石萍萍 (中共漢濱區(qū)委黨校 陜西安康 725000)

對建設(shè)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的思考

石萍萍 (中共漢濱區(qū)委黨校 陜西安康 725000)

面對嚴重的老齡化趨勢，養(yǎng)老問題面臨諸多挑戰(zhàn)，如“未富先老”、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不足、從業(yè)人員緊缺等。對此，“十三五”規(guī)劃提出：“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”，這為我國未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展指明方向。應(yīng)對之策：健全養(yǎng)老服務(wù)資金保障體系；發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；加快居家養(yǎng)老信息化智能化建設(shè)；加大養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)；探索建立長期護理保險制度。

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．047

黨的十八屆五中全會指出：“必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。”讓人民有更多獲得感，是習近平同志民生思想的重要內(nèi)容，體現(xiàn)在全面解決人民群眾關(guān)心的問題上，以養(yǎng)老為例，習近平同志指出，“有效應(yīng)對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉”，要“完善制度、改進工作，推動養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”，“讓每一位老人都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年”

我國自2000年前后進入老齡化社會以來，老齡化發(fā)展快速，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)字顯示，2015年我國60歲以上人口已有2．1億，預(yù)計到2020將達到2．4億，占總?cè)丝诘?6%左右，進入急速老齡化國家，2050年將達到4．8億，占總?cè)丝诘?5%左右，進入重度老齡化國家，也就是說未來每三個人中就有一位是老年人，沉重的養(yǎng)老壓力是我國未來經(jīng)濟、社會發(fā)展一個繞不開的難題。

一、我國當前養(yǎng)老問題面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

改革開放后，我國經(jīng)濟建設(shè)成果舉世矚目，目前已成為世界第二大經(jīng)濟體，但日趨嚴重的人口老齡化，給我國養(yǎng)老事業(yè)帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

1.我國已出現(xiàn)“未富先老”的尷尬局面

大多數(shù)發(fā)達國家都用了上百年的時間才緩慢進入人口老齡化，在這個過程中他們創(chuàng)造了大量的財富來應(yīng)對人口老齡化，人均GDP都在5000到10000美元之間，如美國進入老齡化時人均GDP為10645美元，日本為11579美元，然而我們僅僅用了不到20年的時間就進入老齡化國家，在進入老齡化的2000年人均GDP僅僅為3976美元，遠遠落后于發(fā)達國家，是典型的“未富先老”。而且我們應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略規(guī)劃滯后，政府、市場、社會尚未形成共同應(yīng)對老齡化的體制，養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障水平還比較低，特別是還未建立面向失能、半失能和高齡老人的長期護理保險制度。

2.傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化

計劃生育政策的實施帶來了中國家庭人口數(shù)量銳減和家庭結(jié)構(gòu)的變化，據(jù) 2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：我國平均每個家庭的人口僅為3．10人，越來越多的家庭呈現(xiàn)“四二一”結(jié)構(gòu)，一對夫妻要贍養(yǎng)4位甚至更多的老人，養(yǎng)老已成為家庭的沉重負擔。而且隨著社會及經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力的流動直接導致家庭養(yǎng)老保障功能的弱化。很多城市家庭的子女到大城市求學、工作甚至到國外留學或工作，大量的農(nóng)村青壯年到城市務(wù)工或經(jīng)商，這種流動造成了大量的空巢家庭，有資料顯示，我國目前城鄉(xiāng)空巢家庭已經(jīng)超過50%，部分大中城市達到70%，越來越多的老年人不能與自己子女生活在同一地域，無法得到子女的生活照料和精神慰藉。

