董祚繼

賦予農(nóng)村宅基地更多權(quán)能，是宅基地制度改革的主要目標，也是改革面臨的首要問題，對探索農(nóng)民住房保障、宅基地有償使用和有償退出機制等都有重大影響。

根據(jù)2015年農(nóng)村宅基地改革試點工作相關(guān)指導意見和實施細則，屬于突破現(xiàn)行法律規(guī)定、擴大農(nóng)村宅基地權(quán)能的改革主要有三項：

一是開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓試點，探索宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑。相關(guān)試點指導意見進一步提出農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押，并明確了實現(xiàn)抵押權(quán)的條件;

二是明確農(nóng)民宅基地可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t，以轉(zhuǎn)讓、出租等方式在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，受讓、承租人應為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合宅基地申請條件的成員;

三是村莊內(nèi)部退出的閑置宅基地，探索由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織回購并留足再分配宅基地，按照規(guī)劃通過土地整治后，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。

在這三項改革內(nèi)容中，第一項賦予農(nóng)戶宅基地有條件抵押權(quán)，突破了物權(quán)法關(guān)于宅基地不得抵押的規(guī)定，最具實質(zhì)意義;第三項主要是對近年來開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策的確認，一定程度上賦予了農(nóng)村村民對宅基地使用權(quán)的處分權(quán)，但不少地方也認為節(jié)余指標限定在縣域范圍內(nèi)使用抑制了市場潛力。

第二項僅是對法律未明確禁止的宅基地轉(zhuǎn)讓、出租行為作了允許的規(guī)定，且規(guī)定“受讓、承租人應為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合宅基地申請條件的成員”，這在不少人士看來“實質(zhì)上是倒退”，因為即使現(xiàn)行法律也未規(guī)定宅基地出租要限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。

試點實踐中所反映的農(nóng)村宅基地權(quán)能問題，確實值得深入研究。在許多農(nóng)村地區(qū)，宅基地和住房仍然是農(nóng)民安身立命的最后保障，如果允許自由處分和自由流轉(zhuǎn)，務工農(nóng)民一旦在城市無法立足，就會流離失所，帶來社會問題。

同時，大量城市人口到農(nóng)村購地購房，也會加劇宅基地供需矛盾，加大農(nóng)民宅基地保障和耕地保護、糧食安全的壓力。但在發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，宅基地的保障功能已大大弱化，經(jīng)營要素功能則不斷凸顯，宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場大量存在。

顯然，只看重宅基地的福利保障功能，或者只看重宅基地的資產(chǎn)資本功能，都不符合現(xiàn)階段農(nóng)村實際，也不符合大多數(shù)農(nóng)民利益，應當順勢而為、因地制宜賦予農(nóng)村宅基地更多權(quán)能。

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押為農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)提供了重要方式和途徑，是農(nóng)村土地制度改革的重大創(chuàng)新。

《國務院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《抵押試點意見》），對確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)和抵押價值評估等提出了明確要求，國土資源部門應抓緊推進相關(guān)工作，為開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點創(chuàng)造有利條件。

目前農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓試點還沒有實質(zhì)啟動，如何保障農(nóng)戶基本住房權(quán)利和化解宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)風險尚未形成清晰的思路，是制約試點工作的主要因素。

關(guān)于如何保障農(nóng)戶基本住房權(quán)利，《抵押試點意見》提出，“因借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物”，并且“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規(guī)定”。

保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利，是由宅基地的福利屬性和保障功能所決定的，但這與金融機構(gòu)的商業(yè)化運作之間確實存在一定矛盾，需要尋求有別于商品住宅的抵押物處置方式。有幾個辦法可供選擇。

一是采取集體經(jīng)濟組織擔保、多戶聯(lián)保的方式，一旦農(nóng)戶個體發(fā)生償貸困難時由集體出面扶助，確保農(nóng)戶不致失去基本住房，同時承貸銀行也能順利實現(xiàn)抵押權(quán)。發(fā)達國家農(nóng)地金融業(yè)務也大都采取類似合作組織作為平臺，它具有聚合土地和互助支持、降低交易成本等優(yōu)點。

這種方式要求集體經(jīng)濟組織比較健全，集體經(jīng)濟相對發(fā)達，目前我國許多農(nóng)村尚不具備條件，但可以作為發(fā)展的方向。

二是由地方政府提供擔保，可以起到集體經(jīng)濟組織擔保同樣的作用。缺點是易形成過度激勵，導致?lián)ｏL險轉(zhuǎn)嫁至地方政府。

三是由政府出資成立農(nóng)房抵押機構(gòu)，一旦需要實現(xiàn)抵押權(quán)，銀行可將該農(nóng)房賣給抵押機構(gòu)，抵押機構(gòu)再將房子租給農(nóng)戶居住。此辦法可避免對農(nóng)房抵押的過度激勵，但需政府提供初期啟動資金。

當然，不管采取什么辦法，嚴格抵押貸款條件都是必不可少的。

關(guān)于如何化解宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)風險，《抵押試點意見》要求，“完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)”，且“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益”。

將保證農(nóng)戶基本住房作為前提，加之農(nóng)業(yè)投資贏利率低，回報期長，都增加了宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)的風險，導致金融機構(gòu)望而卻步。

化解宅基地抵押權(quán)實現(xiàn)風險，一方面需要建立保證農(nóng)戶基本住房的機制，另一方面需要有針對性制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的保護和支持政策，兩者都需要做好與農(nóng)村土地制度改革的銜接和協(xié)調(diào)。

例如，符合宅基地轉(zhuǎn)讓出租和有償使用等改革條件的宅基地，一般無農(nóng)戶基本住房不保之顧慮，可優(yōu)先列為抵押貸款對象。

再如，實施農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡地綜合開發(fā)和工礦廢棄地復墾利用等項目，一般有穩(wěn)定可觀的收益，可優(yōu)先列入抵押貸款用途。

甚至可以考慮發(fā)行農(nóng)村土地（包括農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地）抵押債券，既可以分散貸款銀行的資產(chǎn)風險，又可以在出現(xiàn)貸款償還危機時，采取貸款延期與扶持農(nóng)村土地整治項目相結(jié)合等方式，用項目收益或土地增值支持還貸，盡量避免直接處置抵押土地。