濮艷（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

完善我國(guó)憲法監(jiān)督制度之探討

濮艷（中共蕪湖市委黨校 安徽蕪湖 241000）

“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”是當(dāng)今中國(guó)法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。憲法的實(shí)施及其實(shí)施效果，很大程度上取決于憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。中國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度存在著諸多理論和實(shí)踐上的障礙，而現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中也沒(méi)有其他合適的機(jī)關(guān)能夠取而代之。因而，為保障憲法能夠得到切實(shí)遵守與執(zhí)行，就需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的超脫于現(xiàn)有國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的專門性憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法委員會(huì)。

憲法法院；憲法委員會(huì)；憲法監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”。憲法的實(shí)施和監(jiān)督制度決定了一國(guó)憲法的效力，也是憲法是“更高的法”的地位的保證，而我國(guó)憲法實(shí)際效力長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)。因此，健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，使憲法獲得真正的法律效力，成為名副其實(shí)的“根本大法”，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本要求，也是當(dāng)今中國(guó)法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的困境

根據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)。從文本規(guī)定來(lái)看，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大是行使國(guó)家主權(quán)的惟一合憲機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大可以通過(guò)修憲糾正監(jiān)督機(jī)關(guān)的不當(dāng)解釋，因此，我國(guó)的憲法監(jiān)督制度與人民代表大會(huì)制度和人民主權(quán)原則都不相抵觸。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，憲法監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)在體制和能力上受到了諸多制約，導(dǎo)致這一制度基本上被懸置，只停留在文本之中。我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與憲法規(guī)定之間存在比較大的差距，致使人們對(duì)憲法的實(shí)際效力產(chǎn)生質(zhì)疑。這些制約的因素主要表現(xiàn)為：

1.自我監(jiān)督有違法治原則

法治原則要求，“沒(méi)有人能做自己案件的法官?！比珖?guó)人大及其常委會(huì)既是立法機(jī)關(guān)也是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，無(wú)疑是擔(dān)當(dāng)了“自己案件的法官”，且一旦認(rèn)定法律違憲就等于自己否定自己，其實(shí)效令人存疑。且建立憲法監(jiān)督制度審查立法的合憲性的前提是對(duì)立法者或多數(shù)力量的不信任，立法者不是一貫正確的，任何權(quán)力都應(yīng)受到約束，基于此，憲法監(jiān)督離不開一個(gè)獨(dú)立于立法的機(jī)關(guān)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為：“無(wú)論是全國(guó)人大的專門委員會(huì)或是全國(guó)人大常委會(huì)，事實(shí)上都難以有效地承擔(dān)受理違憲審查的職責(zé)，也不適宜成為憲法爭(zhēng)議的裁決機(jī)關(guān)?！盵1]法治的基本精神是他律，我國(guó)的憲法監(jiān)督制度無(wú)疑違背了這一精神，自然使監(jiān)督有名無(wú)實(shí)。

2.職權(quán)多樣化與憲法監(jiān)督專業(yè)化之間的矛盾

《憲法》第62條明確了全國(guó)人大的15項(xiàng)職權(quán)，第67條則規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的21 項(xiàng)職權(quán)。[1]全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)廣泛，必然事務(wù)龐雜，而憲法監(jiān)督是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、經(jīng)常性的工作，很顯然，全國(guó)人大及其常委會(huì)實(shí)際上難以同時(shí)兼顧如此多的職能，權(quán)衡之下，憲法監(jiān)督往往成為被忽略的一項(xiàng)職權(quán)，由此造成現(xiàn)實(shí)中憲法監(jiān)督的缺位。

3.機(jī)構(gòu)及其成員的能力不足以勝任憲法監(jiān)督之職

全國(guó)人大及其常委會(huì)皆以會(huì)議的方式行使職權(quán)。鑒于全國(guó)人大是非常設(shè)機(jī)關(guān)，每年只召開一次會(huì)議，會(huì)期半個(gè)月左右；全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開一次全體會(huì)議，由于全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)多、會(huì)期短、議題廣，致使二者根本沒(méi)有時(shí)間進(jìn)行憲法監(jiān)督。此外，憲法監(jiān)督的性質(zhì)決定了監(jiān)督者應(yīng)具備專業(yè)的法律素養(yǎng)，精通法律知識(shí)，而全國(guó)人大代表和常委會(huì)的組成人員中，精通法律的專業(yè)人士少，且其他職權(quán)的行使和日常事務(wù)性工作占據(jù)了他們大量的工作時(shí)間，都使其難以勝任憲法監(jiān)督的工作。