3.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴重不足

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。首先是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社會需求相比嚴重不足，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式單一，社會化專業(yè)水平不高，特別是缺乏能夠為老人提供日間照料護理和上門服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)組織或家政業(yè)。許多農(nóng)村地區(qū)還未開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，居家老人難以在社區(qū)就近享受方便多樣的養(yǎng)老服務(wù)。其次是養(yǎng)老機構(gòu)布局不合理，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間存在巨大差距，設(shè)施功能、服務(wù)水平參差不齊，大多地方存在公辦的進不去，民辦的住不起的問題。公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位緊張，有嚴格的入住條件限制；民營的一般收費較高普通收入老人無法負擔，而且大多建在離社區(qū)較遠的郊區(qū)；此外嚴重缺乏面向失能、失智、高齡老年人的護理型、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)。

4.現(xiàn)有從業(yè)人員素質(zhì)不高，養(yǎng)老服務(wù)人才緊缺

首先是養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量不夠。據(jù)《養(yǎng)老藍皮書：中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和人才發(fā)展報告（2014-2015）》顯示：按照國際公認的規(guī)則，每三位老人需要1名護理人員，我國大概需要1000萬的養(yǎng)老護理員，但目前我們的養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員不到60萬，持證上崗的連10萬都不到，也就是說現(xiàn)有的從業(yè)人員連養(yǎng)老機構(gòu)都無法保證，更別說進入社區(qū)和家庭服務(wù)了。其次是養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化程度不高。目前從事養(yǎng)老服務(wù)的人員主要是城市下崗職工或農(nóng)村中年婦女，整體素質(zhì)不高，專業(yè)技能較差，大多沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，缺乏基礎(chǔ)的護理知識、經(jīng)驗和技能。三是行業(yè)內(nèi)缺乏高級人才。缺乏能夠提供養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復(fù)師、心理咨詢師等高級專業(yè)人才，我國目前僅有30余所院校開設(shè)了老年服務(wù)與管理專業(yè)，每年培養(yǎng)的人才僅有千余人，遠不能滿足養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展需求。

二、構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系是我國養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展方向

伴隨著社會的發(fā)展、家庭結(jié)構(gòu)的變化，老齡化高峰的到來，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到諸多挑戰(zhàn)，而且我們經(jīng)濟發(fā)展水平不高、社會總財富不夠豐厚、老年人傳統(tǒng)觀念根深蒂固，因此不能完全借鑒發(fā)達國家的全民機構(gòu)養(yǎng)老模式。在這樣一個社會、經(jīng)濟發(fā)展背景下，《十三五規(guī)劃綱要》明確指出：“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。”這無疑是當下中國養(yǎng)老問題的現(xiàn)實選擇，也是實現(xiàn)全民共享發(fā)展成果的必然要求。

1.以居家為基礎(chǔ)符合我國傳統(tǒng)觀念和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況

居家養(yǎng)老并不等同于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，居家養(yǎng)老是指老年人雖然生活在自己的家里，但并不完全依賴家庭成員的照料，而是由社區(qū)或社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老組織為老年人提供社會化的養(yǎng)老服務(wù)。這是依據(jù)我國現(xiàn)階段國情和人們傳統(tǒng)觀念的現(xiàn)實選擇。隨著人口老齡化的加劇，我國老年人口數(shù)量將成倍或幾何式增加，特別是高齡化出現(xiàn)之后，需要照料的老年人越來越多，如果像發(fā)達國家那樣集中到養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老，以我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展狀況還無力實現(xiàn)，也不符合人們的傳統(tǒng)觀念。據(jù)各種調(diào)查顯示近80%的老人不愿進養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老，就是少數(shù)表示愿意進養(yǎng)老院的老人也只是想給子女減輕負擔，畢竟養(yǎng)老院讓他們遠離熟悉的生活環(huán)境，不能常常見到子女和親人，會感覺孤獨和被社會拋棄，加之養(yǎng)老院里經(jīng)常有老人去世，這給老年人造成了巨大的心理恐懼和精神壓力，有不利于安享晚年。因此居家養(yǎng)老是一個較好的選擇，老年人生活在能給他們帶來安全感的家里，按照自己的習慣安排生活起居，并能享受到親情相伴的天倫之樂。

