許文

中國(guó)國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的霧霾污染已經(jīng)成為重要的治理課題，也喚醒了社會(huì)上的環(huán)保意識(shí)。霧霾不是中國(guó)特有的，而是人類在工業(yè)化進(jìn)程中共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。中國(guó)公眾在期待本國(guó)政府出臺(tái)有力政策措施根治霧霾的同時(shí)，也已認(rèn)識(shí)到這一努力離不開對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的參考借鑒。從這一角度出發(fā)，本刊特約兩位專家撰稿，談?wù)剣?guó)外是怎樣應(yīng)對(duì)霧霾災(zāi)害的。 ——編者手記

應(yīng)該說，發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市和工業(yè)地區(qū)，包括英國(guó)倫敦、美國(guó)洛杉磯、法國(guó)巴黎、日本東部沿海工業(yè)帶和德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)等，在其工業(yè)化快速發(fā)展階段中同樣經(jīng)歷過大氣污染和霧霾問題。在應(yīng)對(duì)這一問題的過程中，也制定和運(yùn)用了各種環(huán)境政策手段，積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

命令控制型政策與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策

在大氣污染和霧霾治理方面，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家采取的措施實(shí)際上與整個(gè)環(huán)境治理政策之間是一致的。一般而言，環(huán)境治理政策手段主要可分為基于管制的命令控制型政策和基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策，其中，命令控制型政策主要是指在相關(guān)法律基礎(chǔ)上的標(biāo)準(zhǔn)、禁令和許可證（配額）等手段，基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策則主要包括利用市場(chǎng)機(jī)制的財(cái)政補(bǔ)貼、環(huán)境稅費(fèi)和押金等政策手段，以及創(chuàng)建市場(chǎng)的排放權(quán)交易等。此外，信息公開和公眾參與的自愿手段近年來也在環(huán)境治理中被重視和強(qiáng)調(diào)。具體到霧霾治理上，還會(huì)針對(duì)霧霾的污染源而對(duì)環(huán)境政策手段進(jìn)行專門的設(shè)計(jì)，如針對(duì)工業(yè)排放和機(jī)動(dòng)車尾氣排放的專門治理政策。大體看，國(guó)外治理霧霾的政策手段主要可分為以下幾個(gè)方面：

制定大氣污染防治法律制度。在1952年出現(xiàn)了震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”后，英國(guó)在1956年頒布了世界上首部大氣污染防治法《清潔空氣法》。美國(guó)在1955年也頒布了《空氣污染控制法》。針對(duì)20世紀(jì)60年代前后洛杉磯光化學(xué)煙霧等事件，1963年和1967年又分別制定了《清潔空氣法》和《空氣質(zhì)量控制法》。為了控制汽車尾氣排放，于1965年出臺(tái)《機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法》。其后，《清潔空氣法》又分別經(jīng)過1970年、1977年和1990年的修正案等多次修正而逐步完善，建立起有關(guān)大氣污染防治的一個(gè)完整的法律規(guī)范體系。日本1968年制定《大氣污染防治法》，1990年最后一次修訂后實(shí)施至今。歐盟等國(guó)家也相繼制定大氣污染防治法。這些大氣污染防治的法律成為國(guó)家進(jìn)行大氣污染和霧霾治理的法律依據(jù)。

