機(jī)制合各國之力共同應(yīng)對氣候變化，實(shí)現(xiàn)最大可能的全球減排力度，同時(shí)避免每隔一段時(shí)間就需要對已有體系進(jìn)行解構(gòu)重建的震蕩。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的關(guān)系在巴黎時(shí)期由之前的“不對稱責(zé)任”減排轉(zhuǎn)變?yōu)樵诠餐蚣苤聢F(tuán)結(jié)合作共同為2020年后的全球減排目標(biāo)自主貢獻(xiàn)力量。同時(shí)協(xié)定堅(jiān)持了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，發(fā)達(dá)國家承諾繼續(xù)帶頭減排并加強(qiáng)對發(fā)展中國家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。

巴黎大會(huì)在調(diào)動(dòng)全球各國廣泛參與應(yīng)對氣候變化上的成功是空前的。近190個(gè)國家提交了國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，覆蓋了全球超過95%的溫室氣體排放。聯(lián)合國秘書長潘基文表示，此次巴黎大會(huì)，各締約方展現(xiàn)出來的靈活性和團(tuán)結(jié)一致前所未有，所有國家為了共同的目標(biāo)采取共同行動(dòng)也是有史以來的第一次。

全球低碳與能源轉(zhuǎn)型的政治信號

2℃的目標(biāo)需要全球碳排放量在2030年降至400億噸，到2080年實(shí)現(xiàn)凈零排放。而聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最近發(fā)布的《排放差距報(bào)告》計(jì)算顯示，各國目前貢獻(xiàn)的減排目標(biāo)加總后僅可減少40億?60億噸碳排放，與2030年減排需求還差120億噸。理想和現(xiàn)實(shí)的巨大差距，要求各國必須不斷提高減排力度，加快綠色低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

可以說，巴黎大會(huì)確立了一個(gè)倒逼機(jī)制， 要求各國必須制定明確的時(shí)間表和實(shí)施步驟，通過技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，提高能源效率，發(fā)展可再生能源，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，實(shí)現(xiàn)能源資源的高效利用和經(jīng)濟(jì)清潔、綠色、循環(huán)發(fā)展。同時(shí)通過科學(xué)合理的生產(chǎn)力、人口和基礎(chǔ)設(shè)施布局，推動(dòng)城市的低碳化。

中國的建設(shè)性貢獻(xiàn)

中國在國際氣候治理體系中的角色，經(jīng)歷了從《京都議定書》下的“被動(dòng)參與的發(fā)展中國家”到巴厘島路線圖下的“謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)的發(fā)展中國家”再到巴黎時(shí)期“積極貢獻(xiàn)的新興大國”三個(gè)階段。中國在推動(dòng)本輪氣候談判中的作用有目共睹。

巴黎會(huì)議之前，中國積極發(fā)揮協(xié)調(diào)和引領(lǐng)作用，通過G20平臺及多邊和雙邊等對話機(jī)制，分別與美國、歐盟、法國、印度和巴西等簽署了應(yīng)對氣候變化聯(lián)合聲明，助推氣候協(xié)定達(dá)成。2015年6月，中國向UNFCCC提交了國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)文件，明確提出2030年為排放峰值年，并實(shí)現(xiàn)到2030年碳排放強(qiáng)度比2005年下降60%至65%，非化石能源比重提高到20%左右，于2017年啟動(dòng)全國碳排放交易體系等一攬子計(jì)劃。中國還承諾捐助200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”，幫助發(fā)展中國家提升應(yīng)對氣候變化的能力，為攜手構(gòu)建合作共贏、公平合理的國際治理機(jī)制創(chuàng)造條件。

談判期間，中國在會(huì)議成果形式、堅(jiān)持公約框架和“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則、明確發(fā)達(dá)國家資金支持路線圖等方面做出了創(chuàng)造性貢獻(xiàn)。在大會(huì)關(guān)鍵時(shí)刻，習(xí)近平主席親自應(yīng)約同奧巴馬總統(tǒng)通電話，協(xié)調(diào)推動(dòng)協(xié)定達(dá)成。

中國國內(nèi)也出臺了一系列緊鑼密鼓的能源和氣候政策。2015年出臺的“十三五”規(guī)劃建議首次把綠色發(fā)展作為重要的五年規(guī)劃目標(biāo)。中國應(yīng)對氣候變化法草案起草工作也已經(jīng)啟動(dòng)并取得積極進(jìn)展。可以預(yù)見，應(yīng)對氣候變化將是中國未來五年的重要內(nèi)容。這些都見證了中國在全球氣候治理中的角色和積極態(tài)度。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員）