2.以社區(qū)為依托是符合我國國情的理想模式

隨著我國經(jīng)濟的騰飛，社區(qū)建設(shè)也在迅速發(fā)展，社區(qū)在社會成員生活中的位置越來越重要，依托社區(qū)解決老年人的養(yǎng)老問題是一個較好的方式。目前，我國大部分城市社區(qū)都開始提供養(yǎng)老服務(wù)，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)，其形式主要有兩種：一是由經(jīng)過專業(yè)培訓的服務(wù)人員上門為老年人提供照料服務(wù)；二是在社區(qū)創(chuàng)辦老年人日間服務(wù)中心，為老年人提供日托服務(wù)，幫助沒有子女照顧或者子女沒有時間和條件照顧的老人，讓其享有健康安樂的晚年生活。這種養(yǎng)老模式的建立，對減輕國家負擔，彌補傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的不足，起到越來越重要的作用，是具有中國特色的理想的養(yǎng)老模式。

3.以機構(gòu)為補充發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)的兜底作用

對于機構(gòu)養(yǎng)老在“十二五”規(guī)劃中的提法是“以機構(gòu)為支撐”。過去十年來，在養(yǎng)老問題上，政府和民間的探索從未停止過，很大程度上把保證床位率放到了優(yōu)先考慮的位置，“十二五”期間養(yǎng)老床位數(shù)字增速很快，達到了669萬張，每千名老人30．3張，完成了“十二五”養(yǎng)老服務(wù)體系的目標。然而，由于資金和用地有限，不少養(yǎng)老機構(gòu)建在偏遠地區(qū)，遠離社區(qū)和家庭，生活很不方便；還有一些民營養(yǎng)老院建的非常豪華，收費很高，普通老人根本無力負擔，這些原因都造成了床位空置現(xiàn)象。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，近年來新建的養(yǎng)老機構(gòu)，30%是空床的。而“以機構(gòu)為補充”則是“十三五”規(guī)劃綱要中的提法， 從“機構(gòu)為支撐”到“機構(gòu)為補充”，這一調(diào)整適合國情，中國人的家庭觀念特別重，愿意在機構(gòu)養(yǎng)老的老人是極少數(shù)，絕大多數(shù)要靠家庭養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合。機構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)該是老年人的最后一道選擇，在養(yǎng)老服務(wù)體系中，機構(gòu)養(yǎng)老只能作為一種補充。特別是對于高齡、失能、“三無”、農(nóng)村“五?！钡忍厥饫先?，進機構(gòu)養(yǎng)老是他們必要的選擇。

三、對建設(shè)以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的幾點建議

基于我國國情，十三五期間將要大力發(fā)展居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。對此特提出如下幾點建議。

1.健全養(yǎng)老服務(wù)資金保障系統(tǒng)

一是要加大養(yǎng)老服務(wù)財政投入，逐步擴大養(yǎng)老服務(wù)的補貼范圍和額度，從“三無”、“五?！?、低保戶向高齡、空巢、失能和行為不健全的人群擴大；二是不斷加大彩票公益金投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)比例，各級政府要確保將彩票公益金的一定比例用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)并逐步提高比例；三是充分吸引社會力量和民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。

2.不斷完善居家養(yǎng)老服務(wù)模式，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

政府應(yīng)支持社會力量以社區(qū)為依托興辦居家養(yǎng)老服務(wù)組織、養(yǎng)老家政公司和小型養(yǎng)老機構(gòu)，由居家養(yǎng)老服務(wù)組織或養(yǎng)老家政公司提供老年供餐、日間照料、老年活動中心等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項目，應(yīng)不斷拓展服務(wù)內(nèi)容，可以開展綜合維修類（如水電維修、電器維修、家具維修）、家政服務(wù)類（如保姆、鐘點工、清洗保潔、做飯、護理等）、生活配送類（如送菜、送水、送花、送糧油等）、特色服類務(wù)（保健服務(wù)、康復(fù)訓練、理療按摩、心理輔導、臨終關(guān)懷等）。對于那些失能或半失能的高齡老人，則可以讓他們住進社區(qū)里的小型養(yǎng)老機構(gòu)，既有專業(yè)人員的護理，又方便子女看望?？傊筛鶕?jù)不同層次老年人的身體狀況、經(jīng)濟承受能力，設(shè)計有償、低償、無償相結(jié)合，各種服務(wù)層次相配套的服務(wù)方式，讓老年人能自由選擇合適的服務(wù)方式。政府要安排財政專項資金，重點對城鄉(xiāng)“三無”老人、生活不能自理或半自理無子女照顧的低保老人、重點優(yōu)撫對象中生活困難的老年人及生活困難的其他老年人，實行政府購買服務(wù)，以定向發(fā)放一定額度服務(wù)券的方式，讓他們免費享受到服務(wù)。