執(zhí)行大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)和限額。美國(guó)在1971年頒布了《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，要求對(duì)六種空氣污染物進(jìn)行管制。1997年，美國(guó)環(huán)保署又設(shè)立了專門針對(duì)大氣PM2.5含量的標(biāo)準(zhǔn)，以便更好檢測(cè)過去被忽略的這類細(xì)小顆粒物。同時(shí)，美國(guó)環(huán)保署把全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為不達(dá)標(biāo)、達(dá)標(biāo)和無法分類三種，PM2.5數(shù)據(jù)是其中最重要環(huán)境空氣指標(biāo)之一，并要求PM2.5年均濃度目標(biāo)控制在12微克/立方米以下。法國(guó)2010年頒布的空氣質(zhì)量法令，對(duì)PM2.5和PM10值濃度上限也進(jìn)行了規(guī)定。歐盟于2001年通過了國(guó)家排放限額指令，限定了各成員國(guó)在2010年幾種重要空氣污染物排放的限額。2008年4月又頒布了《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》，規(guī)定到2020年，歐盟各成員國(guó)必須在2010年的基礎(chǔ)上平均降低20%的可吸入顆粒物。在機(jī)動(dòng)車尾氣排放上，美國(guó)加州于1965年率先制定了機(jī)動(dòng)車輛排放限制標(biāo)準(zhǔn)；1975年要求所有汽車配備催化轉(zhuǎn)換器，并在20世紀(jì)70至80年代鼓勵(lì)使用甲醇和天然氣取代汽油。日本政府依據(jù)相關(guān)法律按機(jī)動(dòng)車種類制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、燃油標(biāo)準(zhǔn)。歐盟對(duì)汽車尾氣排放設(shè)定了嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，分別于2005、2008、2013年實(shí)施了“歐4”、“歐5”、“歐6”標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)等國(guó)也規(guī)定所有新車都必須加裝催化轉(zhuǎn)換器進(jìn)而減少污染物排放。

實(shí)施大氣污染減排的環(huán)境稅費(fèi)政策

澳大利亞、法國(guó)、意大利、日本等很多國(guó)家和地區(qū)都對(duì)顆粒物、二氧化硫等硫氧化物、氮氧化物、一氧化碳、重金屬類、有機(jī)化合物（含揮發(fā)性有機(jī)物，VOC）等大氣污染物征收稅費(fèi)，通過提高排放成本，減少大氣污染物的排放，其中二氧化硫、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機(jī)物都是直接與霧霾相關(guān)的大氣污染物。在稅種的具體設(shè)置上，挪威、瑞典和丹麥等國(guó)家征收專門的硫稅和氮稅，瑞士、列支敦士登、斯洛文尼亞還專門對(duì)揮發(fā)性有機(jī)化合物征收稅費(fèi)。同時(shí)，對(duì)于機(jī)動(dòng)車的流動(dòng)污染源，國(guó)外也普遍實(shí)行相關(guān)稅費(fèi)政策，除了在購(gòu)置環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅、注冊(cè)稅和牌照稅等，在保有環(huán)節(jié)根據(jù)排放量征收機(jī)動(dòng)車稅。例如，日本根據(jù)機(jī)動(dòng)車排放量征收汽車稅、輕型機(jī)動(dòng)車稅和汽車重量稅，歐盟很多國(guó)家則開始進(jìn)一步將基于排放量征收的機(jī)動(dòng)車稅改為按照二氧化碳排放量進(jìn)行征收。在機(jī)動(dòng)車使用環(huán)節(jié)上，對(duì)汽油和柴油等成品油征收燃油稅則是國(guó)際上普遍的做法，意大利、奧地利、盧森堡、德國(guó)等國(guó)家在消費(fèi)稅、能源稅等稅種中區(qū)分含硫量對(duì)汽油、柴油進(jìn)行差別征收。此外，為了控制機(jī)動(dòng)車的使用，新加坡、意大利羅馬和英國(guó)倫敦還對(duì)進(jìn)入城市中心區(qū)的車輛使用征收擁堵費(fèi)。

實(shí)施排放權(quán)交易制度。國(guó)外在實(shí)行大氣排污許可證制度的基礎(chǔ)上，還實(shí)行有關(guān)大氣的排污權(quán)交易制度。即在限制大氣污染排放總量的前提下進(jìn)行排污權(quán)交易，減少排污企業(yè)因減排產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本，進(jìn)而激勵(lì)企業(yè)參與減排。美國(guó)是國(guó)際上對(duì)二氧化硫排污權(quán)交易制度做得較為成功的國(guó)家，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)從20世紀(jì)70年代中期就開始嘗試實(shí)施總量限制下的二氧化硫排放權(quán)交易制度，到90年代逐步成熟，分三個(gè)階段分別實(shí)施了以排污削減信用為基礎(chǔ)、總量分配模式、非連續(xù)排污削減的排污權(quán)交易模式。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前年度二氧化硫排放總量已經(jīng)下降到了該制度實(shí)施前水平的50%以下。歐盟則是普遍推行了碳排放權(quán)交易制度，雖然其主要是針對(duì)二氧化碳等溫室氣體排放，但通過減少煤炭等化石燃料的使用也能夠起到減少大氣污染物排放的作用。