4.憲法監(jiān)督缺乏標(biāo)準(zhǔn)性和可操作性

我國(guó)憲法對(duì)于什么是違憲、違憲主體以及憲法監(jiān)督的對(duì)象都缺乏明確規(guī)定。如憲法第62條規(guī)定：全國(guó)人大有權(quán)撤銷其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，但“不適當(dāng)"是一個(gè)籠統(tǒng)且抽象的概念，沒(méi)有確定的標(biāo)準(zhǔn)，不利于監(jiān)督者作出判斷。此外，憲法也沒(méi)有明確規(guī)定憲法監(jiān)督的具體程序。這使得實(shí)踐中的憲法監(jiān)督根本無(wú)法啟動(dòng)。

二、我國(guó)憲法監(jiān)督可選擇模式的價(jià)值分析

憲法監(jiān)督離不開一個(gè)獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)將這一權(quán)力賦予何機(jī)關(guān)呢？現(xiàn)就我國(guó)憲法監(jiān)督可選擇的模式進(jìn)行具體分析。

1.司法審查模式選擇的價(jià)值分析

馬歇爾法官曾指出，“闡明何為法律乃是司法部門的職權(quán)與責(zé)任。”我國(guó)的立法機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，如前所述，立法代表中法律專業(yè)人士很少，且職權(quán)甚多，無(wú)暇顧及憲法監(jiān)督，而如若將法律解釋權(quán)委托給非立法機(jī)關(guān)的專業(yè)法律人員，又會(huì)產(chǎn)生非立法代表的解釋是否具備法律效力的問(wèn)題。因而，我國(guó)有很多學(xué)者提議應(yīng)建立美國(guó)式的司法審查制度。然而，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度決定了我國(guó)的法院無(wú)力擔(dān)當(dāng)此職責(zé)。憲法第62條規(guī)定，全國(guó)人大選舉最高人民法院院長(zhǎng)。第128條規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。雖然憲法也規(guī)定了法院要依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但實(shí)踐中人大對(duì)法院的個(gè)案監(jiān)督并不鮮見(jiàn)。人大對(duì)法院的監(jiān)督和人事任免權(quán)無(wú)疑大大削弱了法院相對(duì)于人大的獨(dú)立性，法院的地位也低于人大，屬于被領(lǐng)導(dǎo)者，很明顯，法院缺乏足夠的權(quán)力去審查其領(lǐng)導(dǎo)者的立法行為是否合憲。且我國(guó)法院沒(méi)有憲法解釋權(quán)，在實(shí)踐中也排除憲法的司法適用?？梢哉f(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行憲法的理論與實(shí)踐都不支持司法審查模式。

2.憲法法院模式選擇的價(jià)值分析

二戰(zhàn)后，憲法法院模式在世界各國(guó)迅速傳播和移植，有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)設(shè)立憲法法院是可行的。首先，這一制度主要盛行于歐洲的大陸法系國(guó)家，而我國(guó)在立法形式上是采用成文法的，歷史上也曾借鑒過(guò)大陸法系，在法律實(shí)踐和法律意識(shí)方面與大陸法系國(guó)家具有共性；其次，該制度避免了立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施的缺陷，憲法法院是獨(dú)立于人大和法院，專門處理憲法問(wèn)題的專門機(jī)構(gòu)。但我國(guó)如采用憲法法院模式，卻存在以下問(wèn)題：首先，由非民選的人員審查民選機(jī)關(guān)所制定的法律是否違憲，有違人民主權(quán)這一原則；其次，憲法將監(jiān)督權(quán)賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)，如由憲法法院行使憲法監(jiān)督權(quán)，勢(shì)必與憲法的規(guī)定相沖突，且在現(xiàn)行政治體制的框架內(nèi)，全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，如憲法法院審查全國(guó)人大制定的法律，其地位如何界定亦是難題；最后，憲法法院的法官需兼具法律素養(yǎng)和政治素質(zhì)，法官的選任較難，且一個(gè)憲法法院也無(wú)力承擔(dān)我國(guó)如此繁重的憲法審查工作。

3.憲法委員會(huì)模式選擇的價(jià)值分析

憲法監(jiān)督制度的專門化、高效化與規(guī)范化是世界各國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。[2]鑒于我國(guó)憲法學(xué)界在設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)這一點(diǎn)上已形成共識(shí)，與法院、憲法法院相比，憲法委員會(huì)不是嚴(yán)格意義上的法院，組成帶有顯著的政治成分，在組織形式上比較靈活、富有彈性，其設(shè)立的主要目的就是審查立法機(jī)關(guān)立法的合憲性，相較之下，憲法委員會(huì)的專門審查模式可能更適合我國(guó)的現(xiàn)行狀況。

三、創(chuàng)建有中國(guó)特色的憲法委員會(huì)

如何構(gòu)建一個(gè)既符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)有不違背憲法根本政治制度的憲法監(jiān)督制度，無(wú)疑需要考慮多種因素。建議在不削弱人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用的前提下，在我們的政治體制允許范圍之內(nèi)，創(chuàng)建一個(gè)獨(dú)立的但須接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、專職行使憲法監(jiān)督權(quán)的專門性機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì)。