3.加快居家養(yǎng)老信息化、智能化建設(shè)

可在養(yǎng)老領(lǐng)域推行“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，將信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)思維與居家養(yǎng)老服務(wù)機制建設(shè)相融合，對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)養(yǎng)老服務(wù)進行改造升級，通過搭建信息開放平臺，不斷擴大服務(wù)范圍，提供個性、高效的智能養(yǎng)老服務(wù)。應(yīng)在社區(qū)建立轄區(qū)老年人信息數(shù)據(jù)庫和居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，平臺提供緊急呼叫、健康咨詢、物品代購、家政預(yù)約、代繳費用等適合老年人的服務(wù)項目，在老人家里安裝與服務(wù)平臺連通的可視終端設(shè)備，終端設(shè)備要方便易操作，使老人在有需求時可隨時與平臺取得聯(lián)系。應(yīng)鼓勵與養(yǎng)老相關(guān)的科技創(chuàng)新，將人工智能的新成果引入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，如老年護理機器人、家政服務(wù)機器人等。

4.加大養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)

要“多管齊下”全方位打造居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍的建設(shè)。一是對有從事養(yǎng)老服務(wù)意愿的下崗職工或留守婦女進行專業(yè)技能和職業(yè)道德培訓，通過從業(yè)技能鑒定后進入養(yǎng)老服務(wù)組織或養(yǎng)老家政服務(wù)公司，并簽訂勞動合同。二是政府應(yīng)對具有一定辦學實力及辦學經(jīng)驗的高校加大支持力度，加快養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)建設(shè)，加快養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)。三是針對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)“難招生”、“留不住”和養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才流失嚴重問題，國家應(yīng)出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引生源和從業(yè)人員，建議對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)畢業(yè)生和從業(yè)人員分等級給予一次性入職補貼和崗位補貼，建立養(yǎng)老服務(wù)人才職稱評聘制度，打通與其他相關(guān)行業(yè)的職稱互認通道，增強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的職業(yè)吸引力。

5.探索建立長期護理保險制度

對失能、失智、高齡老人的長期護理，尤其是護理費用問題，是制約養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的一大瓶頸，全靠政府或家庭負擔都難以解決。發(fā)達國家如德國、日本、荷蘭等早已實行長期護理保險制度。德國規(guī)定18歲以上的公民每月工資都有1%用于繳納長期護理保險，日本也有介護保險，而介護服務(wù)的費用個人只需負擔10%，其他90%由保險基金支付，且失能失智老人得到資助最多。在“十三五”規(guī)劃中，也提出了探索建立長期護理保險制度。我國應(yīng)建立起福利性、普惠性、強制性的長期護理保險制度，為國民提供標準化的基本護理保障，建議建立政府補貼、保險繳費和使用者負擔三源合一的籌資機制，建立全國統(tǒng)一的護理需求分級和評估制度。

[1]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》

[2]《我國居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在問題及對策分析》 張永梅 王杭 《管理縱橫》（2015．10）

[3]《完善我國居家養(yǎng)老的對策》祁峰 《經(jīng)濟縱橫》（2014．1）

[4]《對中國長期護理保險制度模式的初步思考》 林寶 《老年科學研究》（2015．3）

[5]《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的理想前景和實踐困境》黃闖 李林《長白學刊》（2015．3）