其他相關(guān)政策。除了上述政策手段外，國(guó)外政府還采取了其他一些政策措施。主要包括：通過政府和財(cái)政投入，加大對(duì)大氣污染減排方面的技術(shù)研發(fā)，包括脫硫、脫硝以及低排放發(fā)動(dòng)機(jī)等實(shí)用減排設(shè)備和技術(shù)，利用科技手段控制污染源；加強(qiáng)大氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和進(jìn)行空氣質(zhì)量的信息公開，如美國(guó)洛杉磯的空氣污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)24小時(shí)實(shí)時(shí)地在網(wǎng)上發(fā)布，公眾隨時(shí)可以查看。日本實(shí)施了國(guó)家級(jí)大氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)和地方大氣污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)在內(nèi)兩級(jí)大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體制，并于2003年設(shè)立了“大氣污染物質(zhì)廣域監(jiān)視系統(tǒng)”網(wǎng)站；鼓勵(lì)公共交通和綠色交通，如通過財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)使用電動(dòng)汽車等新能源汽車；加強(qiáng)大氣環(huán)境保護(hù)的宣傳，鼓勵(lì)社會(huì)公眾綠色消費(fèi)和綠色出行等，實(shí)行自愿性減排。

中國(guó)缺少的到底是什么

中國(guó)國(guó)內(nèi)在治理霧霾的政策手段選擇上，也不外乎是上述發(fā)達(dá)國(guó)家所運(yùn)用的各種政策手段。比較來看，國(guó)內(nèi)在霧霾治理政策上并不缺乏。例如，國(guó)內(nèi)也制定了大氣污染防治法，2013來還專門出臺(tái)了大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃；大力推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定工作，目前涉及大氣污染物特別排放限值的25項(xiàng)重點(diǎn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)已全部完成；自20世紀(jì)80年代以來對(duì)大氣污染物排放征收排污費(fèi)，目前進(jìn)行了對(duì)VOC排放征收排污費(fèi)的試點(diǎn)工作，對(duì)成品油和小汽車征收消費(fèi)稅，機(jī)動(dòng)車還征收車輛購(gòu)置稅和車船稅，并對(duì)小排量汽車給予稅收優(yōu)惠等；火電行業(yè)和部分地區(qū)也試點(diǎn)了二氧化硫排污權(quán)交易；制定了各種鼓勵(lì)公共交通的優(yōu)惠政策，對(duì)電動(dòng)汽車的推行加大財(cái)政補(bǔ)貼力度等。

應(yīng)該說，國(guó)內(nèi)目前治理霧霾在根本上的問題不是缺少政策手段，而是缺乏對(duì)大氣污染和霧霾問題的重視和對(duì)各項(xiàng)治理政策的貫徹落實(shí)。因此，國(guó)內(nèi)需要加大各種政策手段的調(diào)控力度并加以真正貫徹實(shí)施。首先，國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期以來對(duì)環(huán)境污染和大氣污染問題的嚴(yán)重性和危害性認(rèn)識(shí)不足，先污染后治理的道路依然在延續(xù)，這個(gè)觀念不加以改變，治理霧霾的道路將還會(huì)很遙遠(yuǎn)；其次，在完善國(guó)內(nèi)有關(guān)大氣污染防治的法律基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步完善排放標(biāo)準(zhǔn)和許可證等制度，更重要的是落實(shí)這些規(guī)定，減少違反排放標(biāo)準(zhǔn)排放的問題；第三，加快環(huán)境保護(hù)稅法的出臺(tái)，提高大氣污染物排放的稅率水平，積極推動(dòng)排污權(quán)和碳排放權(quán)交易制度的實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅費(fèi)和排放權(quán)交易制度等政策之間的協(xié)調(diào)；第四，加強(qiáng)對(duì)大氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和真實(shí)公布相關(guān)信息，同時(shí)推動(dòng)社會(huì)公眾的綠色行為，自愿減少大氣污染排放。通過上述政策措施的完善和綜合實(shí)施，加快霧霾治理的進(jìn)程，讓人們能夠享受更加清潔的空氣和藍(lán)天白云。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究人員）