1.憲法委員會(huì)的地位

建議將憲法委員會(huì)設(shè)為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，作為在全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下專門進(jìn)行憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，其地位等同于全國(guó)人大常委會(huì)。此體制主要是考慮到人大制度作為我國(guó)的根本政治制度，其地位不容動(dòng)搖。在堅(jiān)持人大制度的前提下，憲法委員會(huì)須從屬于全國(guó)人大，不能審查全國(guó)人大制定的基本法律；同時(shí)，在實(shí)踐中，作為全國(guó)人大常設(shè)機(jī)關(guān)的人大常委會(huì)，其立法的數(shù)量以及立法所涉及的領(lǐng)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于全國(guó)人大，違憲的可能性也要遠(yuǎn)高于全國(guó)人大。因此，為保證憲法監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，應(yīng)將全國(guó)人大常委會(huì)的立法列入審查范圍內(nèi)。如此，憲法委員會(huì)的地位就不能低于全國(guó)人大常委會(huì)。諸多考慮下，最適宜的就是將憲法委員會(huì)設(shè)為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，與全國(guó)人大常委會(huì)地位平行。我國(guó)憲法也需要對(duì)相應(yīng)的條款進(jìn)行修改，明確憲法委員會(huì)的地位及職權(quán)。據(jù)此，憲法委員會(huì)即可依據(jù)憲法規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，受全國(guó)人大監(jiān)督。

2.憲法委員會(huì)的職權(quán)

（1）解釋憲法。能夠解釋憲法，才能審查法律和行為的合憲性，因此，憲法委員會(huì)應(yīng)有憲法解釋權(quán)。

（2）提議憲法修改權(quán)。憲法委員會(huì)作為憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，其成員熟知憲法，有權(quán)向全國(guó)人大提議修改憲法，并提交憲法修改草案。

（3）法律法規(guī)的合憲性審查。這是憲法委員會(huì)最主要的職權(quán)，其審查包括事前與事后審查。審查的范圍具體包括：全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律和作出的法律解釋；全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治區(qū)的自治條例和單行條例；國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的自治州、自治縣的自治條例和單行條例。[3]

（4）受理憲法控訴。為保障我國(guó)公民的基本權(quán)利，應(yīng)建立憲法控訴制度對(duì)公民進(jìn)行救濟(jì)。公民個(gè)人有權(quán)就憲法所保障的基本權(quán)利受到法律、法規(guī)的侵害而向憲法委員會(huì)提出控訴，要求審查其合憲性。

（5）特別調(diào)查權(quán)。憲法委員會(huì)在監(jiān)督憲法實(shí)施時(shí)，有權(quán)獨(dú)立地查閱任何資料，對(duì)法律和行為的合憲性展開調(diào)查。為保障這一職權(quán)的行使，一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)予以配合。

3.憲法委員會(huì)的組成

人員的選擇應(yīng)體現(xiàn)民主性與廣泛性、政治性與專業(yè)性的統(tǒng)一。建議由全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)提名，經(jīng)全國(guó)人大選舉產(chǎn)生。在人員組成上，可適當(dāng)參考法國(guó)“三三制”的成功經(jīng)驗(yàn)，由人大、政協(xié)各推薦三分之一的人選，下剩的三分之一由曾任職法官檢察官的專業(yè)人士或法學(xué)政治學(xué)等方面的專家學(xué)者擔(dān)任，以此確保憲法委員會(huì)的組成人員兼具政治智慧、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和學(xué)術(shù)理性。此外，應(yīng)要求憲法委員會(huì)成員不得在立法、行政、司法機(jī)關(guān)擔(dān)任任何職務(wù)，以保證其具有足夠的獨(dú)立性中立性，不受任何外部干涉。

憲法監(jiān)督制度本身構(gòu)成政治體制改革的重要內(nèi)容，[4]惟有兼顧政治性和法律性，憲法監(jiān)督才能發(fā)揮實(shí)效。綜上所述，憲法委員會(huì)應(yīng)是符合我國(guó)實(shí)際需求的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。

[1]楊解君.全面深化改革背景下的我國(guó)憲法實(shí)施體制創(chuàng)新[J].江海學(xué)刊，2015，1：153

[2]韓大元.“十六大”后須強(qiáng)化憲法解釋制度的功能[J].法學(xué)，2003，1

[3]江國(guó)華、彭超.中國(guó)憲法委員會(huì)制度初論[J].政法論叢，2016，1：24

[4]劉政.人民代表大會(huì)工作全書[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，1999，570-571

濮艷（1978--），法學(xué)碩士，中共蕪湖市委黨校城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)教研室。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.044